刍议农村集体经济组织成员资格界定工作

摘 要：在农村土地征用款发放与农村集体产权制度改革等工作实践中，宁波市江北区创建了农村集体经济组织成员操作程序、界定方法、成员分类以及集体经济待遇享有程度等办法，创造性提出了预备成员、原成员等新理念，提出了城乡户籍统一后新增人员界定办法、建立成员身份确认工作委员会等政策建议与工作举措，为化解城市化、工业化发展难题提供了有益经验。

关键词：农村集体经济组织；成员资格界定；制度创新；数据库

文章編号：1004-7026（2019）03-0041-03 中国图书分类号：F321.32 文献标志码：A

在城市化、工业化快速推进进程中，针对征地数量增多而引发的农村集体资产骤然上升状况，宁波市江北区经反复协商沟通，及时推出了农村集体经济组织成员界定的操作规程和较为详尽合理的实施细则。特别是在“农村集体经济组织成员中哪些类型群体可以享有、哪些类型群体不能享有农村集体经济待遇”这一核心事宜上提出了一个明确说法和相关解释。作出了积极而具有江北特色的探索研究，较为顺利地化解了事关农村改革大局的关键问题。现将农村集体经济组织成员资格界定工作制度创新与探索成果，全面总结梳理如下。

1 农村集体经济组织成员资格的界定现状

从江北区109个村农村集体经济组织成员界定工作总体情况来看，各农村集体经济组织根据法律规定和上级政策精神，通过实施村经济合作社股份合作制改革、城乡户籍统一改革以及征地款发放等工作，制定了详尽的成员界定办法和操作细则。出台的界定办法以及界定初步方案递交成员代表大会讨论通过之前，必须由涉农街道（镇）进行审核，并报送区级主管部门备案。其中62个实施动态管理模式的股份经济合作社，因社制宜推出了成员增减管理操作规程，形成了具有江北特色的农村集体经济组织成员界定工作新模式[1-3]。

2 农村集体经济组织成员资格界定上的制度创新

2.1 提出了新的界定要素和确定原则

在农村经济组织成员资格界定实践中，摒弃了单一户籍标准，设定了户籍关系（涉及迁入与迁出时间）、土地承包、福利享受和对集体积累的贡献等重要要素，并确定了界定工作的三条原则。

一是坚持尊重历史与立足现实相统一的原则。第一轮农村土地承包之前或之时已经在册的人员，直至截止日实施农村集体经济组织成员资格界定前仍在本村，当然属于成员。

二是坚持依法依规与风俗习惯相协调的原则。开展成员资格界定，凡是法律、法规、规章等对集体成员认定有明确规定的，且与本区合理的风俗习惯规范没有矛盾的，要严格执行其规定界定；虽然法律、法规、规章等有规定，但与本区合理的风俗习惯规范有矛盾的，要在法律法规框架范围内，结合本区合理的风俗习惯规范界定；法律、法规、规章等没有规定或规定不明确的，本区存在合理的风俗习惯规范的，要按本区合理的风俗习惯规范界定；法律、法规、规章等没有规定或规定不明确的，且风俗习惯也没有规范的，要根据法律原则和《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》之“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则”精神，经过民主决议进行界定。

三是坚持实体公正与程序公正相结合的原则。开展成员资格界定，应充分尊重成员主体地位。界定过程要公平公正，界定结果公开透明，切实保障农村集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权、监督权和申诉权。在实施过程中，既要坚持少数服从多数原则，又要防止借社员自治非法剥夺或损害少数人的合法权益。

2.2 创建了两种成员界定新的办法

一是世居户口人员为中心的界定方法。《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条规定，“户籍在本村符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（一）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员。”由此说明，在第一轮土地承包责任制之前迁入的成员都是世居社员，以血缘、法定关系以及地缘组成村社共同体，因而凡与之形成血缘关系以及法定关系的都是集体经济组织成员。也就是说，该村子孙可以享有该村集体经济待遇。

二是农村土地家庭承包经营权界定方法。根据农村土地承包法精神规定，是否拥有家庭承包性质的农村土地承包经营权证，是界定集体经济组织的最为重要标准。

2.3 形成了环环相扣到位的操作程序

在实践工作中，形成了“七步三榜工作法”。

一是成立组织。成立由村级党组织主要负责同志任组长，村“两委”和村股份经济合作社董事会人员、党员代表、成员股东代表，以及熟悉村集体经济组织发展历史且群众认可的老同志为成员的农村集体经济组织成员资格界定工作小组。

二是制定方案。村成员界定工作小组要对本村集体经济组织的历史沿革、成员变化和本村现状人口进行全面调查。在掌握基本情况和相关人员基本诉求的基础上，依据指导意见制定村农村集体经济组织成员资格界定实施方案或实施细则。实施方案或实施细则的主要内容，应包括成员资格界定基准日、界定原则、界定标准、界定方式和界定程序等内容。村成员资格界定实施方案或实施细则，需经本村成员代表会议讨论，2/3以上成员同意通过或成员户代表会议2/3以上签名（户主）同意通过。

三是提出申请。符合申请条件的人员，由家庭或本人向工作小组提出申请，并提供本人的户口簿及相关证明材料。

四是调查摸底。工作小组要广泛搜集本村农村集体经济组织相关人员的户籍、土地承包等信息，并对本村农户提交的相关证明材料进行真实性审查，形成拟定名单。

五是结果公布。按照三榜公示办法进行。须经过公示无异议后方可报送上级部门审批。

六是编制名册。实行实名登记制度。村成员界定工作小组负责登记成员基本信息，建立农村集体经济组织成员登记簿。

七是建立成员数据库。依据股份经济合作社上报的名单建立成员数据库。

2.4 创造性提出预备成员（准成员）的新概念

设立预备成员，赋予一定的持续年限方可成为正式成员。重点在通过婚姻取得成员资格的人员界定工作方面。江北区庄桥街道邵余股份经济合作社为此作出规定：本社男性成员第一次婚姻而迁入本村户籍的配偶待婚姻关系满1年，或丧偶后再婚而迁入本村户籍的配偶婚姻关系满1年，可成为预备成员，提出入社申请，待婚姻关系持续满3年，履行成员资格认定程序后，方可成为正式成员；男方到本社纯女或有子嗣但丧失劳动能力的股东家庭入赘的，允许一名户籍已迁入且居住在本村并承担赡养义务的女婿，具体依照该家庭成员签定的书面协议办理，依照前述相同操作程序实施；本社成员离婚后再婚而迁入本村的配偶，婚姻关系满3年可成为预备成员，提出入社申请，待婚姻关系持续满5年，履行成员资格认定程序后，方可成为正式成员。目前，江北区24个股份经济合作社出台了此项管理制度，妥善地化解了借婚姻之机享有集体经济待遇的道德风险问题。

2.5 建立成员登记管理办法

股份合作制改革后社员股东、社员非股东以及非社员股东三类人员，均应在《江北区农村集体经济组织成员登记表》中分类登记。社员股东登记事项包括：姓名、性别、出生年月、身份证号、户籍所在地、婚姻状况、政治面貌、股权数量、股权来源、登记日期等。社员非股东登记事项包括：姓名、性别、出生年月、身份证号、户籍所在地、婚姻状况、政治面貌、登记日期等，并注明是否为新生人员、婚姻迁入人员和其他人员。

2.6 推出了特殊对象享有集体经济待遇的政策

對曾经是成员（称之为原成员）、截止日（大多称之为基准日）后成员以及户籍关系已经迁入的特殊对象，推出了相应地享有集体经济待遇的政策。

对原成员在村经济合作社股份合作制改革中人口股给予安置补助费发放，其农龄计算按曾经从事本村各业生产的年限确定。对退出或者注销除名等，农村集体经济组织予以一定额度的经济补助，例如：在第一轮土地承包末期，因婚迁、自谋职业、购房、择校求学、就业、自购保险、政策允许照顾等原因，从本村社员转为非农业人口，按不高于本村社员标准的50%给予补助；在第二轮土地承包之后，按不低于本村社员标准的50%给予补助，具体数额由成员代表大会讨论通过。

对外来种田农户，也形成了明确界定意见。根据户籍迁入日期、是否缴纳过公共积累资金以及土地承包情况，判定其集体经济享有额度，最低享有程度为社员标准的30%以上。在基准日之后的新增人员，给予一次性经济补偿。如甬江街道包家股份经济合作社根据不同时间分别给予2万元和0.8万元的额度。

3 农村集体经济组织成员界定工作上的对策建议

3.1 尽早重新推出成员身份确认办法

为切实保障户籍制度改革后户口原属农业性质的农村居民的合法权益，根据中央、省、市有关文件规定精神，应出台农村集体经济组织成员身份确认办法。全额享受对象可确定为：农村第一轮土地承包之前已经在册的世居人员；拥有第二轮土地承包经营权的现在册人员；在小城镇综合改革中，户籍关系直接迁入（未在别村挂靠）本镇小城镇的原本村成员；父母一方或双方户籍关系在本村的农村集体经济组织成员的后代；通过初次婚姻取得的且没有享受户籍所在地的集体经济待遇，2016年10月1日户籍改革前是农业户籍的人员，但男方到一家多女或儿子丧失劳动能力家庭落户的，其所在村至少应允许一个居住在本村并承担赡养老人义务的女婿安置落实；通过移民取得、收养取得的且没有享受户籍所在地的经济待遇，2016年10月1日户籍改革前是农业户籍的人员。同时，一个十分重要的环节是，将农村集体经济组织成员确认过程中形成的证明材料复印件，经村经办人签字盖章后，以户为单位一一归档保存，以此建立一户一档的管理制度。

3.2 组建并持续创立农村集体经济组织成员身份确认工作委员会

根据农村集体经济组织成员界定工作出现的新特点，由区、涉农街道（镇）、村三级成立农村集体经济组织成员身份确认工作委员会。村级建立的农村集体经济组织成员身份确认工作委员会，由成员代表大会讨论通过后，成立领导小组和调查工作小组，细化户籍关系、土地承包、义务履行、居住状况以及福利享受等界定要素，同时根据本地实际情况制定成员界定操作规程以及实施办法。涉农街道（镇）农村集体经济组织成员身份确认工作委员会对其出台的细则、决议以及上报的成员名单，进行合法性审查，确保做到公平公正公开。

3.3 对界定结果的异议者给予利益诉求方面的救济渠道

农村集体经济组织成员确认后的三榜公告期间，让有异议者提出质询和需提供的相关证明材料。提供的材料如属于现在村册（2016年10月1日户籍制度改革前属农业户口性质）的人员，应提交户籍关系证明材料。通过婚姻而迁入本村的（包括入赘婿）应附有结婚登记证，原籍村一、二轮土地承包情况，集体经济收益享受以及股权享受情况等相关证明文件；离婚妇女迁入本村的应附有离婚证，原夫家村的一、二轮土地承包情况，集体经济收益享受以及股权享受情况等相关证明文件。最终未确认其成员资格的，应予以告知，并向街道（镇）提出信访事宜，也可以依照《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九第二款规定向当地人民法院起诉。

3.4 编制农村集体经济组织成员名册并录入数据库

农村集体经济组织成员资格界定之后，应按《浙江省村经济合作社组织条例》第二十条的规定，编制成员名册。可在户籍关系资料上进行记载，或在第二轮土地确权证中载明，更好的办法是发放成员证书或建立成员数据库。

确定专人负责此项工作，及时发现数据库管理中出现的新情况、新问题，并实现与村级换届同步实施的动态管理。对数据库建立后户籍人口迁进、迁出、新生申报、死亡等，由各村每月25日前填制数据库动态管理信息表，街道（镇）、村共同对数据库进行更新，确保数据库真实和达到长效管理效果。

参考文献：

[1]张兆康.集体成员资格界定的江北探索[J].农村经营管理，2017（5）：13-14.

[2]张兆康，傅起升.试论农村集体成员资格的认定标准[J].农村经营管理，2015（10）：42-43.

[3]张兆康.集体成员界定操作办法浅析[J].农村经营管理，2013（3）：25-26.