我国地方政府预算管理问题探讨

杜红梅

摘要：地方政府预算作为地方财政管理的核心环节，是从源头防范财政风险和提高财政运行质量，直接关系到基层政权的稳定和社会经济的发展。然而，我国地方政府预算管理在实际工作中相对较为粗放，本文通过分析我国地方政府预算在编制、执行与人大审查监督等管理环节存在的问题，并进一步提出完善我国地方政府预算管理的相关配套措施。

关键词：地方政府;预算管理

地方政府预算管理是国家治理的基石，直接影响到我国政治稳定和社会经济发展，所谓是牵一发而动全身。但因县级政府业务的复杂性、缺乏全国统一的数据系统及人员财务素质相对落后等因素，在执行国家规定的预算管理制度中相对比较粗放。我国地方政府预算管理中还存在一些问题，亟待解决。

一、县级政府预算管理中存在的问题

（1）预算编制中存在的问题

1.预算不够完整

我国政府预算由一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支和社会保险基金预算收支四本预算构成。而在实际工作中，地方政府预算管理通常只做～般公共预算收支和政府性基金预算收支的预算、决算。国有资本经营预算收支和社会保险基金预算收支这两本预算在实际工作中就没有单独体现。

由于财政专户的设立，导致部分资金游离于地方政府预算管理之外，未能将政府全部资金统一纳入预算。部门和专户的存量资金结余盘活，重新统筹安排没有经过人大的监督，缺少一定的规范性。

2.预算准确性较差

县级地方政府预算在实际工作中，通常比照历年的数据编制当年的部门预算，部分财政预算资金在项目未定、未立项的情况下达，造成连年核减，预算调整率较高。还有大多数的预算单位在做部门预算时没有进行科学的预算，单位缺乏中长期的目标规划，和政府的整体发展格局不相衔接，单位3-5年的滚动预算和全面预算绩效管理未建立，预算的前瞻性和准确性较差。

（2）预算执行中存在的问题

1.预算执行进度不均衡

为了加强预算执行进度均衡执行，各级财政部门相继采取了一系列措施，并取得一定成效，很大程度提高了财政科学化精细化管理，提高了财政资金的使用效益，但受各种因素的影响，预算执行进度不均衡的问题仍然较为突出。尽管上级财政按照预算执行进度对下级财政下达月度、季度、年度支出任务，但在实际工作中，因财政专户的设立，基本1/3的预算资金通过实拨到财政专户，从而完成支出任务，实际造成财政资金滞留专户，严重影响其使用效益。

由于地方财政“收支两条线”改革的不够彻底，地方财政还存在部分预算外资金，没有形成全部资金统一纳入预算管理的全口径预算，从而导致预算执行的不彻底。由于目前基建等重点建设项目未并人大帐，部分单位为了规避一些敏感性大项支出并人基建列支，规避决算公开风险。预算单位年终突击花钱的观念无法改变，导致不到年底不花钱，严重影响财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

2.预算执行不够严格规范

预算支出在执行过程中也存在许多不规范的地方，主要表现在：一是以拨代支。部分预算单位将部分资金拨人基建专户，虚列支出，导致预算未真正得到执行，将财政资金结余在部门基建专户，影响财政资金的使用效益。二是单位项目专项经费使用比较随意，部分单一位改变资金使用用途。

3.预算调整过于随意

在预算执行过程中，对于出现的一些在预算编制时不可预见或因政策变化导致的预算调整，应严格按照《预算法》的规定进行调整。但在地方政府預算调整的具体实际工作中，预算调整不规范的现象较为普遍，主要表现在：一是预算科目之间的资金随意划转和调剂。二是预算调整的次数相对比较频繁。三是政策制定与预算相脱离，通常都是待政策制定以后，预算才安排资金，所以导致预算执行中因政策的不确定性，财政部门通常会为政府及主管部门出台的新政策而预留一笔资金作为机动经费。

（3）人大审查监督中存在的问题

1.审查程序不健全

首先，根据新《预算法》，政府预算草案在举行人大会议之前提交人大财经委进行初审，但地方政府人大在初审内容、方法以及邀请哪些方面人员参与初审，各个地方均没有统一标准;其次，由于每年-次全国人大会议期间较短，通常对预算草案的审议只有一天，在如此短的时间内几乎不可能完成如此复杂的预算草案审查，所以，从人大审查程序来看，人大对预算草案的实质性审查基本流于形式，过于关注是否平衡，而忽略平衡的过程，地方政府预决算收支平衡，在业务操作流程上具有很大的灵活性，因此，仅从报告上的数字结果看政府预算收支平衡没有实际意义。

2.人大预算审批的对象不全面

根据《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，而在实际中，人大对财政部门编制的预算草案进行审批，只能审查预算草案中列明的各个收支项目的金额与收支总额的适当性，对超收收入、政府债务性预算及政府综合财务状况无从审查。在具体的实际审查工作中，人大仅只是对上级转移支付的分配结果进行审查，至于具体政府的分配标准，分配所依据的相关政策及分配的公平合理性，人大仅仅只是有相关知情权，而并未进行实质性的审查。

3.专业人员缺乏

宪法和《预算法》明确规定人大的一项主要职权就是审查批准预算决算和监督预算的执行，但由于地方政府人大机构的设置及专业审查预算人员的匮乏，导致人大的这项职权不能够很好的发挥。

（4）审计等社会监督中存在的问题

国家审计作为国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是依法用权利监督制约权利的一种制度安排，在财政审计中应该能起到预防和预警预算管理运作中的风险隐患，反应真实情况和揭示存在的问题，以防范财政风险、保障政府资金安全。但在实际工作中，国家审计的“免疫系统”功能没有的得到发挥。但国家审计部门在我国现行体制下，审计部门隶属于政府，审计部门的人事任免、日常经费的审批都由同级政府决定，这严重影响了审计部门的独立性，所以，地方审计部门一般发现的问题，政府可能考虑到社会经济利益或地方稳定性的因素，对审计部门发现的问题，在审计报告的内容或范围上予以规避。再者对审计发现的违法违规问题，给予追究和处罚的却寥寥无几。

虽然目前实行了预决算公开制度，但因财政数据的复杂性，大部分人员看的也是一头雾水。审计部门对财政预算的审计目前也只是停留在对账务的审计，没有从源头预算草案进行审计，所以审计基本流于形式，完全按照预算草案执行。目前审计的范围只是对财政支出的合规性审计，没有对预算编制及部门的支付系统审计，部门的集中支付系统与记账系统分立，同级审计部门基本是审查部门的纸质账务，对于一些票据和账务处理，没有从源头进行审计。此外，地方政府一般仅通过政府网公开政府预算支出，绝大多数社会人员没有意识去政府网查看预算支出情况，此外，公民参与预算支出的監督机制尚未建立。

二、完善政府预算管理的配套措施

（1）在预算编制环节，落实全口径预算管理

财政部门内设立专门的预算编制机构，保持预算编制的相对独立性。完善预算编制程序，延长预算编审时间，避免预算未经人大审查提前执行，建立全面预算绩效管理体系。加强基本支出预算定额体系建设，建立预算支出项目库，提升财政信息数据管理水平。财政部门严格按照“先预算评审后安排预算”的原则，在预算编制阶段，一级预算主管单位负责二级及报账单位的项目初审，审核结果报财政部门，财政部门对于确定已纳入预算安排的项目进行终审安排预算。对于单位的项目预算应建立评估机制，增强预算编制的准确性、时效性和规范性，真正从源头控制部门预算的真实性、合理性和准确性。

（2）在预算执行方面，硬化预算约束

在预算执行中，硬化预算约束就是要确保各预算单位要严格按照人大批准的预算执行。

在实际的工作中切实要做到：首先，预算经人大批准具有法律效力，对于预算没有安排的支出绝对不能安排支出;其次，在预算执行中，由于突发事项或政策变化导致年中追加预算事项，财政部门要根据预算评审中心提出的书面评审意见考虑安排追加预算的重要依据，切实降低预算调整的频率和次数，提高预算编制的准确性;再者，财政部门应加快人大批准的预算下达，督促各预算单位按照均衡进度执行，加强财政结余资金的统筹管理，提高财政资金的使用效益。地方政府部门应构建完善的动态预算执行监控网络，实行横向联网，不仅对预算执行中的税务收入和非税收入，而且对预算执行中的支出进行实施监控，及时发现问题及时解决。重点关注以下问题

第一，年中追加。在预算执行中对于维持经费一律不予追加，急需的支出，可以在预算总额内通过调整专用性支出弥补急需支出。这样做可以强化单位的预算意识，重视年初预算，确保下一年预算更加准确，提高资金的使用效益。

第二，年中不做任何的平衡预算。地方政府部门坚决不在年终追加预算和平衡各单位的支出，对于确实需要坚决的事项，通过下年预算统一安排考虑。避免了单位年终突击花钱的现象，增加一些不必要的业务，也可以规避单位超预算开支。

第三，各单位建立债务清查登记簿。年终，财政部门通过单位的债务报告或财政支付系统，按照项目掌握单位债务变动情况，避免单位擅自举债，准确统计截止年底地方政府债务的规模和结构，为领导决策提供可靠依据，并且将此作为对单位领导业绩评价的重要参考指标。

（3）在预算审批方面，做实人大监督

在预算审批中做做实人大的监督，首先要建立规范有效的制度，保障人大及时获取有效的信息资源，解决人大和财政对于相关文件政策信息不对称问题，确保人大在审查预算时，首先要在熟悉相关的文件政策下，了解单位的预算情况。确保中央省市出台的各项财政税收政策及时下发人大，增强基层人大获取信息的稳定性和时效性。其次要完善人大的机构设置，充实人大财政、税收、财务类专业性人员，将预算工作委员会的职能得到充分发挥，全程参与预算的编制、执行和决算，建立动态的横向透明联网监控系统，人大可以实时监控所有的预算支出，做到所有的预算支出只有经过人大审批后才能形成支出，充分发挥人大的监督作用。再者，逐步建立预算草案的结构化审议和分项表决制度，实行预算草案分项审批、单项表决和部门预算表决，把人大预算落到实处。建立一套系统的财政支出绩效评价的制度规范，建立财政支出绩效评价数据库。

（4）实现对预算的全过程审查监督

从预算的编制、执行和决算，人大、审计要在最开始介入整个预算过程，事前、事中、事后全过程参与审查监督。具体来讲，预算编制是预算管理的核心环节，审计人员要加强对预算的编制。政府审计部门应从以前的事后账务审计，转变为对预算执行过程的监督，对于预算执行过程中发现的具体问题，及时向有关部门反馈，督促其进行整改。加强审计部门人员素质建设，采取多种形式进行理论和实务培训，建立一支专业能力较强、综合素质过硬的审计队伍，发挥审计在预算管理中的重要监督作用。同时，细化预算法在监督程序中的具体内容，从具体的法律层面上指导政府预算的审查监督工作，真正实现人大的审查监督由形式转为实质，促进财政依法、规范、合理理财。

参考文献

[1]赵早早.推动地方政府全面实施预算绩效管理[J]领导科学，2018（28）：01.

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