“民生”与“民声”

黄磊 左娇娇 张忠荣

党的十九大提出“健全人大组织和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”“加强协商民主制度建设，形成完善的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。如何把依法行使职权与协商民主有机结合起来，是党的十九大对人大工作提出的一项新任务，是摆在基层人大面前的一个重大课题。2003年，上海市浦东新区惠南镇在全国率先实施民生实事项目人大代表票决制，这一制度的实施不仅进一步强化人大决定权、监督权，也为基层民主协商开辟了新路径，对于基层人大依法行使职权、促进基层国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

所谓民生实事项目人大代表票决制，就是政府在广泛听取、充分吸收人民群众意见的基础上提出民生实事候选项目后，由人大代表在人代会上通过票决的方式确定实施项目。票决制有两种形式，一种是按得票多少，由高到低的顺序，确定实施备选项目中的哪些项目;另一种是得票数超过一定比例（过半或三分之二）即为通过。

实施中存在三个主要问题

民生实事项目的确定存在不确定性。一是从法律上讲，民生实事范围难以界定。无论是宪法、地方组织法还是各省市地方法规，对人大的决定权只有原则性、概念性的表述。在实际操作中，哪些民生实事属于人大讨论决定的范围，更多由地方党委政府说了算，取决于党委政府领导的人大意识，使票决制的实施缺乏连续性、稳定性。二是民生实事项目本身具有不确定性。民生实事项目受时间、地域、层级影响，难以形成一个统一的衡量标准，可能导致年度衔接性不强，在具体实施过程中变化性大。另外，由于很多地方实行“镇财区管”的财政管理模式，乡镇一级政府没有财政权，民生项目多靠上级政府规划，有可能项目年年不同，带来了项目内容不确定性。

现有表决方式存在弊端。一是容易出现“争票”的情况。由于实施的民生实事项目数量有限，代表在项目票选环节，为让本区域的项目获得通过，容易结队拉票，出现“争票”现象，造成项目在区域之间实施的不平衡。二是表决方式难以完全体现项目科学性。一些代表没有参与前期工作，不可能对所有项目都充分了解，因此代表的选择更多跟着感觉走、打的是“印象分”，最后的票决结果可能导致本该实施的项目因为代表不够了解而落选。三是代表决定权行使不充分。目前票决制主要决定的是项目实施不实施的问题，至于项目实施的具体区域、项目实施的所需资金、项目实施先后顺序等还没有纳入票决范围，使代表的决定权行使不充分。

存在“重表决轻监督”的现象。一是监督的专业性不强。受制于代表结构和专业素质，对民生实事项目实施的监督，主要局限于对项目进展情况的监督，而对项目资金使用情况、项目管理、验收评估等方面缺少专业性监督。二是未建立客观评价机制，后续跟踪监督制度不完善。虽然多地均开展了项目满意度测评，但其测评形式单一，测评内容大而全，只有满意、基本满意、不满意三种，没有细致分类，无法对项目进行全面、客观的评价，满意度测评更多流于形式。另外，评价结果运用不够，代表对项目的评价是否对项目验收、项目实施主体产生影响，在这方面还没有具体的规定。三是项目实施的透明度不高。在项目实施阶段，政府向人大通报项目进展情况做得不够，代表、群众参与监督的渠道比较少，造成项目实施与项目监督脱节。

健全票决制制度框架体系和保障措施

一要明确票决制实施的责任和范围。

要明确票决制责任。首先，要明确和落实地方党委对票决制实施的领导责任，票决制整个过程要在地方党委领导下进行。其次，要明确人大在票决制实施过程中的主导地位，票决制的整个过程人大都要参与进来，扮演好协商者、决定者、监督者等多重角色。最后，要明确和落实政府项目实施的主体责任，具体负责项目论证、资金筹集、项目施工以及接受各方面监督等，及时将项目进展情况通过政务公开等方式向辖区代表、群众进行公开或通报。

要划定项目范围。票决制项目范围应当遵循以下五个原则。一是法定性原则。票决实施的民生实事项目，必须与同级人大职权相匹配，应当是法律规定的属于同级人大职权范围内决定的重大事项。二是民生性原则。票决实施的民生实事项目，应当是与群众生产生活息息相关、涉及面广且群众需求强烈的项目。三是重大性原则。票决实施的民生实事项目，应是本行政区域内投入资金较多、惠及群众较广的项目。四是协商性原则。票决实施的民生实事项目不是上级部门指定必须实施的项目，是可以通过各方协商确定的项目或者说需要各方形成一致的意见方可实施的项目。五是可行性原则。票决实施的民生实事项目应当具备可实施条件，应结合地方财力、项目实施预期效果等作好项目实施可行性论证。

要明确方法步骤。民生实事项目人大代表票决制是基层治理和人大职权行使的积极探索，还有许多不完善的地方，在实施过程中要按照“试点推广、自下而上”的原则，稳步推进。先选择民意基础好、经济实体强的地方试点，逐步总结经验，待条件成熟后再逐步推开。先在乡镇一级实施，再逐步向区县一级推行。

二要规范票决制的实施程序。

制定实施方案。民生实事项目人大代表票决制是一项系统复杂的工作，在正式启动前必须制定详细的工作方案，对整个过程作出系统的安排，对可能出现的问题提前准备预案，明确各方面的工作职责和具体工作流程。同时，成立党委、人大、政府等多方成員共同组成的民生实事项目人大代表票决制工作领导小组和若干个工作组，各司其职开展工作，为开展民生实事项目票决制作好充分准备。

广泛征集民意。民生实事项目人大代表票决制实施必须要有广泛的民意基础。在项目正式提交人大票决前，应当充分征求辖区居民的意见。征集民意的内容，既包括将政府准备实施的项目征求群众的意见，也包括将群众想要实施的项目收集上来。

筛选论证项目。将政府准备实施和群众提出的项目，进行梳理汇总，建立民生实事项目数据库。由领导小组组织领导小组成员、人大代表、群众代表、专家等，从项目实施的必要性、可行性、普惠性和区域平衡协调性等方面进行审查论证，提出提请人代会表决初选项目和建议方案。建议方案应当包括项目内容、论证过程、实施原因等内容。

确定候选项目。在形成初选项目的建议方案并征求意见后，由领导小组或者负责项目意见征集的责任单位提交同级党委研究确定哪些项目交由人大代表在人代会上票决，并及时向社会公示。

代表票决项目。党委确定的候选项目交由政府向同级人民代表大会报告，政府报告时应对候选项目群众意见、确定过程以及项目具体情况（项目名称、主要内容、实施主体、实施影响、投资规模、财政预算和工期等）作出详细介绍。经代表分组讨论和审议，最后由全体与会代表表决通过，并列入当年政府工作计划和财政预算。

项目实施及监督。票决通过后的民生实事项目，由地方政府明確项目负责人、责任部门、完成时限等，按计划实施项目并及时公开实施情况。在项目实施过程中，人大要及时跟进，一方面要发动代表积极参与项目的实施，确保项目有序推进;另一方面要采取听取项目进展情况汇报、召开通报会、组织专题视察等方式加强监督。

开展项目评价。项目实施结束后，在人代会上听取审议政府民生实事项目实施情况报告，并组织代表对实施的民生实事项目逐个进行满意度测评。

三要健全票决制制度框架体系和保障措施。

健全多方参与机制。首先，要健全代表全程参与票决制的机制，代表除了参加会议期间审议、表决外，还应当参与到项目征集、筛选、论证、监督、验收评价等环节。同时，要积极搭建代表参与平台，将代表划分成若干个项目工作组全程参与其中。其次，健全第三方参与机制，应适当安排专业人士、群众代表和相关组织等第三方参与进来。

建立民生实事项目询问、辩论机制。要改进表决方式，在票决环节引入询问、辩论等程序。在对报告进行审议时，应当安排项目组织实施部门有关负责人，到会接受代表询问，让代表对项目充分了解。在正式表决前组织代表辩论或进行小组初选。

建立科学票决指标体系。在票决环节，应采用综合评价打分的方式进行，将项目实施可行性、群众需求度、资金额度等纳入票决打分体系，设定若干个小的指标，每一项确定一定分值，最终根据项目得分高低决定项目的实施。在测评满意度的环节，应将项目质量、进度、群众满意度等纳入测评体系，增强票决和测评的精准性、科学性。

建立票决制结果运用机制。党委、人大、政府应当建立票决项目实施的问责机制。在项目竣工验收中可开展代表满意度测评，并将满意度测评结果运用到部门考核、干部任免、项目验收中，增强票决制的刚性约束。

完善民生实事项目资金投入机制。建立稳定的民生实事项目财政资金投入机制，将民生实事项目所需资金纳入每年本级财政预算。不断优化支出结构，优先保障民生支出，确保民生实事项目的财政预算资金落实到位。除政府资金投入外，还应当调动社会各方面的积极性，通过群众筹资、引入民间投资等方式，拓宽民生实事项目的资金渠道。（编辑 郭刚 yuan377@sohu.com）