黑龙江省全域旅游公共服务体系建设初探

周薇 徐淑梅 杨奇峰

[摘 要]在大众旅游蓬勃发展、全域旅游持续推进的历史机遇下，建设黑龙江省全域旅游公共服务体系具有重要意义。经过40年的改革发展，黑龙江省已具备发展全域旅游公共服务体系的基础条件，但从建设现状来看存在着旅游基础设施与交通便捷服务不完善、旅游公共信息服务体系建设不均衡、旅游安全保障服务体系建设相对滞后、旅游惠民便民服务力度不强、旅游行政服务机制单一等问题，鉴于此，我们在探析全域旅游与旅游公共服务体系之间的内在关联的基础上，依托政府资源、社会资源、企业资源等多元供给模式，提出了诸如打通路网补齐短板、传播便利的智慧服务、创新旅游公共安全保障机制、加大便民惠民力度、推进“第三部门”协同联动等全域旅游公共服务体系建设的基本战略。

[关键词]黑龙江;全域旅游;旅游公共服务体系;融合发展

[中图分类号]F592.3  [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2019）02-0111-06

历经改革开放40年的时代跨越，旅游业发展迈进了大众化和全域旅游的新时代。从最初的政府接待到具备旅游功能，从跟团游到自由行，从少数人差旅到大众参与，从单一景点旅游进入到全域全景旅游，可以说是从旅游1.0时代升级到了旅游4.0时代，即进入了跨界融合发展新阶段。大众化旅游蓬勃发展以及全域旅游的渐进式展开，使得一个区域的城乡建设水平和旅游公共服务供给水平面临着巨大的考验。黑龙江省地域范围广大，又偏居一隅，由于种种原因社会公共服务设施欠账较多，因此要适应大众化的旅游市场需求，并跟上国家推行的全域旅游发展进程，抓好旅游公共服务体系建设是全省旅游产业发展的当务之急。

一、全域旅游与旅游公共服务体系内涵及关联

全域旅游是站在顶层设计的层面确立的旅游产业改革创新发展的新理念、新模式和新动能。笔者认为，全域旅游是在一定的区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源、相关产业、公共服务、生态环境、体制和政策等要素整合、优化与提升[1]，带动整个区域内经济社会资源融合发展，使旅游产业与社会各领域实现旅游资源的全域化、旅游行业开放化、公共服务共享化、管理模式协同化等旅游与区域协调发展的良好局面。

关于旅游公共服务体系的概念和基本内涵，笔者认为，旅游公共服务体系是旅游公共服务的供给方式，立足地方经济社会发展角度，为满足旅游者需求所提供的公共性和便利性的旅游公共服務系统。国家旅游局在颁布的“十二五”旅游公共服务规划中，将旅游公共服务体系分为旅游交通便捷服务体系、旅游公共信息服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游惠民便民服务体系、旅游行政服务体系等五大系统[2]（即图1-1）。在实际运行中，各地方的旅游公共服务体系建设的内容和表现形式各有侧重，结合研究需要，我们把旅游基础设施建设和旅游交通便捷服务融合在一个体系之中。

全域旅游与旅游公共服务体系建设有着密切联系，从纵向角度看，全域旅游是旅游公共服务体系建设的指导思想，旅游公共服务体系建设是全域旅游的基本指标和支撑条件;从横向角度看，全域旅游的发展内容包含旅游公共服务体系建设，涉及公共服务、产业融合、共建共享等内容，实际上就是对旅游公共服务体系基本内涵的深度剖析和具体解读。二者的共性目标都是旅游公共资源的优化、重组、整合和配置，以此推动旅游目的地建设的全域化。全域旅游其主要目的就是将全区域都看作是一个大景区，要做到全域化、全景化、全时化、全程化，这就要求旅游公共服务体系一定要增强其便利性并趋于完善。而旅游公共服务体系的建设和完善也为全域旅游的顺利推进提供了基础和先决条件。二者是相辅相成、相互依附的关系（即图1-2）。

二、黑龙江省全域旅游公共服务体系建设的重要意义

全域旅游公共服务体系建设将促进黑龙江省从“小旅游”向“大旅游”格局的转变，不仅会产生巨大的经济价值和社会效益，更代表着黑龙江省旅游发展由单一走向融合的新格局，这对于黑龙江省建设文化强省和旅游强省具有划时代的意义。

1.全域旅游公共服务体系建设是提升服务型政府的重要举措。自2007年开始，国家旅游局就号召全国范围内的各区域加强旅游公共服务体系建设，并先后颁布了“十二五”“十三五”全国旅游公共服务规划。2018年3月，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，就全域旅游发展做出新的战略部署[3]。2017年，十九大报告提出中国特色社会主义进入了新时期，其中“人民幸福生活”等关键词在报告中被多次提及，旅游业被赋予了更多的责任。全国及全省文化和旅游工作会议也不断提出要加强旅游公共服务覆盖面。旅游公共服务体系建设已经成为我国旅游行政体制改革的一项重要工作[4]。全域旅游公共服务体系建设在全域旅游理念的指导下，为广大群众出游提供公共服务的便利条件，这就需要多方联动，尽全力营造为人民群众服务的制度环境，也是提升服务型政府的重要举措。

2.全域旅游公共服务体系建设为主客体提供了更多获得感。全域旅游强调宾主相宜、主客共享、释放旅游业综合功能，共享旅游发展红利，倡导全面响应、全民参与，创造“人人都是旅游环境”的社会文化氛围[5]。全域旅游公共服务体系建设是为了适应全域旅游发展的理念和要求，在保障本地居民正常的生产生活方式的同时，最大限度地满足旅游者的旅游需求，其他相关产业的建设也要充分考虑旅游的用途和需求，通过共同努力建设一个主客共享的功能完备的旅游目的地，以提升服务的惠普性和便捷功能。提升和扩大主客共享的空间服务，为主客提供更多获得感、舒适度和幸福感，使旅游让人们生活更美好得以更充分的体现。

3.全域旅游公共服务体系建设的战略将助推全省旅游产业转型升级。制约黑龙江省旅游发展的主要瓶颈是旅游基础设施建设和旅游服务水平，包括自驾风景道、观景台、通信网络、旅游厕所、游客服务站点、自驾车停车场、旅游从业人员服务素质等在内的诸多方面，在这些方面的落后及缺欠使全省旅游业前行之路举步维艰，限制了黑龙江省旅游产业的发展。迫切需要借助全域旅游公共服务体系建设来“疏通脉络”，形成网络，破解旅游发展“堵塞”问题，构建与全域旅游相匹配的旅游公共服务体系[6]，从而助推黑龙江省旅游产业转型升级。

三、黑龙江省旅游公共服务体系建设的现状

黑龙江省地处东北亚核心，是中国“最北”和“最东”的省份，拥有丰富的国家级自然生态旅游资源和得天独厚的冰雪旅游资源。又是我国北方古人类活动的重要区域之一，拥有悠久的历史，创造了灿烂的人类文明。黑龙江省旅游业在1978年开始兴起，经过40年的改革发展，旅游业基础设施在不断完善，旅游接待人数和总收入稳定增长，对省内GDP综合贡献率、就业贡献率均超过10%，旅游的带动作用明显，旅游公共服务体系各方面的建设都向着更好的方向发展。

1.旅游基础设施与公共交通便捷服务稳步推进。目前，黑龙江省共建设旅游卫生间1429座，在5A级景区实现了“第三卫生间（家庭卫生间）”全覆盖[7]，并建立了城市卫生间开放联盟机制和智能寻厕APP，为游客出行提供更多便利。截至2017年年底，黑龙江省高速公路里程达4512千米，高速公路建设遍布全省各主要市县和重点景区。2012-2018年间开通的哈齐、哈佳、哈牡高速铁路，实现了以哈尔滨连接地级市的“一小时、两小时经济圈”，大大节省了旅游出行的时间，增强了旅游景区的可进入性。目前黑龙江省民用通航机场达13个，各主要旅游景区所在城市均建设了机场，共有空中航线600多条。哈尔滨城市地铁的开通、智能轨道快运、松花江轮渡航线扩线，实现了一定数量的“空铁联运”“空地联运”和“公鐵联运”等一系列举措，都标志着黑龙江省旅游综合交通能力显著提升。

2.旅游公共信息服务体系建设不断完善。目前已建成门户网站以及新媒体“双网十平台”，即黑龙江省文化和旅游厅政务网、文旅龙江官方微信、官方微博、今日头条、抖音、优酷、秒拍、爱奇艺等新媒体平台。黑龙江省各市、县、旅游景区、高星级酒店均建立了官方网站，12301、12345旅游服务和投诉热线开通。位于中央大街上新升级的哈尔滨市旅游集散中心现已建成VR、AR展示平台，实现了“线上线下”问询、食宿预订、散客接待、旅游投诉处理等全方位的服务。牡丹江市于2017年打造了“狼图腾—丹江汇”智慧旅游平台，实现了“一部手机游雪城”。黑龙江文化和旅游厅（旅游事业）官方网站设有360°全景展示和精彩视频宣传片栏目。已加入“路书云”高端定制平台，成为国内第一个旅游上线品牌。还正在建设“龙江文旅云”平台。

3.旅游安全保障体系建设齐抓共管。省安委会、省消安委、省质检局、省公安交管等部门持续进行安全防范工作布置和安全检查，加强旅游安全保障工作。第一，旅游安全保障机制不断完善，积极开展旅游交通助游专项活动。制订了《黑龙江省恶劣天气高速公路交通安全应急反应机制》，通过交通广播99.8频道、公路电子显示屏、“双微一信”、电视、报刊、网络进行安全宣讲和提示，及时公布旅游景区附近交通道路状况、易拥堵路段、事故多发地段、分流绕行路线，为游客提供“精细化”的出行参考。第二，不断加强旅游安全基础设施和紧急救援服务设施的排查和监管。第三，集中整治食品安全，不断开展“食安龙江”专项活动。第四，黑龙江省公安厅和市场监管等其它相关单位，严厉打击涉旅黑恶势力、侵害游客合法权益的违法犯罪行为，切实保护游客的旅游安全，消除安全隐患，全方位保障了旅游公共服务质量。

4.多措并举推动惠民服务。全省各地市不断推出旅游惠民便民政策和措施。第一，文旅惠民政策，全省各类免费公园、文化场馆、博物馆、图书馆、科普场所等均向公众开放，哈尔滨市已有26处公园无“围栏”，大多数旅游景区实行门票减免或打折等优惠政策。第二，文旅便民模式，如组织特困家庭、劳动模范、抗联英雄等到文化和旅游场馆观看演出。第三，特殊节庆优惠活动，黑龙江省全民冰雪活动日和中国旅游日，全省各景区都可以免费畅游，同时在中国传统节日也推出了系列优惠活动。第四，微信、微博、OTA平台有奖参与模式，在微信、微博、美团、大众点评平台组织抽奖、猜谜、旅游摄影等多项赠送门票活动。

5.旅游行政服务日益规范。黑龙江省出台了一系列的旅游行政服务条例和方案，如《黑龙江省旅游条例》《黑龙江省旅游业“十三五”发展规划》《黑龙江省旅游价格行为规则》《黑龙江省旅游厕所建设管理新三年实施方案（2018—2020）》《黑龙江省旅游服务标准体系》等。2018年重点开展了冬季旅游市场监管专项检查，严查价格欺诈、强迫消费、非法经营等行为，并设立了黑龙江省旅游诚信基金，对涉旅投诉第一时间进行赔付，避免旅游矛盾恶化升级。每年定期对旅游从业人员进行培训，提高旅旅游服务质量。

四、黑龙江省旅游公共服务体系建设存在的问题

伴随着黑龙江省旅游业的快速发展，旅游公共服务体系建设取得了一定成效，但与其他优秀旅游省份的旅游业发展相比还有相当大的差距，与全域旅游理念下旅游公共服务的要求相比，还有许多需要改进的地方。根据黑龙江省文化和旅游厅旅游公共服务方面的统计信息和相关报道以及笔者的调查问卷，发现黑龙江省旅游公共服务体系建设过程中主要存在以下几个方面问题。

1.旅游基础设施和交通便捷服务不完善。第一，旅游基础设施建设各地市不均衡，旅游交通便捷服务不完善（即表1-1）。各地区的旅游基础设施建设不完善，旅游厕所、停车场、通信网络等设施与全域旅游发展差距较大。旅游交通道路建设都存在不同程度的问题，往返景区交通不便利、路况不佳，制约旅游可进入性。第二，缺乏旅游自驾风景道及配套设施建设，自驾线路上旅游交通标牌、导览图、营地较少，不能充分满足自驾车旅游需求。

2.旅游公共信息服务体系建设不均衡。第一，对新媒体等现代传媒平台利用较少，达不到宣传、了解黑龙江省地域文化内涵和旅游特色的目的。第二，旅游公共信息各地区建设状况参差不齐，个别地区网站建设实用性差，信息有效性不高，导致旅游行程的设计和实际情况存在较大出入，不能满足旅行社、游客自助游和自驾游的需求。第三，旅游集散中心分布不平衡，功能不齐全，有一些县市游客汇聚的地方尚未设立旅游集散中心和旅游咨询服务站点，例如绥化市和双鸭山市目前还没有专门的旅游咨询站点，使旅游公共信息服务受到一定的限制。第四，作为中蒙俄经济走廊，具有无与伦比的特色，汇聚很多的外国游客，却很少有多语种的旅游标牌。

3.旅游安全保障服务体系建设相对滞后。黑龙江省处于我国疆域最北端，旅游安全保障服务体系建设相对滞后，与发达地区差距较大。第一，《旅游安全管理方法》出台时间较为久远，管理制度办法陈旧、不健全，突发事件应急机制不完善，进而无法对旅游安全进行有效保障。第二，没有旅游景区预警系统和旅游应急指挥管理平台，没有配备相应的应急队伍，游客到边疆旅游心理上缺乏足够的安全感，必将影响旅游目的地的综合竞争力。

4.旅游惠民便民服务力度不够。第一，旅游惠民便民服务力度不大，缺乏旅游淡季促销和推广活动。对外地自驾游客优惠较少。第二，没有旅游套票、年卡和旅游优惠发布平台等优惠措施。第三，针对老弱病残等人群的减免政策开放力度不大。第四，旅游便民细节不到位，例如旅游公共物品（充电宝、雨伞、轮椅等）的临时租用。第五，省内部分地级市公共休憩区较少。

5.旅游行政服务机制单一。第一，文化和旅游部门的行政服务涉及社会公共服务和公共资源等诸多方面，处理权限受限制，多方部门合作机制存在问题。第二，旅游行政管理方式较为传统，省内各地方的旅游行政部门管理松懈，尚未做到与时俱进。对于一些突发的网络旅游投诉事件不能及时做出调查和回应，致使网络负面舆情发酵升级。第三，行政处理不够及时有效，整治力度和监管方面还存在漏洞。除此以外还存在社会资本融资较少、各市县旅游人才匮乏、订单培养没有实效等问题。

五、建设黑龙江省全域旅游公共服务体系的思路与对策

黑龙江省全域旅游公共服务体系建设的供给模式要适应时代发展需要，为当地居民和游客提供便利，不断创新思路，提供多样化的旅游空间形态，营造文明的旅游环境和社会氛围。树立“全域旅游”发展理念，秉承“顶层设计、世界眼光、全域覆盖、地域特色”的总体要求，坚持“人本为王、文化为魂、创意为本、智慧融入、主客共享”的宗旨，系统推进黑龙江省全域旅游公共服务体系建设。

1.建设全域旅游公共服务体系的思路。第一，突出规划引领，出台建设标准。借助世界旅游组织来黑龙江省考察和编制《黑龙江省全域旅游发展规划（2019-2030年）》《黑龙江省冰雪旅游产业发展规划（2019-2030年）》的契机，编制全域旅游规划下《全域旅游公共服务体系建设规划和执行标准》，其中旅游公共服务五大体系要有详细的专项规划和建设标准，进行渐进式、有实效的推进建设。第二，成立建设工作领导小组，建立旅游、财政、国土、交通、城建、公安等部门和协会工作推进联席会制度。组织文化和旅游领域专家、企业家研讨旅游公共服务五大评价体系的指标权重，进行建设评估督导、查缺补漏。注重订单培养全域旅游公共服务人才。第三，在政策、资金方面要给予大力支持，并采取吸纳社会资源、企业资源等多渠道、多元化的融资方式，实现共建共享。第四，总揽全省旅游产业优势资源，横纵联合，打造多种空间形态的旅游目的地，减少易造成生态环境破环的或有其他负面影响的项目开发。

2.全域旅游公共服务体系建设对策。一是打通路网补齐短板，开辟贯穿全省的旅游自驾带。第一，依托政府利好政策和主导作用，补齐旅游基础设施短板，进一步完善旅游交通网络建设。把黑龙江省交通发展规划和旅游业发展规划深度融合，扶持旅游空间业态优势地区的道路建设，例如优先解决通往伊春森林康养区、五大连池疗养区道路的提速问题，提高大兴安岭古驿路地区公路和通讯的可进入性。开通旅游专列、旅游直通车建设，把游客迎进门，实现全域旅游“路网畅通”的目标。第二，针对自驾游市场，依托全省森林生态、边疆文化、大湿地、大界江等现有资源，开辟“醉美”省域旅游自駕风景道。其中最有发展潜力的应是古驿路文化探寻自驾线路，即哈尔滨-齐齐哈尔-嫩江-墨尔根-黑河-呼玛-塔河-漠河洛古河;“哈亚雪双湖”自驾线路，即哈尔滨-亚布力-雪乡-横道河子-镜泊湖-绥芬河-兴凯湖;秘境森林两极穿越自驾线路，即哈尔滨-同江-抚远-鹤岗-伊春-黑河-漠河;林海雪原冰雪盛宴冬捕自驾线路，即哈尔滨-东升雪谷-林海雪原-中国雪乡-威虎寨等几条线路，将这些自驾线路打造成为向往自由、独特极致的旅游自驾风景道，并做好自驾沿线通讯、旅游标识系统、服务区、观景台、汽车旅馆、营地等旅游供给，以实现旅游全空间、全过程“路网畅通”的目标。

二是传播便利的智慧旅游服务，分层分级布局旅游集散站点。第一，建立“黑龙江省全域旅游公共服务APP”，让游客随时查找加油站、特色美食、住宿、集散中心、附近公厕、停车场等，随时了解交通情况、天气情况、旅游直通班车等情况，随时进行咨询、购买门票或进行投诉等等，为游客提供一站式、全方位、个性化的旅游公共服务平台。此外，在APP上还要对本地特色旅游进行精心的编撰，以美文、游记、线路、攻略等方式，为游客提供本土化的旅游信息。同时在文化和旅游厅官网增加“公共服务”栏目设置，内容包括交通地图、服务热线、在线咨询、意见征集、旅游投诉等相关信息。第二，借助新媒体的巨大影响力，搭建交流平台。依托传媒平台，组织文化和旅游领域专家、学者、龙江名人等宣传黑龙江省北大荒文化、鄂伦春民俗、抗联文化、森林科普、非物质文化遗产等地域特色文化。通过纪录片、电影、电视剧、动画片、新媒体视频等形式，制作出吸引人、感染人、喜闻乐见的专题节目，让黑龙江的旅游资源优势和人文生活气息完整地呈现在大众眼前。第三，依托企业提供的各种资源，切实解决信息不对接的问题。从大数据和云计算等现代信息手段着手，根据游客个性化需求和偏好，探索旅游信息便利化。借助PC官网、微信、微博、新媒体等渠道，360°覆盖旅游六大要素和旅游出行所涉及的旅游资讯，采用线上线下服务相结合，涉旅数据共享，建设全域全场景智慧旅游服务体系。实现重点涉旅区域WiFi和通讯信号全覆盖，逐步完善景区的智能解说系统和多语种自动导游机服务。第四，加快旅游集散中心和旅游咨询站点分层分级布局建设，实现全省全域旅游示范区旅游咨询服务中心全覆盖。同时还要加强旅游纸质资料的宣传力度。在全省各旅游饭店、机场、火车站、汽车站等地配备旅游电子信息屏、旅游资料阅读架，方便游客查阅。在边境城市加强中、俄、英、蒙等多语种的旅游标牌制作。实现信息便捷、全空间覆盖、主客共享的“龙江畅游智慧网”的目标。

三是创新旅游公共安全保障机制，规避防范各类风险。第一，依托社会资源健全旅游公共安全保障体系建设，倡导旅游目的地的政府以及企业、社会组织、社会人士、志愿者等多元结构广泛参与，增加旅游安全保障体系的保障功能。设立旅游公共安全管委会和公共安全服务中心，建立高效的预警机制和突发事件处理机制，运用智能化手段打造“安全龙江”，积极探索旅游安全处置和多种救援方式，配备相应的应急队伍，切实为游客打造放心、高效、安全的旅游环境。第二，重点旅游项目要建立旅游安全预警系统和旅游应急指挥管理平台，及时了解景区最大容量状况和安全隐患。第三，打造社会治安联动体系，配备相应的应急队伍。逐步形成公安、消防、医疗、交通、气象、保险等多部门的联动体系，提升紧急救援能力，并开展旅游安全教育培训，切实规避防范各类风险。实现全域化、立体化、多元化的“龙江安全保障网”。

四是加大惠民便民力度，打造主客共享旅游目的地。第一，加大惠民便民力度，“敞开门、迎进来”促进全域旅游发展，让全民共享旅游发展成果。倡导旅游景区利用每年的淡季，开展半价或免费的公益性旅游活动，加强旅游套票、年卡、优惠网的开发。为弱势群体、特殊人群多创造一些优惠。第二，整体推进“龙江旅游纪念品”的经营，打造龙江有机、原生态、独特、精致的伴手礼。

五是推进“第三部门”协同联动，深化旅游行政服务规范管理。第一，充分发挥政府职能作用，调动全省各相关部门协同联动。促进旅游相关行业协会和部门协同管理，包括财政、交通、国土、公安、城建、通信、卫生等部门合作共建优质旅游环境。第二，全域旅游公共服务体系建设工作应实现规范化管理，包括从业人才培训、游客投诉及意见处理、服务质量监督等。加强“黑车”“野导”“黄牛”整治力度，及时受理和有效处理旅游投诉，维护广大旅游者的合法权益。第三，积极学习优秀旅游省份的先进管理经验，创新理念，提高旅游行政服务效率;依托国家及省内知名旅游专家、企业家，成立旅游产业“产学研”发展智库;依托黑龙江省职业高校资源，订单培养全域旅游公共服务体系后备人才，输送到各市县旅游目的地，既解决各市县旅游人才匮乏问题，又能缓解旅游人才就业压力。第四，要充分借助市场力量，通过创新投融资PPP和BOT等方式調动民间投资的积极性，融汇更多的社会资源。实现高效、创新、发展的“第三部门联动网”的目标。

六、结语

黑龙江省全域旅游公共服务体系建设要从全省经济社会发展大局出发，抓住全域旅游、大众旅游的历史机遇，依托政府资源、社会资源、企业资源等多元供给模式，从人的“舒适性”和“便利性”角度出发，有效地配置旅游公共服务资源，构建与全域旅游发展相匹配的旅游公共服务体系，不断探索以国家重大战略为导向的黑龙江省全域旅游公共服务体系建设，实现龙江畅通“路网”、畅游“智慧网”、多元“安全网”、共享“优惠网”、创新“联动网”的目标和战略。

[参 考 文 献]

[1] 李金早.全域旅游大有可为[EB/OL].hppt：//www.cnta.gov.cn/zdgz/qyly/201602/t20160207-760080.shtml，2016-02-07.

[2] 中国旅游公共服务“十二五”专项规划[EB/OL].http：//www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201303/06/t20130306_21439085.shtml，2013-03-06.

[3] 国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》[EB/OL].http：//www.gov.cn/home/2018-03/22/content_5276528.htm，2018-03-23.

[4] 李爽，甘巧林，刘望保.旅游公共服务体系：一个理论框架的构建[J].北京第二外国语学院学报，2010，（5）.

[5] 徐淑梅.全域都市旅游发展战略思考——以哈尔滨市道里区为例[J].黑龙江社会科学，2017，（6）.

[6] 王德刚.构建与全域旅游发展相匹配的公共服务体系[EB/OL].http：//www.cinic.org.cn/whys/tourism/429027.html.2018-04-09.

[7] 黑龙江省文化与旅游厅[EB/OL].http：//www.hljwht.gov.cn/

〔责任编辑：崔家善〕