从国家公园到公园国家

张建龙

建设国家公园无先例可循

国家公园是世界保护地领域最为人熟知的概念。国家公园是保护地的一种类型，是国家为有效遏制破坏自然生态的行为，保护典型自然生态系统的完整性而划定的。

国家公园建设最早起源于美国，后来被世界大部分国家和地区采用，目前全球有100多个国家已经建立近万个国家公园。但各国对国家公园的内涵界定不尽相同，管理模式也多种多样。

早在1948年，世界自然保护联盟成立，他们有一套具有权威性和建设性国家公园体系建议，但事实上没有任何国家是完全按照自然保护联盟的保护体系来建设自己的体系的。

每个国家都有自己的现实情况，国家公园没有一个法定的定义，也没有一个国际的认证体系。比如美国的国家公园大多地广人稀，而我国人多地少，没有像美国、加拿大等国家那么大的荒野地和无人区，基本情况差异巨大。我们只能按照中国的实际情况走自己的国家公园建设道路。

关于建立国家公园的定位，在《建立国家公园体制总体方案》中非常明确——国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。

国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。

与一般的自然保护地相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性，生态系统更完整，保护更严格，管理层级更高。

建立国家公园体制，是践行习近平生态文明思想的重要举措和生动实践，是党中央赋予国家林业和草原局的一项重大改革任务。建立国家公园体制是一项复杂的系统工程，是一项具有开创性的全新工作，没有先例可循。

随着试点工作的全面推进，一些体制机制方面的深层次问题也陆续在凸显出来，需要我们开动脑筋，积极作为，迎难而上，每个关心国家公园建设的人提出的意见，我们都会认真吸收。

建制度、组机构、编规划、强保护

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出，要建立國家公园体制。2015年以来，我国积极开展国家公园体制试点建设的有益探索，中央全面深化改革领导小组先后审议通过了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、热带雨林等5个国家公园体制试点方案。

2016年，国家发展改革委陆续印发了神农架、武夷山等国家公园体制试点区实施方案。

2017年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议，审议通过了《建立国家公园体制总体方案》，强调要在总结试点经验基础上，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大上明确提出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

目前，全国共有东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等国家公园试点，涉及吉林、黑龙江、青海、陕西、四川、甘肃、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12个省（市），面积超过20万平方公里。其中，面积最大的是三江源试点，约12.31万平方公里。

国家公园体制试点以来，在中央全面深化改革委员会领导下，国家发展改革委前期做了大量工作，取得了初步成效。国家林业和草原局也成立了推进领导小组，加强了国家公园管理办公室的力量。12个省市成立了由省市领导任组长的领导小组或建立了联席会议制度。按照总体方案和各试点区试点实施方案，各试点区在管理体制机制设计、规划方案制定、生态保护制度、资源监测评价、技术标准建立、政策支持保障、法制体系建设、人员队伍培训、生态文化普及等方面进行了积极探索。

第一，制度建设扎实推进。目前《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》由中央深改组已审议通过；编制了《国家公园设立标准》和《国家公园空间布局方案》，制定自然保护地整合优化办法，推进各类自然保护地优化整合优先设立国家公园；提出了东北虎豹国家公园管理局组建方案，配合审计署制定了领导干部自然资源资产离任审计规定（试行），正在配合财政部、国家发展改革委制定国家公园事权划分办法。

三江源、武夷山、神农架3个国家公园条例已印发实施，南山、钱江源2个国家公园条例已启动立法程序。三江源国家公园制定了科研科普、生态公益岗位、特许经营等11个管理办法，编制发布了《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》。东北虎豹国家公园制定了国有自然资源资产管护、有偿使用、特许经营、调查监测、资产评估等管理制度；钱江源国家公园制定发布了《钱江源国家公园山水林田河管理办法》《钱江源国家公园特许经营管理暂行办法》等。

第二，初步组建了管理机构，努力构建统一事权、分级管理体制。三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、武夷山、神农架、南山、钱江源、普达措等试点区成立了国家公园管理局或管委会。东北虎豹试点区的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，具体依托国家林草局驻长春森林资源监督专员办事处进行管理。神农架、武夷山试点区探索了委托省级政府代理行使自然资源资产所有权的管理模式。其中，福建省组建由省政府垂直管理的武夷山国家公园管理局，明确了管理局与地方政府的事权和职责划分。

第三，加快规划编制和落界。启动了国家公园总体发展规划编制，各试点区总体规划和专项规划编制工作稳步推进。三江源国家公园总体规划已经国务院批准、发展改革委印发，神农架、钱江源国家公园总体规划已经省政府批准。东北虎豹国家公园总体规划已编制完成。其他试点区总体规划和专项规划正在编制中。

同时，自然资源资产管理体制试点工作已进入评估收尾阶段。三江源、祁连山、武夷山、南山等试点区，探索以国家公园作为独立自然资源登记单元，对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，划清了全民所有和集体所有之间的边界，明晰了自然资源权属，并于2018年通过了自然资源部组织的评审验收。三江源、祁连山、钱江源3个试点已完成范围落界和现地核查工作，钱江源设置了边界和功能区界界碑、标桩和标识。

第四，加强自然生态系统保护。东北虎豹国家公园将珲春、汪清、老爷岭等多个自然保护区连成一个大区域，保护地破碎化问题得到较好解决。三江源国家公园开展了草地、林地、湿地、地表水、陆生野生动物资源本底调查，建立了自然资源本底数据平台。三江源、东北虎豹、祁连山、神农架、钱江源等试点区初步搭建了生态系统监测平台，为实现国家公园立体化生态环境监管格局打下了基础，三江源生态资源持续改善，河流水质均达到或优于Ⅱ类标准。

这些试点都启动了林地清收还林、生态廊道建设、外来物种清除、茶山专项整治、裸露山体生态治理等工作。甘肃制定了祁连山保护区矿业权分类退出办法、各级各类保护地内矿业权分类处置的意见。严厉打击破坏生态行为，东北虎豹国家公园管理局与吉林省林业和草原局、黑龙江省林业和草原局、黑龙江省森工集团联合开展打击乱捕滥猎野生动物专项行动；三江源国家公园整改中央环保督察反馈问题417个，开展巡护执法和监督检查专项行动。

保护与发展的矛盾仍较突出

总体来看，国家公园体制试点工作全面有序推进，已取得积极进展，但与中央的改革要求还有差距。

一是統一管理体制机制尚未到位。林草局加挂国家公园管理局牌子，但没有专门的编制和机构。东北虎豹国家公园由中央直接管理，目前虽已经挂牌，但与长春专员办四块牌子一套人马，需要进一步落实垂直管理体系。省政府直接管理的国家公园中，省一级管理机制还需健全。中央和地方事权划分不清，责任主体不明。同时，国家公园总体规划、资源调查评估、监测等相关技术标准规范，国家公园特许经营、访客管理、公益岗位等相关管理办法，都尚未建立。

二是规划范围和功能区落界问题突出。大熊猫、祁连山国家公园总体规划只形成了初稿，武夷山、南山、普达措国家公园总体规划未按时完成编制或修订。试点区域范围需要进一步优化，功能分区标准和管控要求有待统一规范。

三是保护与发展的矛盾比较突出。试点地区普遍存在移民搬迁、产业退出等进展缓慢的问题。旅游发展、经济林种植等对生态保护也带来一些不利影响。

保护与开发要把握好“度”

国家公园的首要任务是保护并维持自然生态系统的完整性和原真性，并且能够世代传承下去。但国家公园也需要提供生态体验产品，满足公众对环境教育、游憩体验的需要。习近平总书记也强调，绿水青山就是金山银山。国家公园试点区域中仍然分布大量居民，有些属于贫困人口。因此园区中，一般控制区内针对原住居民的种植、养殖等传统利用方式是被允许的；同时，要使国家公园内及周边社区群众受益。

在国家公园的核心保护区内，保护是第一要义，在一般控制区，我们会通过特许经营等方式确定商业经营者，明确经营者权利、责任和义务，社区居民和企业是特许经营的优先主体。

同时我们强调，商业开发活动应该是可控的，破坏性的开发活动必须禁止。国际上一般将国家公园可进入区域控制在不超过5%的小范围内，对国家公园内商业活动实行严格控制和有效监管。

目前需要解决的关键问题是如何实施对生态资源传统利用的管控，实现产业绿色转型。游憩也是国家公园的主要功能之一，但要在严格保护生态前提下，管控旅游客流，创新游憩产品，优化游憩区布局。

试点将加快推进

下一步，我们将加快推进国家公园试点，着力建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

第一，建立和制定相关法律和政策。推进《国家公园法》立法，制定国家公园特许经营等配套法规，做好与现行法律法规的衔接修订工作。健全生态保护补偿制度，加大重点生态功能区转移支付力度，提高公益林补偿标准，探索推动受益地区与国家公园所在地区建立横向补偿机制。抓紧制定国家公园设立标准。

第二，优化国家公园总体布局。初步考虑，以“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”为目标，以加强重要自然生态系统完整性、原真性保护为核心，以推动各类自然保护地优化重组为主线，重点考虑全国国土生态安全需求、各类生态地理区的代表区域、重点自然保护地的连接地带等因素，将关系国家生态安全的重要区域纳入国家公园规划。重点推动西南西北六省区建立以保护青藏高原“亚洲水塔”“中华水塔”生态服务功能的“世界第三极”国家公园群，将名山大川、重要自然和文化遗产地作为国家公园设立优先区域，优化国家公园区域布局。

第三，加快编制总体规划和专项规划。为充分发挥总体规划的管控作用，将指导协调各个国家公园编制修订总体规划，对不合理的规划范围进行适当调整，加快规划建设任务落地。重点推动完成东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林等国家公园总体规划的编制报批工作，推进各国家公园编制相关专项规划。

第四，加强自然资源资产管理制度建设。开展国有资源资产核查，建立国家公园自然资源资产管理数据库。制定国家公园自然资源资产管理、国有自然资源资产有偿使用管理、巡护管理、建设项目准入清单等制度办法。建立国家公园生态环境和自然资源监测指标体系和技术体系，制定生物多样性监测技术规程，并开展监测试点。

第五，适时开展试点评估总结。对国家公园试点进行综合评估，及时总结推广好的做法和经验。对于符合条件的，按照成熟一个设立一个的原则正式设立国家公园。达不到基本要求的要限期整改，整改仍不符合要求的，予以调整或取消。2020年以前，我们主要是建立国家公园体制试点，至于是否还会批准设立新的国家公园要看实际情况。

我们将继续深入学习贯彻习近平生态文明思想，进一步提高政治站位，强化责任担当，加快推进国家公园体制试点，坚决完成党中央交付的改革任务，为建设生态文明、美丽中国贡献力量。（本刊记者 林凤鸣整理）