改革开放四十年民主党派参政议政实践

朱虹

摘 要：改革开放以来，随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展，各民主党派围绕国家中心工作认真履行参政党的职能，按照“一个参加、三个参与”的基本点积极参政议政，为中国特色社会主义各项事业的发展作出了重要贡献。在中国共产党的领导下，民主党派有序参加国家政权，依托相关平台，履职尽责，与中国共产党通过各种形式开展政党协商，参与党和国家方针政策的制定。民主党派参政议政的有效实践，展示了中国新型政党制度的特点和优势，为坚持和完善新型政党制度积累了丰富的经验。

关键词：改革开放;多党合作制度;民主党派;参政议政

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.007

[中图分类号]D665     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2019）01-0038-07

改革开放以来，随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展，各民主党派积极围绕国家中心工作认真履行参政议政的职能，取得了显著成效。总体而言，各民主党派按照“一个参加、三个参与”的基本点参政议政，一方面在中国共产党的领导下，有序参加国家政权，依托相关平台，履职尽责;另一方面与中国共产党通过各种形式开展政党协商，参与党和国家方针政策的制定。民主党派参政议政的有效实践，展示了中国新型政党制度的特点和优势，为坚持和完善新型政党制度积累了丰富的经验。

一、民主党派有序参加国家政权

充分发挥民主党派成员在国家政权中的参政作用是我国多党合作制度的重要内容，是民主党派“参政”角色的直接体现。民主党派参加国家政权包括参加人民代表大会、担任政府和司法机关领导职务、参加人民政协等方面。

人民代表大会是中国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员发挥作用的重要机构。改革开放以来，随着民主党派活动正常化，民主党派主要领导人陆续担任全国人大常委会副委员长职务，并占有相当比例。1978年五届全国人大常委会担任副委员长的民主党派成员有宋庆龄（民革）、周建人（民进）、许德珩（九三学社）、胡厥文（民建）。在1979年、1981年相继有朱蕴山（民革）、史良（民盟）、朱学范（民革）补选为副委员长。此后从第六届开始，历届全国人大常委会副委员长中，由民主党派主要领导人担任副委员长占副委员长职数的比例达到40%左右。在全国人大和地方各级人大的常委会中，民主党派成员均占有重要比例。以2003年十届全国人大为例，在常委会160名成员中，民主党派和无党派人士有50人。同期各民主党派、无党派人士共有17.7万人当选各级人大代表，其中担任省级人大常委会副主任41人，省级人大常委462人;市级人大常委会副主任357人，市级人大常委2 084人[1]。2018年第十三届全国人大常委会175名委员中，民主党派人士有37人[2]。民主党派在各级人大中占有相当比例，直接参与国家和地方的立法、重大人事任免、监督政府和司法机关、重大事项决策的权力行使，体现了民主党派参政议政在人民民主制度中的重要地位。

人民政协是爱国统一战线的组织，是多党合作制度的重要平台。民主党派是人民政协的重要界别。改革开放前后的第五届全国政协中，担任副主席的民主党派人士有许德珩、史良、朱蕴山、季方、周建人、庄希泉、胡子昂、荣毅仁、童第周等9人，后又补选胡愈之、王昆仑、沙千里、周培源、钱昌照、刘斐、董其武等担任副主席。全国政协从第六届起，由民主党派、无党派人士担任副主席的接近副主席职数的半数。在2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中对民主党派成员在政协中的比例进行了制度化规定。在各级政协委员、常务委员和政协领导成员中，民主党派成员占有更高的比例;在政协各专门委员会负责人和委员中，民主党派成员也都占有相当数量。以第十届全国政协为例，民主党派成员、无党派人士担任政协委员的有1 343人，占委员总数的60%;担任政协常委的有195人，占常委总数的65.2%。同期在省、市、县各级人民政协中，共有33.6万名民主黨派成员、无党派人士担任政协委员[3]。2018年产生的第十三届全国政协300名常务委员中，共有135位民主党派成员，其中民革党员24位，民盟盟员31位，民建会员16位，民进会员14位，农工党党员13位，致公党党员9位，九三学社社员21位，台盟盟员7位[4]。民主党派、无党派人士在各级政协中占有过半以上的较大比例，并以党派界别开展活动，有效地保障了人民政协充分履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。

表2  担任全国政协副主席的民主党派领导人员表（从第六届开始）

民主党派成员和无党派人士担任政府和司法机关领导职务，是实现中国共产党领导的多党合作的一项重要内容。根据《中国的政党制度》白皮书，截至2006年底，担任县处级以上职务的民主党派成员、无党派人士共有3.1万人。其中最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务副职18人;全国31个省、自治区、直辖市中，有副省长、副主席、副市长24人;全国397个市（州、盟、区）人民政府中有356人担任副市（州、盟、区）长;有35人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有141人担任地市级法院副院长和检察院副检察长[1]。民主党派担任政府和司法机关领导职务，对分管的工作享有法律保障的行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。尤其是在2007年，万钢（致公党）、陈竺（无党派，后加入农工党）分别担任科技部、卫生部部长职务，打破了“正部级”行政职务的“天花板”。截至2012年4月，全国30个省（自治区、直辖市）政府配备了非中共副省长（副主席、副市长），近90%的市县两级政府配备了非中共副职[5]。民主党派人士在政府和司法机关任职，一方面有利于在政党协商、参政议政中直接与政府行政、司法监督相对接;另一方面，有利于民主党派成员了解政府行政实践，在参政议政时更切合实际地提出意见建议。

二、民主党派通过政党协商的平台积极参政议政

政党协商是中国共产党与民主党派之间在各个层级通过会议、约谈、书面建议等方式就重要问题进行的协商。政党协商是民主党派参政议政的主要途径之一，包括会议协商、约谈协商和书面协商等三种基本形式。

会议协商由中共中央负责同志主持召开或委托中央统战部主持召开，包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会和其他协商座谈会[6]。各类协商座谈会为民主党派提供了顺畅的参政渠道。1990年至2006年底，中共中央、国务院召开或委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中，中共中央总书记主持召开74次。2008年至2013年间，民主党派中央参加的协商会共98次，其中中共中央总书记出席21次。中共党代会报告、修改宪法的意见、国家领导人选协商、关于制定国民经济和社会发展五年计划的建议、关于政府工作报告的建议等成为民主党派参与会议协商的制度化议题。关于经济体制改革、经济形势和经济工作、“三农”问题、社会保障、生态文明建设等都是会议协商的重要内容。党的十八大以来，中共中央召开或委托有关部门召开协商会、座谈会、情况通报会共138次，其中习近平总书记主持召开27次[7]。党的十九大报告和党的十八届历次中央全会报告（征求意见稿）、“十三五”规划等战略性全局性问题以及“四个全面”“一带一路”、经济发展新常态、供给侧结构改革、新型城镇化等重大经济社会问题都成为协商座谈会的重要内容。约谈协商也是政党协商的重要形式，是中共中央负责同志或委托中共中央统战部，不定期邀请民主党派中央负责同志就共同关心的问题开展小范围谈心活动，沟通情况、交换意见[6]。各民主党派、无党派人士通过协商积极建言献策、反映意见建议，有力地推动了中国共产党的科学决策、民主决策。

书面协商是中共中央就有关重要文件、重要事项书面征求民主党派中央的意见建议，民主党派中央以书面形式反馈[6]。书面协商还包括民主党派中央以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议[6]，其中1993年以来形成的“直通车”制度是民主党派通过书面建议进行参政议政的特殊通道。各民主党派中央就关系国计民生的重大问题进行考察调研，将调研成果以书面形式，通过“直通车”经中央统战部上报中共中央、国务院，多数调研报告得到了中共中央和国务院领导同志重要批示，许多建议被有关部门列入重要议程并予以研究采纳，为党和政府科学民主决策提供了重要参考，为提升高层协商质量提供了保障。其中，党的十八大以来各民主党派中央紧扣全面深化改革，聚焦“大力推进供给侧结构性改革”“深入推进新型城镇化”“深入推进‘一带一路建设”“大力振兴和提升实体经济”等“十三五”时期经济社会发展重大问题，深入考察调研，积极建言献策，向党中央、国务院报送书面意见建议539件，其中以“直通车”形式向中共中央、国务院上报意见建议265件，有223件得到中央领导批示[8]。例如，民革中央《关于加强环渤海地区水域治理与保护的建议》《关于进一步加强农村困难群众权益保障工作的建议》《关于进一步开展海水淡化与综合利用的建议》《关于加强农业科技自主创新，引领农业现代化的建议》《关于设立“一带一路”国际争端解决中心的建议》等围绕全局性、战略性和前瞻性问题提出的意见建议都得到了中共中央领导同志的批示。民进中央关于京津冀协同发展、修订教育法、现代公共文化服务体系、新疆问题和产业发展等建议，九三学社中央对于秦巴山区、六盘山片区、祁连山地区等贫困区域扶贫开发的报告等都引起了中共中央的关注和采纳，彰显了政党协商对经济发展、民生进步的有力促进作用。

三、民主党派通过人民政协的平台积极参政议政

人民政协是多党合作和政治协商的重要机构，也是各民主党派参政议政的重要平台。人民政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议[1]。人民政协通过政协全体会议、常委会议、主席会议、常委专题协商会，以及政协党组受党委委托召开的座谈会，如秘书长会议、各专门委员会会议等会议形式开展政治协商，这也是民主党派成员参政议政的重要形式。各民主党派成员在各级人民政协中一般占一半以上的比例，具有人才荟萃、智力密集、位置超脱、联系广泛的优势，能够反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。

中共中央领导人参加全国政协组织的各民主党派、无党派人士座谈会是民主党派参政议政的重要形式。在改革开放之初，邓小平就多次参与全国政协、中央统战部为民主党派召开的座谈会，要求民主党派积极参与调动知识分子、落实各项政策的工作。在1982年宪法制定、扩大沿海开放等重大决策之前，全国政协都召开民主党派座谈会广泛听取意见。双周协商座谈会是人民政协开展定期协商座谈的重要制度，2013年9月，全国政协通过了相关工作办法，正式建立了这一制度。定期座谈会具有频率高、层次高、规模小、议题专等特点，每年召开近20次，每次参加人数约20人。党的十八大以来的五年，全国政协共举行了76次双周座谈会，参与的政协委员和专家学者多达1 500余人次[9]。协商的很多观点都经过事先调研和认真准备，发言简洁又直面问题，涵盖经济转型、科技发展、民生进步、文化保护等方面，会议每次都邀请中央相关部委同志参加，很多意见建议直接转化为政府部門的决策。

政协提案制度是各民主党派政协委员参政议政的常规化渠道。提案是政协委员和参加政协的各党派、各团体以及政协各专门委员会，向政协全体会议或者常务委员会提出的、经提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交承办单位办理的书面意见和建议[10]。1991年第七届全国政协常委会制定了政协全国委员会提案工作条例，并经过多次修改，逐步定型和规范化。各级人民政协专门设置提案委员会，受理提案，协商确定承办单位，组织重点提案的遴选和督办。根据《中国的民主政治建设》白皮书，1989年至2005年，各民主党派中央围绕中国共产党和国家的工作大局以及事关国计民生的重大问题进行考察调研，特别是围绕经济建设、和平统一两大任务，先后向中共中央、国务院及有关部门提出重大建议近180项，地方组织提出各项建议提案8万多件[11]。随着各民主党派参政议政能力的不断提升，政协提案的数量、质量和成效也不断提升。例如，十届全国政协五年间共提交提案23 081件，经审查立案21 843件，其中，委员提案20 825件，各民主党派中央和全国工商联提案782件[12]。再如，十一届全国政协五年间共提交提案28 930件，经审查立案26 699件，其中，委员提案25 114件，八个民主党派中央和全国工商联提案1 347件[12]。十二届全国政协五年间共收到提案2.9万件，立案2.4万件[13]。各民主党派的政协提案，内容涵盖了中国特色社会主义建设的各方面内容，聚焦经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。全国政协机关和各民主党派中央采取措施，着力提高提案质量和提案办理质量。如民进中央形成了一套充分“集智聚力”的提案形成机制，每年从29个民进省级组织、9个民进中央专门委员会和3个参政议政合作平台征集大量的提案素材，经专家多轮论证、参政议政部打磨、主席办公会审定，最终作为党派提案提交全国政协。全国政协十二届一次会议以来，民进中央提交的《关于教育减负要从深化教学改革做起》《关于加强公安工作法治化进程》《关于修订教育法，规范国家通用语言文字表述》《关于加强科技计划实施中知识产权管理》《关于大力发展中职教育，助力农村脱贫攻坚》等提案入选全国政协优秀提案。全国政协机关采取措施不断提升提案办理质量，近年来提案办复率保持在99%以上。提案中的许多意见和建议已被吸纳并落实到国家相关决策、发展规划或部门工作中，为保持经济平稳较快发展、促进民生改善和社会和谐、推进社会主义民主政治建设作出了积极贡献[12]。

在人民政协会议上，大会发言是政协委员参政议政、行使民主权利、反映不同党派界别声音的重要形式，被誉为“群言堂”。1983年，邓颖超倡导恢复了大会发言这一民主形式，当年有9位委员在会上口头发言。1999年全國政协九届二次会议专门制定了《大会口头发言入选办法》，明确了发言权分配的原则是“质量第一、统筹兼顾、党派优先”。根据《中国的政党制度》白皮书，1997年至2006年，各民主党派中央在全国政协会议上作大会发言（包括书面发言）370余次（份），发言主题涵盖产业结构优化升级、循环经济发展、灾害社会管理和应急体系建设、维护和保障农民工合法权益、完善社会保障体系、加强农村文化建设、保障基础教育投入、积极推进民办教育、加强公共卫生体系建设、反对分裂和促进祖国统一、发展两岸经贸交流等[1]。政协大会发言分为口头发言和书面发言，近年来，每次政协全体会议一般安排2至3次大会口头发言，每年三四十名委员有发言机会，其余为书面发言形式。以全国政协十二届四次会议为例，三场大会发言共安排45名委员发言，其中9名委员代表民主党派中央发言，分别关注“九二共识”、分享经济、“一带一路”建设、创新驱动、诚信政府、医改、儿童发展、长江保护、两岸农业合作等议题，彰显了党派特点。

四、民主党派积极开展调查研究夯实参政议政的基础

积极开展调研是民主党派参与各项协商的前提和不断提升提案建议质量的基础。各民主党派一直高度重视开展调查研究活动，正如农工党主席陈竺所说：“我们议政建言不是凭空来说的，而是有着坚实的实践基础。我们的意见建议都是经过反复调研论证的。”[14]各级党委政府和各级人民政协制定相关规章制度，采取多方措施为民主党派开展调研予以大力支持。1993年开始，经中共中央批准、由中央统战部负责组织开展的民主党派“大调研”活动，成为民主党派中央每年专题调研中最重要的一项，一般由党派中央主席带队，为期两个月左右，围绕国家经济社会发展重大问题开展。大调研开展20多年来，各民主党派中央先后就三峡工程、浦东开发、“三农”问题、振兴东北老工业基地等关系国计民生的重大问题提出了大量有价值、有分量的意见建议。当前，民主党派大调研已形成了行之有效的工作运行机制。每年年初，中共中央提供20多个调研选题供各民主党派中央参考。例如2017年，民主党派中央“大调研”的选题围绕“深入推进‘一带一路建设”和“大力振兴和提升实体经济”两个方面，各民主党派根据自身特色和关注点确定具体选题。在开展年度大调研的过程中，各民主党派围绕自身特点，塑造了各自的调研品牌和特色。例如，民革中央把社会法制、“三农”、促进祖国和平统一作为参政议政工作的重点领域。2014年，民革中央响应中共十八届四中全会提出的“探索委托第三方起草法律法规草案”，向中共中央、国务院报送了《关于加快我国志愿服务法制化建设的建议》，并联合高校共同起草完成了《志愿服务条例（示范文本）》，开创了新中国历史上民主党派牵头起草示范法的先河。

各级人民政协组织的调研及社情民意信息反映是民主党派开展调查研究的基本平台。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确要求人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题深入调查研究，政协专门委员会要积极开展与参加政协的各党派团体的联合调研。改革开放以来历届全国政协都高度重视专题调研和视察调研工作。例如，九届全国政协组织全国政协常委、委员视察团123个，3 300多人次的常委和委员参加了视察活动，形成视察报告103份，形成专题调研报告或专项建议186件[15]。十届全国政协形成视察报告100多份，提出调研报告270多份[16]。党的十八大以来，第十二届全国政协着眼于贯彻新发展理念和实施“十三五”规划，科学选题，统筹运用综合调研、蹲点调研、平行调研，紧扣全面深化改革，分8次深入13个省区开展185次视察调研和协商议政活动，议题涉及“三去一降一补”、振兴实体经济、创新驱动发展、培育发展新动能、军民融合发展、品牌建设等方面;围绕民生建设，开展171次视察调研和协商议政活动。针对东北三省工业转型升级难点问题，由3位副主席带队，分16个子课题，深入22个市地、87家企业座谈讨论，形成专题报告，并召开专题协商会集中提出建议[17]。各级政协还普遍建立了健全社情民意表达和汇集分析机制，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，增强了政协委员、民主党派与人民群众的密切联系。正式确立反映社情民意制度的九届全国政协，五年间共受理群众来信95 900余件，收集整理各种信息27 200多篇，通过《政协信息》《参政议政动态》等途径，向中共中央、国务院报送了重要意见、建议和社情民意信息7 740余份[14]。全国政协反映社情民意信息6 600多篇，十一届全国政协反映社情民意信息19 992篇。基于认真调研基础上反映社情民意的工作为党政领导机关提供了许多来自基层和群众的真实情况，反映了各界人士的愿望和呼声，促使一些群众广泛关注、社会反映强烈的问题得到重视或解决。

五、改革开放以来民主党派参政议政实践的基本经验

改革开放四十年来，各民主党派在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的框架中按照“一个参加、三个参与”的基本点积极参政议政，为中国特色社会主义各项事业的发展作出了重要贡献。民主党派参政议政的有效实践，展示了我国新型政党制度的特点和优势，也积累了宝贵的参政议政经验。

首先，必须始终坚持中国共产党的领导，确保参政议政的正确方向。中国共产党领导作为中国特色社会主义最本质的特征，同时也是中国特色社会主义制度的最大优势，多党合作和政治协商制度同样必须坚持中国共产党的领导。民主党派在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下履行参政议政职能，就是要坚定不移地围绕党的重大决策部署开展调研和协商、提出意见和建议，参加国家政权的民主党派人士要自觉接受中共党委（党组）的领导。通过坚持中国共产党的领导，形成执政党与参政党同心协力为社会主义现代化建设共同奋斗的政治局面。

其次，必须坚持社会主义协商民主的发展方向，不断拓展参政议政的实践途径。社会主义协商民主是中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，具有真实性、广泛性和包容性，体现了社会主义民主政治的獨特优势。中国共产党与各民主党派的协商以及民主党派的参政议政，都是实现社会主义协商民主的重要形式。社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，为民主党派履行参政议政职责提供了广阔的平台和充足的发展空间，而民主党派卓有成效的参政议政实践，也推进了社会主义协商民主的深化发展。

第三，必须坚持围绕中心、服务大局，把参政议政工作融入党和国家的伟大事业之中。各民主党派要坚持大局意识，善于在大局下思考、在大局下行动，参政议政工作才能明确主攻方向，把握着力重点。只有把参政议政的选题与党和国家的中心任务对焦起来，想党和国家所想，紧扣经济社会发展实际，紧扣党和国家重大决策部署，才能做到精准建言、做到“说得对”、说得及时，才能把参政议政的意见建议转化为中国特色社会主义的伟大实践，从而彰显多党合作制度和参政党存在发展的意义价值。

第四，必须坚持以人为本、履职为民的理念，把反映和维护人民群众的根本利益作为参政议政的出发点和落脚点。民主党派参政议政在本质上是代表所联系的一部分人民群众参加国家政权、进行利益诉求表达。民主党派在履行参政议政职责时，要真诚倾听群众呼声、真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，要聚焦教育、就业、医疗、社保、环保等事关民生的突出问题，努力做到政为民所议，言为民所建，策为民所献。在开展调研时，深入一线、深入群众，从群众中汲取智慧，提高议政建言的质量。

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责任编辑：杨绪强