论社区的共建共治共享

课题组

摘   要：习近平总书记提出：“社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新。”国家治理和社会治理的重心在基层，工作的重点是社区治理体系建设。社区治理体系建设必须树立公益导向，坚持以党建为引领、以政府治理为主导、以居民需求为导向、以群众满意为标准，通过平台共建、家园共治、服务共享，构建起以社区党组织为核心、居民为主体、社区各方力量共同参与的新型社区治理和服务体系。

关键词：社区治理;共建共治共享;公益服务

中图分类号：C916         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.002

文章编号：1009-6922（2019）02-10-06副题引题题一题二

社区是城市的细胞，是现代社会管理的基础，也是巩固党的执政基础的重要基石。乐山市中区柏杨街道成立于2009年，地处乐山市中心城区，总面积5.27平方公里，下辖牛咡桥、高墩子、茶坊、通江4个社区，户籍人口8.6万人，流动人口约4万人。辖区内有行政事业单位78家，有1000余家商贸服务网点，中小学、幼儿园7所，医疗机构10家，住宅小区158个。街道党工委立足中心城区社区建设和发展的特点，按照乐山市委、市政府对乐山城市发展的总体要求，着力推进新型社区治理和服务体系建设，将社区发展成基层管理、服务群众和开展社会工作的重要基础和平台。近年来，柏杨街道办事处先后被授予国家级安全社区、全国和谐社区建设示范街道、四川省安全社区、四川省法治示范乡镇（街道）、四川省首届“119”消防奖、全省先进基层党组织等荣誉称号。

一、乐山市中区柏杨街道在推进新型社区治理和服务体系建设中的主要做法

（一） 构建区域化党建联盟

为迅速扭转社区党建与城市发展不适应的局面，柏杨街道党工委采取将社区范围内有影响力的单位党组织负责人吸纳为兼职委员或与社区结为共驻共建对子的形式，先后将13个有影响力的市区单位或“两新”组织吸纳进了党建联盟，在乐山市中区率先构建起了“街道‘大工委、社区‘大党委”的区域化党建格局。

（二） 创新开展社区服务体系建设

柏杨街道办事处完成了街道便民服务中心和4个社区便民服务代办点的建设，统一设置党建、民政等6个窗口，实现了社会事务的“一口式”服务模式。高墩子社区构建“4311+”社区服务体系，打造社区便民代办点、日间照料中心、减灾防灾中心、公共文化中心、科普e站、计生妇女之家等社区公共服务机构，为社区居民提供全方位、个性化的社区公共服务。

（三）搭建组织管理“网格化”平台

柏杨街道办事处根据4个社区的实际，划分了113个网格，落实了网格长和网格信息员，对辖区实有人口（单位）、实有房屋、实有地址信息进行采集，建立了包括社区办公管理、安全隐患排查、纠纷调处和居民生活信息于一体的网格化管理服务信息系统，每个网格明确一名落实待遇的网格员，配备了手持终端机等工作设备，让居民在网格内就能享受到社区提供的各类服务，同时也让各类矛盾纠纷在社区网格内及时得到调处和解决。

（四）积极培育社会公益服务组织

茶坊社区组建了全市首个由社区培育的民办非企业志愿服务组织——乐山市嘉州518党员志愿服务中心，开通了谐音为“我要帮，我要帮你”的5185180电话热线，为全区党员志愿服务活动提供了平台。目前，中心共招募党员志愿服务者2000余人，组建党员志愿服务队24支，依托嘉州518志愿服务中心开展了“快乐读书会”“儿童跳蚤市场”“天使助学”“安全科普”“义务理发”“关爱空巢老人”等形式多样的志愿服务活动，辖区党员志愿服务的覆盖率达100%。

（五）创新服务工作方法

高墩子社区创新“365工作法”，即三支队伍、六项服务和五项制度。建立起以社工、党员、志愿者为主体的三支服务队伍，推行社工轮岗、错时上下班、电话预约制，方便群众办事。形成以党建引领服务、综合便民服务、网络信息服务、社会公益服务、特色订制服务和公共文化服务为主要内容的六大服务板块，搭建“一站式”服务平台、社区数据库网络平台和公共文化服务平台，为特殊群体提供个性化服务，形成组团式的社区大服务格局。优化完善信息收集、快速处置、监督管理、回访群众、评定考核五大机制，做到信息收集全面、问题处置及时、干部监督有力、群众回访到位、评定考核规范。

（六）完善小区治理结构

高墩子社区针对辖区内小区入住业主分散、利益诉求多元化、日常管理矛盾突出等问题，充分发挥基层党组织领导核心作用，将党支部建在住宅小区，进一步扩大党建工作覆盖面。社区内百诺园小区在2015年9月前，业主委员会换过数任领导但均无法长久有效地运转，造成小区出现公共环境、设施、治安以及业委会财务管理方面的诸多问题，小区业主意见较大。街道党工委和社区积极寻求解决出路，2017年6月百诺园小区成立了小区党支部。在党支部的领导下，小区业委会顺利完成工作交接，业委会班子凝聚力进一步增强。通过党支部发动、党员带头、业委会落实、业主广泛参与，百诺园小区形成了完善的自治管理公约、业委会财务管理等一系列管理制度和重大事项业主代表协商的民主机制。目前小区管理井然有序，业主活动丰富多彩，小区业主的归属感、安全感和舒适感进一步增强。

（七）开展社区法治德治教育

柏杨街道办事处按照“依法治市”要求，以國家级“安全社区”建设工作为契机，整合辖区范围内交警、消防、公安等力量，成立了“安全社区”建设推进委员会。通过居家、道路交通、公共场所等8个项目、42个干预措施的实施，消除了辖区153处安全隐患，建立起伤害事故监测、预防、消除等一整套的机制，实现了全员参与、整合资源、持续改进的目标。2015年，街道通过了国家级“安全社区”现场验收。依托街道“大调解中心”，成立街道调解委员会，下设4个社区人民调解委员会，努力将矛盾纠纷化解在“萌芽”状态。2014年至2017年，调解委员会受理各类矛盾纠纷678件，调解成功676件，调解成功率达到99%。充分发挥党员干部在做群众工作上的优势，创新成立了街道驻派出所矛盾纠纷调解室，聘请退休党员领导干部和法官作为义务调解员。自成立以来，已成功调解矛盾纠纷198件，协助公安化解各类矛盾561件。基本达到了“小事不出社区，大事不出街道”的目标。2014年，柏杨街道被民政部授予“全国和谐社区建设示范街道”;2015年，街道荣获四川省依法治理示范单位。

二、当前社区治理中存在的主要问题

当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国社会转型、企业转制和政府职能的转变，大量政府社会管理和公共服务的职能将向社区转移。随着城市化的不断发展，社区治理中存在的一系列问题凸显，亟待解决。

（一）对社区定位不准确，社区成为政府责任的兜底

目前，随着基层政府事权的进一步细化，基层政府在社会治理中的事务愈加具体化、复杂化。社区作为与老百姓联系最紧密的基层组织，自然而然地成为了基层政府转嫁工作的对象。上面千条线，落地一根针。社区往往需要面对政府多个部门所下放的工作事务，而这些事务却非社区自身能力所能完成。

有的地方政府将复杂的社会维稳任务按照属地管辖的原则交给社区来具体完成，让社区代替政府做重点人员的稳控工作。但由于社区对稳控对象的诉求并不了解，相关的矛盾纠纷也并非产生在社区，社区根本无力解决稳控对象的利益诉求。但在稳定压倒一切的形势面前，社区却不得不从紧缺的人手中抽调专人来做稳控工作，采取人盯人的方式压制诉求向上延伸。这种做法不但不利于社区集中人力搞好其服务主业，同时由于社区对于稳控对象诉求心理的不了解，为了完成上级交派的任务往往急于求成，进一步加剧了诉求矛盾。有的执法部门将诸如市场监管等需要具备专门技术条件和能力才能完成的管理行为转嫁给所属社区，让社区替代行政部门来协助执法。由于欠缺专业执法能力，许多社区在履行市场监管职责中显得力不从心。有的社区还承接了上级政府交派的征地拆迁任务，充当征拆工作的急先锋，社区工作的主业全部转移到征拆工作，进一步挤占了社区工作人员的时间，造成社区干群关系颇为紧张。此外，目前众多党委政府部门基于自身对统计数据的需要，在社区设置各类台账平台，频繁要求社区填报各类统计数据。这些数据有的属于重复填报，有的超越了社区的管理范围。社区不得不耗费大量的人力进行数据统计，有时为应付交差也存在随意填报数据等现象。

（二）社区工作人员老化，发展资源匮乏

社区要提升公共服务能力，一要靠人，二要靠投入。目前社区工作人员除“两委”班子成员外，其余绝大多数工作人员主要通过政府购买公益性岗位来解决。而根据中央对公益性岗位的要求，由政府投资开发的公益性岗位要优先安排有劳动能力和就业愿望的男性（50周岁以上）、女性（40周岁以上）、就业困难的下岗失业人员。这一年龄及选聘对象范围的限制，使得社区急需的有一定专业技能的大学生和转业士官无法进入公益性岗位选聘范围，不利于社区工作人员素质的整体提升。此外，公益性岗位收入较低，按照每月1650元的工资标准，扣除养老、医疗等社会保险，每月拿到手的工资仅在1200-1300元之间。低工资无法留住人，社区工作人员流动频繁，“人在曹营心在汉”的尴尬现状长期存在。社区常常为增加社区工作人员收入而不得不四处化缘，通过自筹经费对公益性岗位进行一定补贴，比如让社区工作人员身兼多职，担任居民组长额外补贴400元，担任社区网格员额外补贴500元，再加上如经济普查、人口调查等专项工作补贴，才能保证社区公益性岗位的收入勉强维持在2000元左右。

与社区事权相对应的投入机制未能有效建立。目前社区的主要收入由上级政府的财政补助收入、相关职能部门补助的专项工作经费、辖区单位企业提供的共建经费以及其他社区服务收取的费用组成。当前社区公共管理事务和公共服务事项日益增多，但相应的财政投入机制还未跟上，投入力度远远滞后于社区发展，社区运转经费与社区复杂的事权不对等，挫伤了社区工作人员的积极性。相关职能部门只下放工作，不下放经费，社区筹钱为政府部门打工的问题比较突出。特别是在当前简政放权、进一步减轻企事业负担的大背景下，社区向辖区企事业单位收取共建经费的纪律风险较大，社区无法从共建经费中获取持续的收入。社区虽然对外提供服务，但服务多以公益性为主，多数服务为免费提供，有的服务连人工工资、水电费都要社区倒贴。部分居家养老、儿童代管、家政维修等服务，虽然收取了一定费用弥补社区投入经费的不足，但与市场上提供的同类服务相比较，收费标准相对较低，与服务成本之间相差甚远，不能形成对社区公共服务供给的长期激励机制。

（三）小区自治矛盾突出，社区管理难度较大

物业小区作为社区有机组成部分，也是人口密集程度较高的社区单元。物业小区管理的水平，决定了自治管理的实效。根据《四川省物业管理条例》规定，市、县级人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作;街道办事处（乡、镇人民政府）具体组织、指导、协调本辖区内物业管理区域业主大会的设立和业主委员会的工作，督促业主大会和业主委员会依法履行职责，协调社区建设与物业管理的关系，调解处理物业管理纠纷;居民（村民）委员会协助街道办事处（乡、镇人民政府）开展物业管理有关的工作。然而在实际操作中，房地产行政管理部门面对所辖范围内众多物业小区，往往显得力不从心，而街道办和社区作为与物业小区最接近的基层组织，成为调处小区物业矛盾的主力軍。近年来，发生在业主委员会、物业公司及业主之间的矛盾纠纷日趋多元化、复杂化。由于房地产项目开发、建设、销售环节遗留问题，物业经营不规范、服务不到位所导致的物业纠纷长期困扰小区自治管理。以乐山某小区为例，由于项目是在部分拆迁土地上开发，新建小区住房既对外商业销售，同时也对原拆迁户进行安置，由此形成购房业主与拆迁还房业主之间基于物业管理、物业费收取等方面的纠纷不断出现，业委会无法正常设立并开展工作，业主多次到社区及政府部门反映要求解决。社区书记和工作人员不得不牺牲休息时间，利用晚上和周末业主在家时间，不厌其烦地到业主家中做思想工作，以统一业主意见帮助小区成立业主委员会。但由于业主诉求比较分散、利益难以统一，特别是既有的物业法律规定较为笼统，缺乏具体操作性，成立业委会的前置程序严苛，加之部分业主持抵触情绪，导致通过业主大会表决设置业委会所需要的“双过半”无法达到，小区自治管理长期处于停摆状态，社区管理压力较大。

（四）社区公益性组织发展存在瓶颈，缺乏政策支持

社区公益性组织是社区提供公共服务的重要载体。只有公益性组织蓬勃发展，才能为社区居民提供多样化、可持续的社区公共服务。社区公益性组织要持续发展，首先必须解决组织开展活动的合法身份。按照《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会团体必须具备会员人数、固定住所、专职人员以及3万元以上活动资金等条件。这些条件对于规范社会团体有序发展无可厚非，但对于社区公益性组织而言，其会员主要是志愿者服务群体，绝大多数都是利用工作间隙义务从事社区公益性服务。且这类组织基于其公益性服务的特点，主要依托社区活动场所开展服务，本身不具有营利性质，没有必要也没有能力购买或单独租赁场所。特别是3万元以上活动资金需要在设立时筹集，社区财力有限，不可能为社团的成立提供固定的资金支持。这些因素都成为了社区公益性服务组织向社团变身的阻碍。

三、以公益服务为目标，构建共建共治共享的社区治理机制

党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，要全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。社区治理体系建设必须树立公益导向，坚持以党建为引领、以政府治理为主导、以居民需求为导向、以群众满意为标准，通过平台共建、家园共治、服务共享，构建起以社区党组织为核心、居民为主体、社区各方力量共同参与的新型社区治理和服务体系。

（一）对社区准确定位，推动社区“减政”“减负”

社区作为联系政府与群众的纽带，其主要职能是为所辖社区居民提供就近便捷的公共服务。必须准确界定社区服务职能，厘清政府部门、街道办事处与社区的职责边界。只有从根本上为社区松绑，通过“减政”“减负”，合理确定政府与社区之间的关系，准确定位社区职能，才能使社区真正回归其服务本位。

1.建立社区工作准入门槛。对党政部门将自身工作和职能延伸至社区的，要实行严格的准入报批制度。对不属于社区服务职能范围内的事项、超越社区自治职权范围以外的事项以及依法不能委托社区来完成的行政执法事项，一律不得向社区转移。确属需要属地社区配合完成的，也应当明确党委政府部门的主体责任和社区参与配合的范围，通过政府购买服务的方式向社区转移事务，坚决杜绝名为“协助、配合”，实际强行转嫁摊派事务责任的行为。

2.建立社区权责清单制度。依法厘清政府和社区之间的权责边界，通过权责清单明确社区应当承担工作事项以及协助政府完成的社区工作事项。对清单以外的工作和职能，各级党政部门一律不得要求社区完成。

3.建立经费补偿机制。对社区参与配合的上级事务，应当明确对社区开展工作的经费补助方式和标准，通过工作经费资助、业绩考核奖励等方式对参与完成事务的社区工作人员予以经济补助，以激励社区参与的积极性。

4.建立统一的社区基础大数据平台，负责信息收集、分析研判、分流交办、调度指挥、反馈督办等，实现基层信息“一个口子进、一个口子出”。对目前各个部门基于自身工作需要所设置的数据台账进行有效整合，按照社区管理和服务职能的特点，将涉及社区自治管理、公共服务的基础数据录入平台，数据信息由各部门共享，将社区从繁杂的数据工作中解脱出来，实现基层数据一次采集、资源多方共享。

（二）为社区公益性服务组织发展搭建制度平台

按照中央“简政放权”的要求，要把市场能办的，多放给市场;社会可以做好的，就交给社会;政府管住、管好自己应该管的事。政府主管部门应当为社区公益性组织发展搭建制度平台，进一步降低其在成立社团中的前置许可要求。放开对社团人数的限制，允许创设小微社团;允许公益性社团组织依托社区工作场所开展活动;不再对公益性社团设立设置活动资金要求;允许社团工作人员兼职兼薪。主管部门对公益性社团组织的管理，主要是管政策、管规则、管监督，通过制定政策法规、行业规划、标准规范，对公益性社团组织的发展提供指导和规范，并通过事中和事后的监督，对其活动进行有效监管，防止社团活动偏离公益性目标。

建立社区志愿者服务平台，将志愿者、志愿者组织、志愿项目纳入平台管理。按照“菜单式提出要求、组团式提供服务”的模式，社区根据服务需要定期发布志愿服务项目清单，合理引导志愿者和志愿者组织有序提供志愿服务。对志愿者参与志愿服务的时长、形式以及服务效果进行登记，通过积分制进行管理。志愿服务获取的积分，可在社区其他服务机构换取服务或获取物质奖励，真正实现“人人为我、我为人人”的志愿服务理念。

（三）强化人才支撑，大力推进社区工作队伍建设

社区工作者是社区建设和发展的主力军。必须立足社工队伍社会化、职业化、专业化的发展目标，建立健全社工选拔、培养、使用、评价、激励机制，建立职业化发展体系，打造一支高素质、专业化的社工队伍。建立面向社会的社工公开选拔机制，重点选拔有一定学历水平的大中专毕业生、有基层工作经验的大学生村官和“三支一扶”志愿者、退伍转业军人和长期在社区服务的志愿者。对招录的社工实行团队制管理，由有经验的社工实行一对一的传帮带，以帮助其尽早融入社区工作。建立社工薪酬保障机制，将社工工资以及“五险一金”纳入财政预算。对社工工作业绩定期开展组织考评和第三方满意度测评，由社区居民进行打分，对打分不合格的社工及时予以淘汰;对服务满意度高的社工除给予物质奖励外，还可以在招聘公务员和事业单位工作人员时对其社区工作经历予以加分，以进一步增强社工的职业荣誉感和认同感。

（四）以党建为支撑，引领物业小区治理法治化

物业小区是住房商品化、货币化改革的产物，物业纠纷是居住结构从“单位人”向“社会人”转型过程中产生的社会问题。必须通过组织搭台，完善依法治理，充分发挥小区业主的主动性，共同为小区治理出谋划策。切实发挥基层党组织在小区治理中的领导核心作用，鼓励和支持业主中有工作能力和服务意识的党员积极参加小区管理事务，充分发挥党员的引领、带头和示范作用。对有条件的物业小区，在党支部的指导下通过依法建立业委会开展管理工作，积极向广大业主推荐优秀党员通过选举进入到业委会领导班子。建立小区党支部、业委会、物业公司三者之间的协调、沟通、监督机制。业委会在党支部领导下开展工作，及时解决业主诉求，增强业主对业委会的信任;党支部、业委会充分发挥桥梁沟通的作用，对业主与物业公司之间的矛盾纠纷及时介入调处，解决物业公司在经营发展中遇到的问题，督促物业公司提高服务质量和服务水平;小区党支部通过社区和街道办党委，及时将小区物业管理中存在的问题向上反馈，争取政府相关部门的政策、资金支持。

建立小区法治、德治宣传平台。通过微信群、QQ群等廣大业主喜闻乐见的宣传方式，对小区业主开展党的政策、国家法律法规以及小区好人好事、便民服务信息的宣传，积极引导小区业主参与小区的自治管理，引导小区形成积极向上的舆论氛围。尽快出台针对现有物业管理法规的具体实施细则，进一步明确街道办事处、社区居委会在物业管理中的监督管理职责。推进行政管理部门执法进社区，明确住建、公安、消防、城市管理、环境、绿化、工商、物价等有关部门在小区物业管理中的主体责任，防止出现推诿扯皮现象，各部门各司其职，协同社区共同做好小区自治管理。

（五）加大对社区投入力度，鼓励社区开展有偿服务

社区服务能力的提升，需要持续的投入保障。要进一步加大对社区的财政投入力度，建立政府购买社区服务的常态机制，通过购买服务、直接资助、以奖代补、公益创投等方式，加大政府财政资金对社区公益性服务组织的培育孵化力度。引导社会公益资金进入社区服务领域，通过建立公益项目创投机制，搭建资源对接平台，推动公益资助方和服务受益方的有效衔接。创新社区服务方式，在非营利性原则的前提下，鼓励社区以需求为导向，通过提供居家养老、家政维修、子女代管等多样化的社区服务，并向服务受益者收取合理的服务费用，以弥补服务成本和工作人员收入，提升社区提供多样化优质公共服务的能力和积极性。