城镇化进程中社会矛盾预防与化解机制研究

摘 要：城镇化是一个矛盾多发和集聚的过程，要坚持全面依法治国的思想，依法预防与化解社会矛盾，以法治引领城镇化建设，建立健全社会矛盾预防与化解的长效机制，协调各群体利益关系，控制社会矛盾向良性方向发展，最终促进城乡社会的和谐有序。

关键词：城镇化；矛盾预防与化解；法治化

据国家统计局收集的数据显示： 截止2018年末，我国的城镇化率为59.58%。[1]城镇化是推动国家经济发展的强劲动力，也是一个矛盾多发和集聚的过程，给城乡社会稳定带来不同程度的影响。随着城镇化进程的不断推进，面临着人口流动复杂、城市开发无序、生态环境恶化以及社会矛盾加剧等一系列问题。面对城镇化进程中社会矛盾乃至社会风险，党的十九大报告指出：要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。新时代如何主动预防和化解社会矛盾，解决日益突出的“城市病”，不断增强公众的获得感、幸福感、安全感，成为推进新型城镇化建设的必然要求。

一、城镇化进程中存在的主要社会矛盾及其特征分析

城镇化过程中农村人口不断向城镇转移，农村地区逐渐转变为城镇地区，土地拆迁、社会保障、生态环境等问题成为城镇化的矛盾焦点。这些矛盾相对于传统矛盾来说时间跨度更长、范围涉及更广、复杂程度更深，对经济发展和社会稳定产生消极影响，制约着社会的和谐发展。

1.城镇化进程中的主要矛盾类型

（1）征地和拆迁引发的矛盾

一些地方政府实行土地财政，盲目追求经济增长，土地城镇化速度远超人口城镇化的速度，进行不切实际的城市规划，大量拆迁城郊村、城中村房屋，由征地和拆迁引发的矛盾已成为目前城镇化进程中最突出的社会矛盾。一些地方政府、开发商违法违规侵占土地，存在不遵循民主决策、正当程序等违法情况，引发民众的抵触和反对；有些征地虽经国家批准，但安置房、安置款不能如期到位，许多失地农民成为“种田无地、就业无岗，低保无份”的“三无”居民，产生就业、子女教育、养老社保等一系列问题，引起民众的强烈不满，给社会稳定带来隐患。

（2）环境污染和生态破坏引发的矛盾

新时代我国更加重视通过生态文明建设促使人与自然和谐共处，生态资源环境保护也就成为城镇化建设的主要任务。近年一些污染企业在城市失去生存空间后向农村渗透和转嫁，乡村受到污染和生态破坏引发一系列矛盾纠纷。同时一些地方政府盲目招商引资，引来了一些污染严重的乡镇企业，产生大量工业废水和垃圾，对当地人身体造成极大伤害。此外政府违反法定程序引入一些大型建设项目，担心项目因环境问题被反对，常采取绕过百姓独自决策的做法，容易引发群体性危机事件。

（3）城市新老居民与城市管理的矛盾

城镇化的快速发展，带动了大量农村人口进入城市工作和生活，成为农民工或新的社区居民。一部分农民进城后从事一些既不注册也不交税的非正规经营活动，比如流动摊贩。政府要维持正常秩序，保护公众利益，要求所有人依法经营，这就造成城市管理者与非正规就业者的矛盾纠纷。大量农民涌入城市后迫切要求维护教育、医疗、社会保障权益，他们与城市老居民会存在一些利益分歧。有些城市居民排斥和歧视进城农民，二者之间会产生对立情绪，也给城市管理带来新难题。

2.城镇化进程中社会矛盾的主要特征

（1）矛盾主体多元化，有群体化趋势

随着城镇化进程的推进，经济发展带动社会结构的变化，利益主体多元化，矛盾纠纷的主体也呈现多元化，矛盾纠纷的当事人已涵盖不同的阶层。当个体的矛盾长期得不到公正解决，在持续的互动中会形成一股群体力量，易发生群体事件。目前因征地拆迁、環境等问题牵涉到众人的利益，引发的矛盾本身就是群体性的矛盾。比如在乡镇企业占地纠纷中，因为企业和周围群众的利益各不相同，这就形成了企业与周围群众之间的矛盾；在城市拆迁过程中，拥有共同利益的广大居民成为集合体，他们与拆迁单位之间形成了主要矛盾，呈现群体化趋势。

（2）矛盾内容多样化，但利益矛盾占主导

随着经济的快速发展，社会人际关系发生重大变化，矛盾纠纷内容越来越复杂，呈现多种形式交错共存的多样化特点。民事纠纷不再是集中在婚姻家庭、邻里关系纠纷等方面，呈现出环境污染纠纷、职业病纠纷等更具时代特征的民事纠纷。行政纠纷则更多表现在征地补偿纠纷、拆迁安置纠纷等行政机关工作人员对法定职责不作为或履行不当方面。此外，提高物质生活水平、改善生活条件是人民最现实的对美好生活的向往，所以矛盾纠纷绝大多数是利益冲突，主要集中在与民众切身物质利益相关的民生领域，而政治诉求相对较少，仍属人民内部矛盾。

（3）矛盾调处难度大，有激化的趋势

在城镇化进程中出现的各种社会矛盾涉及多方利益主体，矛盾纠纷处理复杂化，还有一些矛盾是历史遗留问题，化解的难度加大。一些矛盾纠纷通过正常的程序与方法无法有效解决，有时地方政府就采取一些违规方式，从而引发严重的社会冲突。如果制度内的利益表达渠道不畅，合理的利益诉求得不到有效表达，民众就会采取过激方式来表达，造成群体性闹事、斗殴等冲突，严重破坏社会秩序稳定和政治安全。此外由于新兴媒体传播信息的速度快，影响力大，时效性强，社会矛盾表达方式网络化、虚拟化，对社会矛盾的形成、激化、扩散也形成了较大影响。

二、城镇化进程中社会矛盾预防与化解机制建设的现实困境

城镇化引发的是全面、系统而深刻的社会变迁，社会矛盾不断加大，社会稳定形势严峻，如果处理不好，很可能会陷入新的困境。目前，我国城镇化进程中社会矛盾预防与化解机制建设还不完善，这不仅会阻碍城镇化的发展进程、影响城乡居民生活水平的提高，也会扰乱社会治安秩序、影响城乡团结与稳定。

1.社会矛盾预警机制建设不完善

社会矛盾预警机制，是通过科技手段收集城镇化进程中可能诱发社会矛盾的信息资料，对这些资料进行分析、判断，识别潜在的社会矛盾和影响社会稳定的关键性因素并及时评估其风险程度，从而作出快速反应的工作机制。当前城镇化进程中社会矛盾预警机制存在着以下问题：

（1）社会矛盾预警意识缺乏

在城镇化的推进过程中，个别地方政府对城镇化的认知不足，善于搞“政绩工程”，将城镇化简单化为“造城”，他们在工作中更侧重提高当地经济发展水平，而忽视了社会服务和城市管理的职能，缺乏主动预防社会矛盾的意识。一些地方政府对社会矛盾预警机制必要性的认识还不全面，不能及时捕捉到工作中的社会矛盾诱发信息，不能积极、主动地了解民众表达的利益诉求，不重视社会矛盾危险信息，很容易错失预防社会矛盾事件的最佳时机。

（2）信息收集分析系统不完善

一些基层政府通过“网格化管理”，收集各类信息，在各类矛盾的萌芽阶段及时介入开展工作，避免了矛盾的激化和升级。但网格化服务管理机制建立时间不长，网格化管理优势不突出，先进信息技术与设备的应用程度不够，信息收集判断系统还不够完善。一些网格员缺乏专业的收集分析信息能力，面对众多信息，不能够专业地分类、筛选、分析，很难针对问题提出具体措施，容易导致社会矛盾预警工作陷于被动。

（3）社会安全风险评估不扎实

在城镇化进程中，基层政府会出台大量的涉及民众切身利益的征地、补偿等地方政策，政策出台前必须进行社会安全风险评估。民众的不满重点也集中在征地拆迁、利益分配、环境污染及社会保障等问题，但这些重点领域社会安全风险评估滞后，政府不能及时回应群众的合理诉求，导致社会矛盾激化，影响了预警效果和社会稳定的实现。

2.利益调整、分配、表达机制不完善

利益问题是当前城镇化进程中各种矛盾产生的根源，随着公众民主意识和自主维权意识的不断增强，城镇化发展带来的社会利益分化和资源收入分配不公，容易引发矛盾和冲突。

（1）利益调整出现失衡

城镇化进程中，社会各方面和经济结构发生了巨大变化，利益主体多元，分散占有社会资源，随之引发了利益关系的调整，经济社会发展的不协调会引发社会利益主体间的矛盾冲突。比如失地农民逐渐分化成了不同的阶层，他们会有不同的利益需求，而目前城乡一体化难以实现，政府投入农村公共服务和基础设施建设的力度又不大，城镇化进程中的农村居民不能够公平享有社会发展的红利，这很容易导致各个社会阶层之间利益的不平衡。

（2）利益分配存在不公

城镇化进程中社会阶层发生变化，形成了新的利益格局，必然会带来利益博弈与争夺。就收入水平而言，有再就业能力的农民的收入水平会增加，无能力再就业的失地农民没有经济来源，靠土地赔偿款和低保生活，随着收入差距越来越大，低收入群体就会产生仇富、仇视社会等心理，产生矛盾与冲突。此外，城镇化进程中民众特别关注征地补偿与集体资产分配情况，而征地补偿机制不够完善，出现了补偿分配不公的现象，一部分民众会产生剥夺感，导致矛盾与冲突。

（3）利益表达渠道不畅

在城镇化进程中，民众的利益诉求意识增强，但由于正常利益表达渠道不畅通，对政府或社会的不满情绪无法释放，正当利益得不到有效解决，从而爆发社会矛盾，影响了社会稳定。有些民众缺乏民主法治精神，对自身的利益诉求缺乏理性思考，认为只有越级信访才能得到政府重视。一些地方政府又将其正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，通过压制表达的方式来实现社会稳定，民众的诉求得不到有效解决，对政府会产生不满情绪，造成矛盾。

3.社会矛盾调处机制不完善

社会矛盾调处的主要传统方式是政府指导下的矛盾纠纷化解处置方式，为了维护社会稳定，各级政府设立专项“维稳基金”，强调“领导包案”、“属地管理”，在面对新时代的各种问题常顾此失彼，矛盾纠纷日益增多难以化解，出现“政府失灵”的情况。

（1）社会矛盾调处方式简单

城镇化过程中，政府缺乏运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力，习惯采用经济手段、政治动员等传统方式解决矛盾纠纷。当民众受到不公正对待或利益受损时，不是诉诸法律，而是习惯于通过信访等渠道向政府求助，政府权力远大于司法权威，最终损害了法治的权威和尊严。有时一些政府喜好“用人民币解决人民内部矛盾”，花钱买平安。有些人抓住政府惧怕社会不稳定的心理，胡搅蛮缠为自己捞取不正当经济利益，社会矛盾没有化解，却破坏了社会公正。

（2）社会群体参与社会矛盾调处不够

城镇化进程中错综复杂的社会矛盾不断增加和激化，需要更多的群体积极参与配合化解矛盾。目前，我国社会组织不断生成和迅速发展，这些组织是一种非营利性团体，能够保护民众利益，从而保障民众意愿的实现。但政府对社会组织参与社会矛盾调处存在顾虑，同时这些组织自身的资金、能力、经验等方面不足，制约了社会组织参与社会矛盾调处作用的发挥。企业单位等其他群體以生产活动获利为主，缺乏参与化解矛盾的积极主动性，所以社会矛盾调处仍以政府为主，具有单一性。

（3）矛盾冲突引发的突发事件处置不及时

城镇化过程中因征地拆迁、环境破坏带来的利益冲突容易引发群体性事件，个别甚至演变成极端暴力事件，调处难度大，如果处置不及时出现失控，会造成破坏社会秩序的严重后果。面对此类事件，政府有关部门缺乏高效的联动机制，相关信息不能上传下达，难以做出正确决断，延误化解矛盾的最佳时期。同时舆情监控与引导机制不健全，可能导致网络谣言满天飞，网民为了吸引注意力捏造事实、传递危险信息，制造舆论压力，加重了矛盾纠纷，影响社会矛盾调处工作。

三、健全城镇化进程中社会矛盾预防与化解机制的建议

目前，我国正处于城镇化建设的重要阶段，面对日益复杂的社会矛盾纠纷，要坚持全面依法治国的思想，依法预防与化解社会矛盾，以法治引领城镇化建设，建设城镇法治化。要运用法治思维和法治方式解决矛盾，必须建立健全社会矛盾预防与化解的长效机制，协调各群体利益关系，控制社会矛盾向良性方向发展，最终促进城乡社会的和谐有序。

1.健全社会矛盾预警机制

健全社会矛盾预警机制、识别潜在的社会风险因素并及时评估其严重程度，成为基层在发生社会矛盾风险时能够作出快速反应的关键，能够预防化解城镇化建设中逐渐浮出水面亟需解决的各类新矛盾。

（1）大力构建网格化管理机制

网格化管理机制是基层政府全面迅速了解民情、把握社会舆论、准确研判民生问题的有效途径，为城镇建设创建一个和谐稳定的社会环境。要不断探索网格化服务管理，形成一张“横向到边、纵向到底”的网格体系，做到“琐事不出网格、小事不出社区、大事不出街道”。网格员通过采集基础信息，做好网格内人口、房屋、社保、就业等基础信息的采集工作；通过治安巡视排查，全面掌握社情，排查社区内矛盾纠纷，收集不稳定因素；通过联络社情民意，宣传政策法规，做好网格内居民与村社区工作站之间的信息沟通、情况通报，做好居民诉求和愿望的登记。

（2）全面落实社会稳定风险评估机制

全面落实重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经法定程序。[2]凡是有关人民群众切身利益的重大决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点要强化土地征收、房屋拆迁、环境保护等领域的社会风险评估，做到应评尽评。要通过发放问卷及座谈征求意见等形式，广泛听取民众的意见，保障决策的民主性；通过召开专家论证会，推进决策的科学性，避免因决策不当引发社会矛盾纠纷甚至群体性事件的发生。

2.健全利益表达和利益协调机制

矛盾的实质是因利益产生的冲突，城镇化过程中社会矛盾产生的重要原因就是民众的利益诉求得不到及时有效的表达和满足，同时又缺乏有效的利益协调方式来均衡利益的状态。要健全科学有效的利益表达和利益协调机制，充分尊重民众的话语权，维护他们的利益。

（1）完善利益诉求表达机制

越来越多的民众要表达自身意愿与需求，要拓宽群众利益表达渠道，通过完善对话民主协商机制，改变利益冲突信息不对称的局面。首先要尊重老百姓利益表达的自由。政府要提供便捷的平台，形成畅通的社情民意反映渠道，引导各相关利益群体用理性、合法的方式表达诉求。其次要完善信访和听证制度。要扩大听证适用范围，提升民众的参与度；要为民众信访广开言路，完善热线电话、电子邮箱、信访接待等公众信访的长效常态机制，以确保民众遇到困难能够更快、更直接反映问题。

（2）健全利益协调均衡机制

城镇化过程中的利益主体主要有农村和城市、农民和集体、农民和非农居民等，利益协调均衡机制侧重解决不同主体利益分配的不均衡和差异性。首先要建立公平的城乡利益分配关系，逐步消除不平等的城乡二元体制，要废除针对农民工的各种制度性歧视，实现农民向市民身份的彻底转变。其次要进一步完善法治化的公平分享机制，让改革发展成果惠及全体公民，促进社会公平正义。[3]当前要重点完善土地征收、房屋拆迁等土地利益的公平分享机制，实现土地的级差利益的公平、合理分配；建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入阶层的居住权；要完善教育公平机制，合理配置教育资源，减少教育不公引起的矛盾纠纷。

3.健全社会矛盾调处机制

积极探索社会矛盾纠纷解决的多元化、合理化机制，既是当今城镇化发展的迫切需求，也是法治社会的重要标志。在矛盾显现前期，要重视矛盾纠纷的疏导工作，将问题处理在萌芽状态；矛盾纠纷出现后，要在化解中突出法治教育，落实处理责任，引导矛盾纠纷走上法治途径。

（1）健全纵向上下联动和横向对接联动机制

矛盾化解主体要根据不同的矛盾解决依据，互相配合衔接，高效解决矛盾纠纷。要以人民调解为基础，着力抓好“三个对接”，即强化与司法调解对接，加大诉前调解、诉中委托调解和诉后委托执行和解力度，健全人民调解协议司法确认制度，提高人民调解协议的执行效力；强化与行政调解对接，重点加强与矛盾多发领域的行业主管部门对接协调，有效预防和减少行政诉讼；强化与公检办案对接，充分发挥驻派出所和检察院调解的作用，对不够治安处罚的治安案件和轻微刑事案件积极开展民事调解和刑事和解；强化与信访工作对接，健全“信息互通、工作互动、结论互享”的工作机制。

（2）探索“社会化”调解等新机制

建立社区（村组）内的民间调解组织，由在社区（村组）内有一定威信的、热心公共事务的离退休党员、干部、教师、政法部门工作人员和社区居民自治小组长担任“和事佬”，充分体现民主自治原则。“和事佬”们分工负责、分片包干、分头落实，将纠纷调解、普法宣传、居民联络工作拓展到社区（村组）每一栋居民楼、每一个楼道。通过这些“社会化”调解机制，力求群众内部矛盾、居民的生活诉求、社区住户的问题能够在第一时间处理和解决。

（3）健全信息公开与舆论引导机制

城镇化过程中当民众关心的利益分配情况、房屋分配情况公开不及时、不透明时，就会产生各种各样的猜想导致谣言四起。政府要及时公布有关信息，如社会矛盾突发事件的起因、发展经过及具体处理手段，处事要公平正义，才能增强民众的信任感。在社会矛盾调处的过程中，新闻媒体也起着重要作用，媒体的新闻报道要具有真实性、客观性，杜绝传递虚假信息，引导民众积极采取措施预防和应对社会矛盾，协助政府维护正常的社会秩序，形成积极参与调处社会矛盾的主流舆论。面对矛盾与冲突时，要充分发挥媒体的舆论监督作用，多方求证，既维护弱势群体的切身利益，又监督政府依法行使权力。[4]

参考文献：

[1]统计局：2018年人口总量平稳增长 城镇化率持续提高[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/290551939_162758

[2]杨玲.论预防和化解广州社会矛盾的法治途径[J].探求，2014（2）

[3]施美萍、黄燕翔.建立健全基层社会矛盾的预警与化解机制探究[J].长春理工大学学报 （社会科学版），2015（9）

[4]章雅惠.“镇改街”视阈下危机预防体系研究[D].山东农业大学硕士学位论文，2017

作者简介：

卿红（1970--）女，湖南省隆回县人，中共株洲市委党校副教授，西南政法大学法学学士，湖南大學法律硕士，研究方向：法理学。