珠海市尖峰村股份制改革下社区治理的困境与出路

吴润英 冯颖琪 卓依 王书瑾 龚康斌

摘   要   近年来，外嫁女权益纷争、集体经济组织成员身份界定不清晰等因素导致农村集体经济发展受阻。2014年，珠海市尖峰村以社区型股份制改革为突破口，通过核查集体资产、界定社员身份、固化股权等措施解决集体产权纠纷问题，但股份制改革后的尖峰村出现了资产外流、股权细碎、资产经营难以市场化等新问题。基于实地调研，针对性地提出新形势下尖峰村加强社区治理的建议：进一步完善股权权能条规、结合市场化模式管理资产、摸索政经分离等管理机制保障改革成果等。

关键词   股份制改革;集体经济;政经分离;产权;广东省珠海市尖峰村

中图分类号：F321.32    文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.1.019

改革開放40年来，珠三角地区的村社集体凭借独特的区位与政策优势，借助招商引资、商铺出租收取租金等方式，发展壮大农村集体经济。但因集体经济产权不清、社员身份不明、政社合一等问题引发利益分配矛盾，部分地区出现“小官巨贪”、集体资产受到非法侵蚀等问题。为保护农村集体资产，保障农民享有合理分红的权益，各地开始探索农村股份制改革。珠海市尖峰村城镇化程度高，土地资源价值高，集体经济利益矛盾突出。尖峰村村委会利用集体土地与开发商共建小区，开展“村民上楼”工程，由于房屋分配牵涉到重大个人利益，外嫁女要求参与集体资产分配的诉求高涨，影响了农村社区治理的和谐。为解决外嫁女事件、保护集体资产和村民合法利益，2014年尖峰村实行农村社区股份合作制改革。为深入了解尖峰村的股改情况，课题组多次到斗门区井岸镇进行实地调研。通过与斗门区农业局、基层镇村干部、当地村民召开座谈会和实地考察等方式，深入了解尖峰村在股份制改革中的具体做法及当前出现的社区治理困境。

1 研究背景

当前大部分学者将目光聚集在农村股份制的改革动因、内容及问题上。在改革动因方面，赵家如[1]认为集体资产股份制是农民、集体和基层政府共同作用的结果，其本质是以农民群众为“初级行动团体”的需求诱致型制度变迁。改革内容上，方志权[2]、王静[3]等认为股改需包含资产量化、成员界定、股权设置、股权管理、收益分配等路径。在改革问题上，胡从来[4]、刘静[5]等根据具体省市实行情况，指出改革过程中存在思想认识不足、成员资格界定偏差、股权管理认知缺乏等问题。上述问题可能导致农村股份制改革难以实现社区治理的高效率，因此也有学者开始从不同角度分析集体经济组织治理效率问题。如张建等[6]从交费费用角度，基于苏州市农村集体资产股份合作制改革的案例，说明明晰集体资产产权主体和建立有效的激励约束机制，将有利于减少合作社代理人的机会主义行为，降低了合作社治理的内生交易费用。目前，很少有文章分析农村在实现股改之后社区出现的新问题，故本课题在现有研究基础上，基于尖峰村股份制改革后出现的新问题进行分析，最终为其社区治理提供相应的政策建议。

2 尖峰村股份制改革内容

2.1 清产核资，设置个人股

在过去集体产权不明晰、权属不清、管理不严的情况下，容易发生集体资产损失、被侵占等情况。尖峰村经济联合社通过全面清产核资，将集体资产共同共有变为按份共有，变成员为股民，设置个人股（基本股），将弥补上年亏损后的当年集体实际收入的70%按股分红，股份总数为5 008股。

2.2 固化股权，出台配股方案

2014年12月26日，尖峰村以91.78%的赞成率通过了《尖峰村股份制章程》。章程规定配股到人，以原籍祖居人口为基础，承认外嫁女、外出务工人员的成员身份，符合条件的成员可参与股份分配。其中，原籍祖居人口视为普通社员，每人配股10股;户口没有迁移的外嫁女配股5股;外嫁女回迁户或拥有事业编制的人员配股3股;户籍不在本村的外嫁女或事业编人员则仅能享受每年一次的农龄补贴，死后即取消。实行股权固化，固化后的配股原则是“生不增，死不减;进不增，出不减”，股权可依法继承。

2.3 完善股份合作社组织架构

尖峰村经济联合社设立股民大会、股民代表大会、理事会、监事会等经营和监督股份合作社，完善组织架构。其中，股民大会是最高权力机构，涉及股民切身利益的重大事项须股民大会讨论决定;股民代表大会负责审议和修改各项规章制度;理事会可召开股民大会;监事会负责检查监督资产经营管理的财务活动。

2.4 加强财务管理与收益分配

股改后的尖峰村经济联合社实行独立财务管理和会计核算制度，加强农村资产监管。如经济联合社规定3 000元以下的开支由理事长签字审批，3 000～

10 000元的开支需由理事开会讨论，1万元以上开支需监事会讨论决定，2万元以上开支需报备股民大会讨论通过才可。设“村账镇代管”和财务公开制度，切实加强了集体资产管理的透明度。

3 股份制改革下尖峰村治理困境

尖峰村股份制改革在一定程度上缓解了外嫁女参与集体经济利益分配的矛盾，明确的股权配置方案为村民提供了稳定的生活保障。然而，改革实践4年后，一些股权继承、权能细碎、集体资产经营难以市场化等问题也逐渐凸显。

3.1 股权及股权权能的继承问题

尖峰村规定户籍未迁出的外嫁女拥有5股，其不属于本村户籍人口的子女可以继承其股权。《中华人民共和国继承法》中对继承者的身份属性只作了与被继承者之间的亲缘和经济关系界定，而没有明确界定其社会关系的身份区分[7]。尖峰村现有户籍未迁出外嫁女50人，未来拥有股权的外嫁女性也会越来越多，长此以往就会造成股权越来越多地被非集体经济组织成员掌握，即股权外流。既然股权是集体资产所有权的表现形式，被非集体经济组织成员所有，会让集体经济再次陷入产权不明的矛盾。

3.2 静态管理的困局

静态管理就是股权确定下来后长久不变，不根据人口变化作经常性调整或重新分配，目前大多数实行股改的农村倾向于静态管理模式[8]。尖峰村亦是，由于股权不受村人口变动而增减，每个社员所拥有的股份数还涉及到后代的福利。在实行该股权配置方案后，已经出现了老人就其股权分配问题与子女产生家庭矛盾等现象，此种情形下是应尊重老人意见还是平分股份给其子女，现有法律未对此类问题作出规定。若干年后，股份也可能被分割成不足1股的情形。新出生人口、新入籍的媳妇等不拥有股权的人增多，若干年后不同社员间股权数不均，可能会在集体内产生矛盾。

3.3 政社合一，社区管理封闭

尖峰村经济联合社理事长由村主任兼任，副理事长由村副主任兼任，理事会成员由村委会成员兼任，联社社委与村两委交叉率达到60%，独立的联社选举方式并未改变尖峰村政经不分的管理体制。尖峰村外来人口数量远多于原籍人口，随着社区进一步开放和流动，外来人口参与社区公共管理的诉求将越来越强烈。在政经合一现状下，社员担心外来人口控制集体资产，因而股改也无法激励社员接受外来人口参与社区治理，且集体经济收入需承担社区公共服务开支，日益增多的外来人口增加了公共管理的费用，股改后社员对于集体资产所有权、收益权的意识增强，容易滋生社员对外来人口的抵触情绪，不利于外来人口融入社区，造成社区管理内在封闭。

3.4 市场化道路受阻

发达地区的农村正探索改变“厂房商铺出租”这种传统又单一的盈利方式，发展多元化的经济主体，努力开拓集体资产保值增值的有效途径，让集体经济实现市场化运作。理论上股份制改革后明晰的产权关系能够激励农民增加对资产的投资，但实际上农民大多为风险厌恶者，只愿享受收益不愿承担损失，集体经济难以吸引农民剩余的财产和生产要素，更难以激励农民进行具有风险的市场投资。尖峰村为适应现代经济的发展成立了物业公司来管理部分集体资产，但实质未改变传统的经营模式，亦无法聘请非社员的经理人管理资产。

4 尖峰村社区治理的出路

顺利推进农村股份制改革可帮助实现集体资产的健康运营，保障农民的长远利益。尖峰村要在股份制改革背景下走出社区治理困境，还需进一步完善相关制度。

4.1 完善股权权能条规

所谓权能，是指农村社区股份合作社的股权除了分红外，还具有如继承、转让等方面的权利[8]。针对尖峰村未迁户籍的外嫁女增多导致未来集体资产外流，以及老人去世后无遗嘱应如何分配股权等问题，《继承法》等相关法律法规均未就集体经济组织继承问题进行相关规定，当前亟需制定农村股权权能等相关规定，以使股权继承、转让有章可循。

4.2 集体经营市场化与制度化

区级政府或街道办可出台相关政策，鼓励并扶持符合条件的村、社采用有限责任公司形式发展。除设置理事会、监事会外，尖峰村还应建立起保护农民及其经济权益的风险防范机制和集体资产监督机制，使经联社实现组织管理公司化、资产交易市场化。进一步地，放宽社员个人股权的自由流转，以实现生产要素的优化配置，充分体现股份的市场价值[9]。在此基础上，提高三资管理平台办事效率，做好股权交易、投票权管制、土地承包经营交易管理等制度设计，使股改后村民重要资产的交易与管理有法可依。

4.3 实行政社分离，保障改革成果

有学者指出，无论是从基层民主建设还是从经济发展来看，村委会与村集体经济组织都宜分不宜合，村集体资产经营管理应由村集体经济组织全权负责[10]。在调研中發现，尖峰村并非实现完全的政社分开。股份制改革后农村集体资产较大可能还是由村两委控制，即使产权关系明晰，村民行使决策权、处分权、监督权等权利时仍受到限制，产权主体虚置的问题仍旧存在，无法保障股民的权益。因此，建议在确定集体经济组织成员资格的基础上，以契约为基础、以制度为形式，实行政经分离制度，保障股份制改革成果。

4.4 建设开放流动的社区

针对社区外来人口逐渐增多，部分农村原籍人口不愿外来人口参与社区治理的问题，可对本村村民加以宣传与指导，使其认识到人口繁盛可带动地区经济发展，指引其以更开放的心态接受外来人口。此外，建议尖峰村设定股权转让机制与集体经济组织进入与退出门槛，在综合考虑户籍、身份、历史遗留、对村庄贡献等因素的基础上，经理事会、股民代表大会集体讨论同意及公证机关公证后，允许符合条件的外来人员进入经济组织，破除政经不分状况下的社区封闭性与排外性。

5 小结

城镇化发展使农村集体资产不断壮大，但内在封闭的集体经济组织经营方式不适应经济发展新要求，农村股份制改革是促进农村集体资产焕发活力和社区治理城乡一体化的重要举措。珠海市尖峰村股份制改革以“产权”为核心，通过核查资产、界定身份、量化股权等措施逐步解决资产分配不公平和外嫁女权益问题，其改革符合“产权制度明晰可优化资源配置”的内在逻辑，能有效实现农村集体资产的灵活运转，保护社员切身权益。但改革并非一蹴而就，需要在实践中不断完善，在股改之后仍须完善集体产权制度，结合市场化运作模式管理农村集体经济。谋求长远发展的农村应着眼于配套集体经济管理制度的系统设计，摸索政经分离、村改居等管理机制来保障改革成果，逐步走出社区治理困境。

参考文献：

[1] 赵家如.集体资产股权的形成、内涵及产权建设——以北京市农村社区股份合作制改革为例[J].农业经济问题，2014，35（4）：15-20.

[2] 方志权.农村集体经济组织产权制度改革若干问题[J].中国农村经济，2014（7）：4-14.

[3] 王静.渐进性农村股份合作制改革的路径分析[J].农业经济问题，2017，38（4）：23-29，110.

[4] 胡从来.浙江省瑞安市农村集体资产股份制改革的实践与思考[J].经济师，2015（2）：205-207.

[5] 刘静.浅谈我县农村集体资产股份制改革试点存在问题和建议[J].农技服务，2017，34（8）：197.

[6] 张建，诸培新，王敏.基于内生交易费用的农村集体资产股份制改革[J].华南农业大学学报（社会科学版），2016，15（5）：11-19.

[7] 李明星，黄凤华，陈英.关于农村集体资产股份继承的思考——基于成都市温江区XX村案例的研究[J].农业经济，2017（4）：31-33.

[8] 孔祥智.农村社区股份合作社的股权设置及权能研究[J].理论探索，2017（3）：5-10.

[9] 许经勇.论农村集体产权的股份制改革[J].学习论坛，2017，33（3）：33-36.

[10] 徐增阳，杨翠萍.合并抑或分离：村委会和村集体经济组织的关系[J].当代世界与社会主义，2010（3）：16-18.