论我国航空产业发展历史与政策之变迁

姜士伟

[摘 要]中华人民共和国成立以来，中国航空产业的发展从最初的“军民一体”发展到“军航民航相互独立”及民航市场化，中国航空产业经历了军事化、政府化及企业化三个不同的历史发展阶段，这既是由中华人民共和国成立以来中国经济社会发展的过程和现状所决定的，也是航空产业市场化的必然趋势所决定的。中国航空产业的变迁路径完全不同于美国航空产业，中国航空产业的变迁本质上是政府航空产业政策的变迁，是政府主导下的航空产业政策变革，政府力量是政策调整的主体;而美国则表现为市场主导下的政策调整，市场力量决定了航空产业的发展，政府则是对市场需要的回应。中国航空产业从“政府包办”逐渐转变为“政府主办”，再到“政府主导”，其本质就是政府力量与市场力量此消彼长的过程，也是航空产业政策从政府主导走向市场主导的过程。故此，中国航空产业的未来发展，一方面必须要体现政府的主导地位，政府有能力纠正航空产业发展的偏差与错误;另一方面必须尊重市场引领变革的主体地位，市场力量决定航空产业自身发展的方向。中国航空产业未来的发展态势必然表现为政府力量与市场力量的整合与协作，决然不会再回到原来的政府包办一切的状态，但也不会完全走向美国式的“市场主导一切”，而是采取政府主导下的市场决定模式。尽管市场在航空产业发展中的基础地位已经确立，但是市场与政府两种力量的有效整合则是未来必然趋势。

[关键词]航空产业;制度分析;整合

[中图分类号]F562 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2019）02-0051-06

航空，包括军航和民航两个范畴，是航空制造业、航空运输业及航空服务业的总称。根据我国航空产业的发展历史来看，历史概念下“航空”是包括军用航空与民用航空两大范畴。但是，当代语境下“航空”则是民用航空的代名词。故此，在对航空产业历史发展脉络梳理的过程中，“航空”一词的使用不区分军用航空和民用航空。但是，在论述当下航空产業的发展现状和未来趋势时，“航空”一词则是单指民用航空产业。民用航空产业包括航空制造业、航空运输业以及航空服务业，其中航空制造业主要是指民用航空飞行器的设计、生产的企业;航空运输业是指掌握航空器从事生产运输的航空公司;航空服务业则是指围绕着运输企业开展油料、航材、销售的企业。因此，政府航空产业政策指政府航空产业的政策设计与安排，体现了政府对航空产业的布局与引导，其核心和主体是航空运输业的管制政策。故此，分析我国当前航空产业政策的现状，主要是厘清航空运输业的政策安排。

一、我国航空产业及政策的变迁历程

中华人民共和国成立之后，中国航空产业（包括军用航空和民用航空）在一穷二白的基础上成立和发展起来，经历了早期的军事管制和中期的政府主导，当下中国航空产业（民用航空产业）的市场化发展正蓬勃向上，其变迁路径完全不同于西方国家的市场化道路。

（一）空军主导的军事化阶段

中国民用航空管理局官方网页中一篇“中国民用航空局行政体制沿革”文章“中国民用航空局行政体制沿革，网址”http：//www.caac.gov.cn/website/old/H1/H4/。介绍：1949年11月2日，中共中央政治局会议决定，在人民革命军事委员会下设民用航空局，受空军指导。1950年，当时的中央人民政府军事委员会颁布《中华人民共和国飞行基本规则》中规定：“中国人民解放军空军司令部航行处，是统筹中国境内航行的中央机关”，这是从法令上确立了中国境内航空管理体制。从称谓上看，当时成立的民用航空管理局似乎仅仅是接受空军业务指导，但事实上形成了民航军办、军管的现状。尽管此后民用航空局多次名称变化，其管理体制也经历了从交通部转隶属于国务院直属，但这并未改变其军事化色彩，民用航空管理局依然是业务上从属于空军。

中国民航事业早期起步的军事化色彩是特定条件下必然选择的结果。首先，新中国成立之初中国的民航业极度落后，尚不能支撑民航业自我管理的需要。中华人民共和国是在一穷二白的基础上成立的，航空产业同样也不例外，无论是军航还是民航，飞机的数量以及航线的数量均属于极度贫乏的程度。根据民航管理局公开资料显示，在民航初创的1950年，全国仅有30多家小型飞机，航空运输的规模非常小，年旅客运输量仅仅1万人。在这种情况下，单独建立完全非军化的民航系统，当时在有限资源的约束下是不可能的。其次，中华人民共和国成立之初，国家的主要使命仍然是全国的解放以及新生政权的保卫，国家的政治使命决定了民航管理不可能独立。1949年中华人民共和国的成立并不等于新民主主义革命的结束，而三大改造的完成才宣告了社会主义革命的开启。故此，在中华人民共和国成立的初期阶段，无论是三大改造之前的战争需要，还是之后阶级斗争的需要，都决定了新生政权的主要精力是政治斗争而非经济发展，这一点可以从1953年第一个五年计划的开始得到印证。

（二）“军退政进”的政府化阶段

随着中国经济建设发展及其取得的巨大成就，民用航空产业的发展较之于中华人民共和国成立初期有了长足的进步，民航管理的独立化诉求日益凸显。首先，“统一管制，分别指挥”的管理体制形成军用和民用航空区域的重叠和交叉，导致管理效率和效果较差。其次，民航管理的军事化色彩限制了民航业的自我发展空间，不利于民航业的发展与壮大。因此，探索符合我们国情的民航管理体制是民航政策变革的主要动力。

十一届三中全会召开掀起了改革开放的序幕，1980年，邓小平在年初时指出：“民航是国家的重要运输部门，是一个企业单位，应该按办企业的方针来经营管理”。同年3月5日，根据邓小平同志的指示，国务院、中央军委下发通知，决定空军不再代管中国民航管理局，这是中国民航管理局从体制上脱离解放军管辖的标志。自此，中国民航彻底告别军管时代而进入独立发展时期，但其市场化的那一天还远远未有到来，民航管理伴随着“军退政进”，中国民航管理局成为一个企业化管理的政府机构。这一时期，国务院对中国民航的改革思路仍然是企业化、市场化作为主导方向，直至1980年出台了一系列政策加强民航业独立发展，脱离军事化色彩。如改变民航局机关原有的军队建制，组建政府运作体制;建立经济核算制度，等等。这既有政府职能建构的努力，又有市场化运作的行动。故此，在告别军管时代的初期，中国民航管理既是我国民航业的经营机构，又是我国民航管理的中央机构，是典型的政企合一。1987年，为了促进民航业的发展，中央政府决定以航空公司与机场分设为主要内容的对民航业进行大规模的体制改革：一是组建6个国家骨干航空公司，实行自主经营、自负盈亏、平等竞争;二是在各个航空管理分局的基础上，组建6个地区管理以及6个独立运行的机场。至此，从体制上讲，作为民航管理的政府机构（6个地方分局）与航空企业（6个国家骨干航空公司）之间的政企关系得以理顺，政企分离成为自1987年民航改革以来的主要趋势和诉求。

故此，“军退政进”的政府化阶段共分为两个时期，自1980年民航局脱离空军至1987年间，是完全的政府主导时期;而1987年民航改革至加入WTO期间，则是政企分离的时期。前者时期内，政府不仅完全主导民航管理，而且直接参与民航运输业的经营，既是政府又是企业，政企合一。后者时期内，政府逐渐淡出民航运输业的微观具体经营，转而投向对民航运输业的监管与管制，但二者之间的关系尚未完全理顺。

（三）“政退企进”的企业化阶段

2001年12月11日，中国正式加入WTO（世界贸易组织）成为其成员国，不仅标志着中国对外开放新时代的开启，也意味着对内变革的新航程，这是因为WTO对各个成员国有着更高的市场化要求，中国民用航空产业也不例外。因此，世贸规则下民航业必须彻底完成政企分离，一方面是政府放弃航空产业的运行职能，司职宏观的政策制定和管制服务;另一方面则是企业则承担起航空运输企业独立运行的职能，企业自办航空公司，接受政府的管理。政府从“全包者”角色到“管理者”治理模式的转变，让航空产业政策的决策、执行等诸多环节显现出了企业化的痕迹，淡化了政府行政化色彩。2002年3月，中国政府再次重组中国民航业。一是联合重组航空公司和服务保障企业，成立六大航空集团（中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司），成立的六大航空集团与民航总局脱离原有的隶属关系，独立运行;二是改革政府监管机构，将民航总局下属7个地区管理局和26个省级安全监督管理办公室合并整合，成立民航事务的监管机构;三是机场属地化管理改革，根据政企分开、属地管理的原则，将原属于民航总局直接管理以及地方联合管理的机场划归属地的省（区、市）进行地方管理。

这一阶段的改革注重于民航企业化改革，一是着力于政企分开，二是着力于民航企业的组建，三是着力于现代化管理体制的建立。但是，必须清醒地看到，尽管组建了航空公司和服务保障企业，短期内并不能建立起现代企业运行的机制和体制，再加上国有企业自身的弊端，航空公司和服务保障企业要成为现代企业的路还需要很长一段时间。同时，尽管机场实施了属地化管理，但并没有理顺民航总局和地方民航事务监管机构的关系，一定程度上也阻碍了民航业的企业化发展速度和质量。另外，地方民航事务监管机构的权限不足导致机场现代化发展的活力不足。

二、政策变迁分析框架的建构

一般来讲，政策科学意义上的“政策”是指一种特定的具有目标、价值和策略的大型政府公共计划。从广义的角度来看，泛指一切政府颁布和实施的决策、法令，借以约束组织和个人行动的准则和指南。从这个意义上来看，广义的政策就是制度。正如制度变迁理论的代表人物诺斯所言，所谓制度“是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人的行为”。从功能和效果来看，制度和政策完全一样，均为用以约束的规则和准则。但是，政策不等于制度，政策大多为政府制定并实施，而制度并不完全是由政府供给。从范围上来讲，制度含括一切政策。因此，以制度变迁理论为工具建构政策变迁分析框架是科学的、合理的。

所谓制度变迁就是指新旧制度的更替，即更为效率制度替代旧制度的过程。就制度变迁的动力来看，诺斯认为，制度变迁恰恰是经济发展的动力来源，正是不断地制度更替推动经济的持续增长。从制度变迁的过程来看，诺斯认为制度变迁要经历从认识变迁条件、形成变迁方案、付诸行动等诸多环节，并且不同环节中影响制度变迁的因素也不一样。从制度变迁的方式来看，根据不同的标准，可以对它进行不同的分类。根据制度变迁的规模，可以分为单项局部制度变迁与整体制度变迁;依据变迁的速度，可以分为渐进式制度变迁与激進式制度变迁;按照制度变迁的主体来考察，可以分为诱致式制度变迁与强制式制度变迁;根据变迁的主导类型，可以分为需求诱致型变迁与供给主导型变迁。

从制度变迁的机理来看，制度变迁（包括政策变迁）的发生，首先来自于外部环境的压力和内部主体认知从而推动新制度的建构，进而形成新的制度体系。因此，制度变迁的本质在于变迁主体基于怎样的认知与考虑而推动制度的更替，制度变革主要涉及变迁动力（为什么变迁）、变迁过程（哪些制度需要变迁）、变迁方式（如何变迁）三个方面。故此，有效解析制度变迁动力、过程和方式三个因素及其影响机理，就能够回答好制度变迁的主要问题：Who，即制度变迁的推动者和实施者，这是制度变迁的动力来源，也是制度变迁的核心因素;What，即哪些制度需要变迁以及存在怎样程度的变迁，这是制度变迁的范围与程度，决定了制度变迁所波及的范围;How，即制度变迁将以什么方式展开和实现，这是制度变迁的手段与方式。其中，变迁动力是决定性的基础因素，决定了制度变迁的发动与持续;变迁过程和变迁方式则对制度变迁的实际效果和进程的制约因素。所以，建构政策变迁的分析框架，需要把制度变迁理论中的变迁动力、过程和方式三个因素列为分析架构中的核心因素，进而整理和归纳出政策变迁逻辑。具体思路如下图：

三、中国航空产业政策变迁的制度分析

无论是从变迁动力还是从变迁过程上来看，中国航空产业的政策变迁具有显著和典型的“行政”特征，政府不仅是航空产业政策变迁的动力源，也是变迁的最终推手，并且决定了变迁的过程和方式，政策变迁的本质就是政府推动的政策变革与政策替代。随着市场力量的不断崛起与壮大，逐渐替代政府成为航空产业政策变迁的主要动力。

（一）政府主导转向市场导向的政策变迁

与西方英美国家的航空产业发展有着完全不同的变迁路线，中国航空产业发展经历了从国家到政府再到市场的演化路径，其中决定政策变迁的动力主体从国家、政府再到市场，一方面这是与中国经济社会发展不同阶段的历史任务相一致，另一方面则是航空产业市场化发展过程中政府与市场两种机制角力的结果。在英美国家，航空产业无论是航空工业还是航空运输业，均是私营企业承担了行业发展的推手角色，政府只不过是在行业发展过程中关键节点起到了管制的责任。1938年之前，美国航空产业处于完全自由竞争状态，带来的问题主要是竞争的无序与过度，为了有效管制民航市场，美国国会在1938年通过了《民用航空法》，并成立民航管理机构——民航局（CAA），并于1940年改名为民航委员会（CAB）。但是，随着市场化发展的需要，政府管制带来的低效率严重阻碍了美国民航业的发展，故此美国国会在1978年通过了《撤销航空管制法案》，放开了民航业的控制，促使了民航运输业的繁荣。政府放松管制虽然促进了行业繁荣，但带来的问题却日益暴露，9·11事件表明行业监管不能完全市场化。9·11事件前后美国政府对民航业的态度有着明显的变化，之前是最大程度的放松管制，之后则是加强了行业管制。

与美国航空产业不同，中国民航业的发展与变革呈现出完全不同的特征。首先，中国民航的诞生是国家力量的结果。回顾中国民航业的诞生历程，国家力量是支配民航业的唯一主体。中华人民共和国初期民航飞机的获得并不是购买或者自己生产，而是由时任中国航空公司、中央航空公司总经理的刘敬宜、陈卓林率两公司在香港率员工起义而带回的12架飞机，这奠定了中国民航业起始的基点。因此，没有国家力量的参与和主导，中国民航业的诞生与发展也就无从谈起。其次，无论是中国民航业管理在军事化阶段、政府行政化阶段抑或是当下的市场化阶段，政府代表的国家力量仍然是主导行业发展与进步的支配性力量。当前，市场化是我国民航业发展的主流和方向，这表明了市场力量在民航业未来发展过程中的基础地位和作用，但这并不是说政府完全退出了民航业的管制地位，恰恰相反则是政府的监管从“台前”走向“幕后”，监管的方式发生了变革，侧重于政策监管而非具体行为的监管。这意味着中国民航业未来的发展必须依赖两种机制，即政府机制与市场机制，二者相互协作才是民航业发展的需要。最后，中国民航业发展的关键转变其内在的决策来自于政府力量的推动。从最初的民航军管到后来的官办民航业，政府力量始终是民航业的支配力量。改革开放初期，在中国尚未建立市场经济的前提下，国家力量主动调整民航业中的地位，军退而政进，虽然国家力量以另一种方式表现出来，但其背后的逻辑则是国家力量的淡化和市场力量的萌发。回顾中国民航业的发展历程，每一次变革的背后都是政府力量的主导与推动，无论是早期的民航业脱离军管，还是中期的航空公司与机场分设的体制改革，抑或是后期的民航业重组改革，政府不仅主导了每一次变革，是变革的主要推动力量，而且还促进了每一次变革的推进与实现。

总地来讲，中国民航业发展与变革过程中，政府是主要的力量来源，不仅主导了每一次航空产业变革，而且推动了中国民航业的前进与发展。同时，随着中国市场经济的建立与发展，市场力量在中国民航业发展中的地位和作用逐渐凸显，形成了清晰的“政”退而“企”进的态势与局面，市场逐渐替代政府而成为民航业发展的主导力量。但是，这并不意味着政府力量的消失，民航业的特殊性决定了政府在民航业发展中的决定性与支配性地位，政府仍然是民航业发展的支配性力量，市场的作用和重要性在增加，而政府的根本性地位并不能改变。未来，市场在民航业发展中的作用必然增大，市场将决定民航业的具体行为。但是，正如前文所述，民航业是市场与政府双重力量协作的结果，政府对民航业的支配性作用逐渐从具体行为的影响转向宏观政策的引导以及行业监管与安全管制，政府管制从全面管制转向重点管制，从企业管制转向行业管制。

（二）管理体制为内容转向市场机制为内容的政策变迁

中国民航业政策变迁的内容早期主要集中于管理体制的变革，以理顺政府与航空企业之间的“政企”关系为主要任务目标。随着中国民航业“政企”分离，航空运输企业、航空服务企业以及机场管理逐渐建立了企业管理与运行机制，市场机制成为民航业的主导力量。与此同时，政府的角色与任务逐渐从“官办企业”转变为“市场监管”，政府从民航业领域剥离出来，成为民航业的市场监管者，主要职能定位于民航监管机构。这样，中国民航业原来“政企”不分的境况得以改变，那些市场调节的航空运输与服务、机场管理与服务均由航空企业来承担;那些政策法规的制定、行业监管与安全监管则仍然是由政府来承担。中国民航业发展走出了一条清晰的“政企”分离和企业化、市场化的道路，是与中国经济发展的历程緊密相关的。

中华人民共和国成立及计划经济体制的确立，决定了中国经济模式的官办特征，这也是所有企业在改革开放初期所面临的共同问题——政企不分，中国民航业也不例外。因此，改革开放初期，中国经济发展的首要任务就是解决企业与政府管理体制不畅的问题。伴随着市场经济体制的逐步确立与完善，政企分离不再是民航业发展的主要矛盾，市场机制已经成为调控民航业发展与资源配置的基础性力量。但是，如何发挥政府机制与市场机制的有效协作已成为民航业未来发展的主要矛盾。中国民航业的发展之所以呈现出这样的特征，一方面是由中国经济社会发展的大环境所决定的，另一方面则是由民航业自身特殊性所决定的。

首先，改革开放以来的40年，中国经济总体上表现为计划经济向市场经济转变，宏观的行业则表现为“政企”分离向市场化转变，民航业也是如此。计划经济时代，所有的行业包括民航业均是“官办”，即计划经济体制下政府完全主导全域、全层次的经济行为活动，企业只是政府经济命令下的生产者，并不具备完全的自主权。改革开放所确立的市场经济体制，决定了“政”退而“企”进的大格局，政府逐渐退出资源的微观配置，企业逐渐成长为市场的主体。故此，中国经济发展的宏观环境决定了国有企业改革的总体路径。其次，民航业特殊的监管要求决定了当下民航业发展所面临的矛盾张力。相对于其他行业而言，民航业的监管要求要高得多、严格得多。虽然政府退出民航业的经营行为，但政府对民航业的监管责任并没有抛弃，这是由民航业的特殊性所决定的。如，航空管制涉及国家战略与军事安全，信号导引更是国家军事秘密，这些民航业特殊的需要必须牢牢掌握在政府及军事组织手中。故此，民航业的市场化并不是民航业全行业的市场化，而是市场机制与政府机制的有效协作，其中市场机制则是基础力量。

总而言之，中国民航业的发展历程经历了体制变革到市场化的转变，这既是与中国经济发展的历史轨迹的互动，又是自身发展规律的体现。

四、我国航空产业政策变迁的理论总结

尽管自由市场竞争一直是西方航空产业政策的共识，但这并不意味着中国的航空产业必须走西式的完全市场化道路。中国改革开放40年的历史成就与西方周期性经济危机的对比说明，单一的市场手段存在严重的风险，而“政府+市场”的双手段结合有着无限光明的前景和成效。故此，未来中国航空产业的政策走向不是单一的市场论，而是政府机制与市场机制的协作与整合。

（一）政府主导变革与市场引领变革

中国民航业政策变迁的发动的直接力量来自于政府，是政府引发并推动了航空产业政策的历史变迁，但引导政策变迁前行的则是市场机制，这既是中国经济社会发展的规律所决定的，也是市场机制自身的力量所影响的。首先，改革开放之前长期的计划经济体制导致市场几乎“绝迹”，市场力量的微弱不足以引发经济社会的变革，是政府力量恰恰引爆了经济社会变迁。从改革开放的大背景来讲，是政府的自身改革塑造了整个社会变革的氛围和场景，从这个意义上看政府不仅主导了整个社会的变革，也主导了每一个行业的变革。同时，从中国民航业变迁的历程来看，也是政府主动开启了民航体制的变革，主动放弃民航管理的权限，主动剥离政府的“企业属性”。故此，中国航空产业的变革来自于政府的主导与推动。其次，当中国经济社会发展走向市场化时，政府的力量在减弱，市场的力量在不断壮大，直至引导这场变革的方向。一方面这是政府变革民航业的必然结果，另一方面也是市场力量崛起的必然现象。中国民航业改革初期，政府的力量依然是民航业的主导力量，但随着市场机制的建立，市场力量逐渐成为主导。当下，民航业的改革的中心与重点不再是政府而是市场，即市场力量下企业的自我革新，市场已经成为引导航空企业发展的主导力量。

（二）政府、市场的协作是未来政策变迁的方向

中国航空产业变革的成效证明了市场机制的有效性，但美国航空产业管制的变革却在证明航空产业市场化的风险和缺陷，因而单纯的市场化或政府主导都存在缺陷与不足，而未来的行业发展方向必然是政府机制与市场机制的有机协作与整合。首先，工业社会已经形成了市场机制的这一基本逻辑，单纯政府主导的航空产业发展模式一去不复返，已经成为低效率的代名词。故此，无论是当前中国航空产业还是美国航空产业，持续的市场化发展方向是航空产业未来发展的必然趋势，这是航空产业发展的方向。因而，如何更大程度地提高市场在航空产业域内的地位和作用，是中国航空产业未来必须着力解决的基本问题。其次，航空产业的市场化发展方向并不意味着航空产业发展的放任自由，而是坚持必要的政府管制。美国航空产业尤其是航空运输业的发展是在完全自由的市场竞争下展开的，在航空产业发展的初期有效地促进了行业繁荣。但是，自由放任的发展模式促进行业繁荣的同时带来了不可避免的过度竞争，成为美国航空产业发展的瓶颈。为了有效遏制市场的无序和过度，美国国会不得不出台相应的法律来监管航空企业，成为美国航空产业崛起不可或缺的保障。即便后来美国国会取消了监管方案，但美国政府对航空产业的监管力度仍然是前所未有，并在“9·11”事件之后达到空前力度。

五、结语

就当前世界航空产业的发展态势来看，市场力量仍然是航空产业发展的主导力量和根本力量，这是市场经济的必然趋势所决定的。但是，我们也必须清晰地认识到市场机制自身所存在的缺陷与不足，而必要的政府力量是有效遏制市场走向崩坏的不二选择。当前，中国航空产业正全力国际化和市场化的道路，应当竭力避免矫枉过正，忽视政府机制的积极作用，从而背离了航空产业发展的正确道路。因此，正是基于政府机制与市场机制二者自身存在的缺陷，坚持两种机制的有效协作才是航空产业发展的必然选择。

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〔责任编辑：崔家善〕