高等职业教育投资的实然形态与政府角色定位

梁珺淇 石伟平

摘    要：分析2010至2015年高职生均公共财政预算教育事业费支出、高职与普通本科生均公共财政预算教育事业费支出的比重、高职教育生均教育经费占人均GDP的比重三个数据发现，我国对高等职业教育投资的重视程度在不断提高，但与普通本科教育相比存在较大差距。高等职业教育投资存在总量不足、权责不清和风险潜存等问题。以公共选择理论为切入点，将“经济人假设”和“个人主义”两大基本特征作为分析视角，透视高等职业教育投资中的政府责任缺位，并强调政府应立足三个方面发挥自身功能，即明晰政府定位，建立投资机制;增强投资动机，形成多方联动;引入市场机制，确保投资收益，促进高等职业教育投资的平稳推进。

关键词：高等职业教育投资;政府职责;公共选择理论

作者简介：梁珺淇，女，硕士研究生，主要研究方向为职业教育基本原理、比较职业教育;石伟平，男，所长，教授，博士生导师，主要研究方向为比较职业教育。

中图分类号：G718                文献标识码： A            文章编号：1674-7747（2019）03-0036-05

在人工智能视域下，高等职业教育成为培养应用型、技能型人才的主要推动力量。对高等职业教育的投资主要依托政府、企业与个人三大投资主体，三大投资主体分别代表不同的利益群体发挥作用。由于各自利益群体的投资动机不同，投资主体在投资过程中会存在收益的算计。本文旨在分析我国高等职业教育投资的实然形态，以公共选择理论为切入点，分析高等职业教育投资的问题并对其归因，进而探究政府在高等职业教育投资中的角色定位。

一、高等职业教育投资中存在“不足、不清、有風险”的问题

对2010至2015年高职生均公共财政预算教育事业费支出、高职与普通本科生均公共财政预算教育事业费支出的比重、高职教育生均教育经费占人均GDP的比重三个数据进行分析发现，我国高等职业教育投资总体不足，政策制度上对高等职业教育投资的权责规定不清晰，高等职业教育投资总体存在风险。

（一）高等职业教育投资总量不足

2010至2015年，高职生均公共财政预算教育事业费支出呈现连年递增的状态（见图1）。通过对2010至2015年五年高职与普通本科生均公共财政预算教育事业费支出进行比较、分析后发现，高职与普通本科院校生均公共财政预算教育事业费支出比重经历从逐年递减到缓慢提升的过程（如图2），但是最高值也仅有0.723。这表明，相较于普通本科院校而言，对高职院校投资的支持力度远没有达到与普通院校相同的水平。

此外，通过对2010至2015年五年间高职教育生均教育经费占人均GDP的比值进行分析后发现，虽然2015年比2014年有所回升，高职教育生均教育经费占人均GDP的比重整体呈现逐年下降的趋势（如图3），这表明对高等职业教育发展的投资力度不断下降。根据以上数据分析可知，我国高等职业教育投资总量不足。

（二）高等职业教育投资存在“权责不清、风险潜存”的问题

首先，高等职业教育行政管理主体权责不清。我国高等职业教育体制是实行中央和省两级，其中，以省级政府为主的体制。此体制的应然状态是省级政府拥有决策权与管理权，市级政府与高等职业院校承担办学责任。然而，我国高等职业教育投资的实然形态是两级政府的权责不清，这与法律政策的不健全有很大的关系。《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国高等教育法》中没有明确界定省级政府与市级政府的权力与责任，这导致两级政府对自身的权力与责任认识不清，影响了两级政府的权责对称，易造成体制性、政策性与管理性的损耗。[1]

其次，高等职业教育投资风险潜存。高等职业教育多元投资主体对应的潜在风险也不同，主要源于两个方面：一方面，由于教育收益具有滞后性，个人投资的就业和预期收益会存在偏差、滞后和脱节等情况;另一方面，企业的逐利性投资与高职教育公益性的文化之间存在价值冲突。这两方面都导致我国高等职业教育的投资具有潜在风险。

二、基于公共选择理论对高等职业教育投资失衡的归因

公共选择理论的创始人布坎南指出，公共选择理论“不过是经济工具在政治的应用与扩充”。美国经济学家丹尼斯·缪勒指出：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择最好的方法仍然是经济学的方法，像经济学一样，公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。”[2]因此，以公共选择理论为切入点，从经济学视角分析高等职业教育投资失衡的主要原因，有利于探求在高等职业教育投资中政府的角色定位与功能发挥。

公共选择理论旨在强调，人的一切活动，无论是政治活动还是经济活动，都是受内在动机，也就是“自利心理”的驱动，其中，参与政治的主要驱动因素就是追求自身的利益。公共选择理论用“每个人都在追求自身利益”这一假设和模型分析人在政治、经济等领域中的行为。采用经济人范式简化个人行为，集中体现了人的行为特征[3]，因此，经济人的分析范式成为分析政治市场与经济市场各主体行为动机的抓手。总体而言，公共选择理论运用新古典经济学的基本假设和分析方法来研究问题，其主要特征是经济人假设和个人主义。

（一）从“经济人假设”视角分析高等职业教育投资中的政府责任缺位

公共选择理论认为，政治市场中包含两个阵营，分别是以个人、利益集团为代表的需求者阵营，以及以政治家、官员为代表的供给者阵营。我国在“以经济建设为中心”的政策导向下，经济发展是各级政府首要考虑的目标，经济增长速度也成为考量官员的主要政绩指标。因此，各级政府官员在进行公共产品投资时，将物质生产领域的投资放在首位，教育作为准公共产品，培养周期长，不具有明显、即时的收益性，因此，对教育的投入相对缺乏。此外，高等职业教育培养出来的人多为技术工人、工程师，处于第二产业的一线工作人员，因此，在对高等职业教育投资时，与其他类型的教育相比，对其投入更少，政府的关注度更为薄弱。

（二）从“个人主义”视角分析高等职业教育投资中的政府责任缺位

公共选择理论的实质是“政治过程的个人主义理论”，是个人主义主要采用“个人到集体”的思维方式的逻辑呈现。在方法论层面，个人主义也认为，由于集体行为是由很多个个体行为组成，所以，人类的一切活动都应该从个体的行为中寻找原因，这一点，无论是针对政治活动还是经济活动，都同样适用。基于公共选择理论视角分析高等职业教育投资的应然选择与实然形态，透视参与活动的主体动机、协调冲突、制定准则和达成协定，可以更好地对高等职业教育投资问题进行深入研究。

高等职业教育的投资主体包括政府、企业与个体。通过分析2010至2015年高等职业教育生均公共财政预算教育事业费支出、高职与普通本科生均公共财政预算教育事业费支出比重、高等职业教育生均教育费用占人均GDP的比重，可以看到，与普通本科教育相比，高等职业教育的发展仍然处于薄弱位置，政府在更高层次、更大范围内确保高等职业教育发展的目标没有落地，导致高等职业教育投资与普通本科教育相比，始终处于弱势。

三、高等职业教育投资中政府的功能发挥

利用公共选择理论中“经济人假设”和“个人主义 ”的两个基本特征，分析高等职业教育投资中政府的责任缺位，并以此为切入点，提出在高等职业教育投资中政府应如何发挥功能。主要包括三个方面：一是明晰政府定位，建立合理的高等职业教育投资机制;二是增强政府参与高等职业教育投资的动力，发挥各投资主体的作用，形成多方联动的格局;三是引入市场机制，充分考虑劳动力市场的需求情况，确保高等职业教育投资的收益。

（一）明晰政府定位，建立投资机制

在高等职业教育投资问题上，政府应以“公共效用最大化”为目标，肯定高等职业教育在培养技术型、专门性人才，推动社会人才结构平衡，促进经济社会发展中的重要作用。政府也要积极发挥自身的公共教育职能，促进高等职业教育投资更为健康地发展。以公共选择理论为切入点，从体制和制度两个层面完善高等职业教育投资机制。在体制层面，政府要明确高等职业教育“准公共产品”的定位，应通过建立合理机制推动高等职业教育投资的全覆盖，对除政府外的其他投资主体进行整体把控，平衡高等职业教育与普通本科教育之间的差异，平衡高等职业教育东西部地区、城乡、校际发展的差异，体现其公共性、普惠性和无竞争性。在制度层面，应该建立高等职业教育投资保障机制，完善现有的投资拨款模式，通过有条件的减免、差额学费政策，提供助学贷款等政策加大对高等职业教育的投入，进而扩大高等职业教育的生源。另外，可以通过产教融合、校企合作，对优秀的集体和个人颁发奖励基金，也可以致力于为高职院校的科研发展投入设备建设、人员等相关的经费支持。

（二）增强投资动机，形成多方联动

1.利用延期支付，增强投资动机 。高等职业教育的“准公共产品”性质，决定了高等职业教育对经济发展的效益反应具有迟滞性，不能当即反映出高等职业教育对社会经济的影响。在地方政府现行的激励机制下，很多地方政府奉行“向上负责”的原则。一些政府官员只对上级政府负责，以上级政府的认可作为行动的动力，较为关心其任期内的政绩，对能够产生即时效益的工程较热衷，因此，很难保证当地政府有足够的激励来增加教育支出。此外，當有限财政资源面临提高财政收入和促进教育水平提高的选择时，地方政府往往选择减少对教育的投入，尤其对高等职业教育投入减少得更为明显。因此，若要促进高等职业教育均衡发展，需要采取一系列措施来增强地方政府对高等职业教育投资的利益动机。基于公共选择理论的“政治的交易过程性质”这一点，可以采用政治经济学中的激励方式，也就是通过延期支付的方式对为教育做出贡献的行政官员予以奖励。即地方政府官员任期时只获得基本薪酬，通过专门评估机构对高等职业教育的发展情况做合格评估后，无论其是否在任或调职，都予以相应的奖励，以此调动政府对高等职业教育投资与发展的积极性。

2.采用绩效评估，形成多方联动。在以经济效益为主导评估官员业绩的情况下，高等职业教育的准公共产品属性、高等职业教育的规模效益及社会影响，对政府部门及相关官员并没有产生较大的动机激励，对高等职业教育投入以及后续管理等问题也容易忽视。如要提高政府对高等职业教育投资的重视度，可以采用建立“政府绩效评估”机制的方法。政府绩效评估指：“根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门在管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映出来的绩效，进行评定和划分等级。它是以服务质量和社会公众需求的满意度为第一评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念。”[4]开展教育行政绩效评估，通过成本效益分析方法理性分析评估结果，综合分析教育投资效率的各项指标，包括人力资源使用效率指标、物力资源使用效率指标、财力资源使用效率指标等。

在高等职业教育投资过程中，要明确各投资主体在教育政策、财政分配中的角色定位，保障各投资主体平等参与、平等并自由地表达利益诉求，进而推动高等职业教育投资健康高效地推进。

（三）引入市场机制，确保投资收益

市场机制是指通过市场价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变化，来调节经济运行的机制，也是市场经济机体内的供求、竞争、价格等要素之间的有机联系，也更有利于其功能的发挥。在市场经济背景下，政府的核心教育职能在于为教育发展提供充足的教育资源，保障教育机会公平，促进教育事业稳步、健康发展。在高等职业教育投资问题上，政府也应该利用市场机制来扩大投资的规模。

教育投资主体由政府、企业和个体组成。政府的投资形式是财政预算内教育经费和各级政府整合征用于教育的税费;企业的投资形式是企业办学、社会团体办学的经费组成的社会集资等;个人投资主要包括学费杂费等。引入市场机制是强调政府、企业和个体在对高等职业教育投资的过程中，本着教育发展与社会经济发展同步的原则，根据劳动力市场的变化情况对高等职业教育投资做合理安排。当前，劳动力市场供需存在极大的不均衡，高职院校单一的培养目标和多元化的就业需求之间产生了较大的矛盾，此时，政府作为“看得见的手”，应该发挥其宏观调控的职能，充分利用市场机制，协调就业市场的供需关系，缓解就业市场存在的供需矛盾，通过推动产教融合与校企合作，及时向学校传达劳动力市场的需求。高等职业院校应根据劳动力市场的需求，不断调整其人才培养目标以及教学策略。政府通过市场机制，协调就业市场的供需平衡，为双方搭建平台，以更好地实现企业与学校的发展目标，保证高等职业教育投资具有较高的收益。

参考文献：

[1] 詹姆斯·M·布坎南.自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1988：17.

[2] DENNIS C. Mueller. Public Choice II[M]. Cambridge ： Cambridge University Press，1989：1-2.

[3] 方福前.公共选择理论——政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000：12-98.

[4] 蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析[J].中国人民大学学报，2002（5）：93-100.

The Real Form of Higher Vocational Education Investment and the

Role of Government

——Based on the Public Choice Theory

LIANG Jun-qi， SHI Wei-ping

（Institute of Vocational and Adult Education， East China Normal University， Shanghai 200062， China）

Abstract： This paper analyzes the proportion of public finance budgetary education expenditures for higher vocational students from 2010 to 2015， the proportion of higher education and ordinary undergraduate students' public finance budget education expenses， and The proportion of higher vocational education expenditure per student in per capita GDP. The data found that China's emphasis on higher vocational education investment was increasing， but there was a big gap compared with ordinary undergraduate education. Higher vocational education investment has some problems such as insufficient total amount， unclear rights and responsibilities， and potential risks. Taking the theory of public choice as the starting point， the two basic characteristics of "economic man hypothesis" and "individualism" are taken as an analytical perspective to see the lack of government responsibility in the investment of higher vocational education， and emphasize that the government should play its own role in three aspects： clarifying the government's positioning and establishing an investment mechanism; enhancing investment motives and forming multi-party linkages; introducing market mechanisms to ensure investment returns， and promoting the smooth advancement of investment in higher vocational education.

Key  words： higher vocational education investment; government responsibility; public choice theory

[責任编辑    贺文瑾]