公平竞争审查制度地方化的理论逻辑及实践模式

薛影 陆安培 王文莉

引言

公平竞争审查制度的确立是我国竞争政策发展的重要事件。本文从外国的成功经验出发，总结了三条启示：协商合作是基础、收益共享是关键、独立透明的评估机制是保障，对公平竞争审查制度地方化进行了困境追溯，梳理了行为逻辑，结合镇江市的实际情况提炼了镇江市推进公平竞争审查制度的四种模式。

2016年11月，国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》。紧随着《意见》的颁布，江苏省在结合本地实际的基础上，于同年12月出台与本地区相适应的实施意见，与此同时成立联席会议机构，致力于推动本地区公平竞争审查工作的高效开展。镇江市政府在2018年工作要点中再次要求提出扎实推进公平竞争审查制度。在我国竞争政策发展历程中，如何推进公平竞争审查制度的地方化本身在具体实践中仍存在一些迫切需要解决的问题。

一、国外公平竞争审查制度推进的启示

1、协商合作是地方政府推进竞审制度的基础

在国外，公平竞争审查制度的实施是从澳大利亚政府率先开始的，且其实施效果较好。在公平竞争审查以及国家竞争政策落实中，澳政府选择遵循充分尊重地方政府意愿、尊重竞争机制的原则，并未采取强制性的行政手段，就国家竞争政策实施的时间安排、目标、手段等相关内容同各地方政府平等协商，达成一致意见。

基于我国的实际国情，在竞争审查制度上我国与澳大利亚一样选择采用自我审查方式，但是目前我国所建立的公平竞争审查制度带有浓厚的行政色彩，平等协商性不足，制度的内在思维仍停留在传统的行政命令的模式，各地方政府之间或各政府部门之间进行博弈的过程中形成了一种“纳什均衡”，是一种典型的“囚徒困境”。依据博弈分析理论，博弈的各方进行协商合作才是化解这个困境的有效方法。因此，必须建立制度化、恒常化的协商合作机制。

2、收益共享是地方政府推进竞审制度的核心

公平竞争审查制度旨在规范政府颁布的产业、投资、市场准则以及其他政府规定的经济性政策手段。国家实施公平竞审制度成本远低于收益，意味着这是一项高收益、低成本的政策。然而，地方政府在实际推行是出现了各种问题，在审查过程中，审查成本有审查机关承担，而审查成果或者说社会效益确是共享的，作为其他地区的公民也能享有，就存在地方政府有利益外溢的情况，甚至对某些地方政府的短期利益产生负面影响。

3、独立透明的评估机制是地方政府推进竞审制度的保障

从相对比较成功的新加坡、韩国、澳大利亚的经验来看，独立透明的评估机制才能有效保障地方政府推进竞审制度。新加坡是地方政府机关内部审查模式、韩国是公平贸易委员会（KFTC）外部审查模式、澳大利亚是国家竞争理事会（NCC）专责机构外部审查模式。研究上述三个国家比较成功的经验，可以发现，评估机制的透明、权威、独立、公开，对公平竞争审查制度的有效实施有至关重要的作用。通过构建适当的竞争审查评估机制，确保评估主体的独立性以及评估过程的公开性，这对我国公平竞争审查制度的实施和推进很重要。

二、公平竞争审查制度地方化的困境追溯

当前，我国依然处于经济体制转轨期，行政性垄断依然局部存在，构建自我审查机制是一项复杂工程。追溯公平竞争审查制度地方化困境的根源在于以下四个方面：

1、地方保护主义。改革开放以来，地方政府机关在各领域享有较大的资源配置权，出于地方经济等方面的考虑，地方保护主义依旧局部存在。例如，镇江市公共资源交易中心的平台上，关于一些工程或者服务类公开招标的条款制定中，诸多都有明确规定在镇江市需要办公场所，同时对办公面积作出苛刻规定，无形中将很多资质优良的外地单位拒之门外，具有明显的地方保护主义特征。

2、政策制定的路径依赖。在社会利益诉求多元化、市场环境复杂化的市场监管中，地方政府机关潜在的立法、执法风险递增，一旦新设制度无法稳定运行，不愿意承担潜在的行政风险，造成地方政府的相关部门存在严重路径依赖的问题。

3、政绩考核机制的偏差。《意见》中提到“对失职渎职等需要追究有关人员党纪政纪责任的，要及時将有关情况移送纪检监察机关。”这样的公平竞争审查评价体系和奖惩机制存在偏差，审查部门和人员都是各个相关部门临时组建，缺乏实质约束和主动性。

4、外部机制与竞审裁量权监督的脱节。公平竞争审查需要内部机制约束和激励，亦需结合威慑、监督、扶持等多重促进机制（这些路径基本可划归外部机制）。实质上，我国是自我审查制度，外部机制难以发挥监督职能———经济法要求地方政府机关的行政行为具备高度的灵活性、适应性及动态性，因而立法上难以精确而详细的规制地方政府机关的市场干预行为。司法的滞后性导致行政行为的影响难以被从根本上消除，即对自由裁量权的控制对市场必然存在潜在影响。

三、公平竞争审查制度地方化的行为逻辑

国务院在出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》中提出“加强与现行法律体系和行政管理体制的衔接，提高公平竞争审查的权威和效能”，要求地方政府机关具有排除、限制竞争效果的不予出台或者调整至符合相关要求后再行出台。《意见》中蕴含的公平竞争审查推行总体行为逻辑呈现高度的灵活性和适应性，与域外先行国家竞争评估制度中体现的监管弹性相契合。从地方政府机关出发，推进竞审制度的地方化应当符合如下行为逻辑：

1、主体明确，关系明晰。地方行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应被确立为主体，主导公平竞争审查制度在地方的推进；公平竞争审查过程中的自我审查模式的要求在上下级机关和同级机关间形成了鲜明的区分关系，其中核心要义是地方政府着力改善内部机制以及管理监督好内部行政人员。

2、竞审流程逐步标准化。地方推进公平竞争审查制度贯穿政策措施制定全程，包括立项、制定、公开、听证、修改等。自我审查模式要求把法律法规、市场需求等贯穿全程，并且法律法规、市场需求等高度契合其结果。

3、竞争政策与产业政策等矛盾内部化。公平竞争审查制度的地方化推进是为了矛盾内部化，这将使得竞争政策与产业政策等矛盾的主要解决方式，这一转变就对地方政府机关由内而外的审查机制改革提出了要求。自我审查效果是凸显地方政府机关内部审查机制的合理性、正当性和效率性的评判，符合《意见》要求的审查结果体现了地方政府机关良好的内部运行机制、组织机构及程序机制，使保障市场公平竞争的理念深入到行政机制构建的萌芽阶段。

4、地方政府机关认识到并发挥好“经济人”角色。公平竞争审查制度不能消除地方政府机关的“经济人”角色，所以竞审制度的地方化过程中要肯定并重视地方政府机关的“经济人”角色。

四、公平竞争审查制度地方化的模式探讨

探讨分析国外竞审制度成功案例的经验，追溯竞审制度地方化的困境、梳理其行为逻辑后发现，可以从公平竞争审查制度的对象、结果评价以及惩戒方式三个维度来建立竞审制度地方化的镇江模式。

1、基于协同过滤理念的审查对象筛选模式

协同过滤原本是基于人口统计学的一种推荐机制，根据系统用户的基本信息发现用户的相关程度，然后将相似用户喜爱的其他物品推荐给当前用户，或者根据客户以往的爱好倾向将物品推荐给客户现在，目前淘宝、京东、百度等平台均使用了协同过滤算法。

地方政府在实际推进竞审制度时，一般会针对具体的政策措施进行审查，涉及的范围比较广，很大程度上增加了审查难度和成本。镇江市物价局在实际竞审过程中，借鉴协同过滤的理念，对性质相似的政策制定单位，采取流程相似的审查评价以及跟踪，对于问题单位，即之前在公平竞争领域产生和存在问题的，必须采取重点审查和跟踪了解相结合的方式进行处理。

2、基于“目标+关键结果”的审查效果评价模式

镇江市出台的《镇江市政府关于在市场体系中建立公平竞争审查制度的实施意见》指出，“需要紧扣上级文件精神，同时结合本地实际，体现了可实施、可量化、可操作的镇江特色。”其中，“可量化”是指结果的量化，是针对竞审评价结果而言的。镇江市首次提出基于“目标+关键结果”的审查效果评价模式。针对不同审查对象，标准化审查流程，成立公平竞争审查联席会议成员单位，确定不同审查单位的审查需求及审查最终目标。

3、基于网络化的监管模式

監管上建立竞审网络，做到合规、有序。工作对象确定好后，就要构建工作网络，目的是为了更好地加强市竞审办公室与各单位之间的沟通，将答疑咨询、传达要求、安排任务、下发通知、收发材料等工作做好。为此，由市竞审办公室向各单位发出书面通知，让各单位自身确定好其负责公平竞审工作的联络部门及联络人等相关信息，同时成立镇江市公平竞争审查工作QQ群，所有联络人加入该群。

4、基于尊重意识形态的协作模式

在镇江市联席会议办公室要求各单位报送联络员信息的时候，有4家单位向市竞审办出具了情况说明，表示因职能原因，不涉及制定涉及公平竞争审查内容的政策措施如何确定哪些单位该进行公平竞争审查，最好的办法是从国家层面，由国务院各部委纵向向下确定，各级政府联席会议办公室根据本地区实际情况进行增补，这就避免了有些单位对公平竞争审查制度认识上的误区，便于区域性乃至全国性的统一。在未出台相关规定之前，对这些单位的意见，联席会议办公室要予以尊重。

（作者单位：江苏大学京江学院）