“租售同权”的法律挑战

赵姿昂

【摘要】“租售同权”紧密地结合中国实际，扩展了房屋租赁权的属性及内容，是“房住不炒”施政理念的贯彻落实。通过与特定的社会权相关联，房屋租赁权从纯粹的债权向具有物权属性之债权转变。然而鉴于债权的相对性，房屋租赁权本身的权能限制了平等权的适用空间，这种法律价值上的冲突是“租售同权”的根本挑战，值得学界认真对待。

【关键词】平等权 社会权 房屋租赁权 “租售同权”

【中图分类号】D92 【文献标识码】A

“租售同权”是中国房屋买卖和租赁两大市场政策的一个重大转向。从“居者有其屋”到“住有所居”，从“以售为主”到“租售同权”，房屋的金融属性逐渐消退，而社会属性逐渐凸显。2016年习近平总书记在中央经济工作会议上提出“房子是用来住的，不是用来炒的”（简称“房住不炒”）的理念在社会上引起广泛赞誉及反响。然而，房屋所有权和租赁权的权能还是有本质的区别。能否为了实现平等权而强行附加租赁房屋诸多社会权，仍然是一个存疑的问题。

“租售同权”的法律意涵

实际上，“租售同权”只是探讨时的一个简称，在各种规范性文件中，正式使用的是“租购同权”。“租购同权”的真实宗旨并非实现所有权和租赁权权能的绝对对等，而是努力实现两种权能背后附加的基本公共服务或福利的平等。租购之所以不能同权，原因就在于广大人民群众对优质住房、教育、医疗资源的需求与现实供给短缺之间的矛盾。在这里，我们应强调指出，“租购同权”的目标应当是通过将基本的公共服务或福利与房产相分离，而实现房屋（不论是所有或租赁）所附加的两者资源的对等。在某种意义上，观念上的“租售同权”只是一种关于平等的想象，而法律意义上的“租售同权”则具备以下三个方面的内涵：

首先，“租售同权”的目标是保障承租人的居住权，推进基本公共服务均等化。“租售同权”观念的提出，已经将承租人的权利与房屋所有者的权利等而视之。尽管其宗旨在于实现基本公共服务均等化，但实际上已经将承租人能否享有与所有人同等的社会经济权利视为一个宪法问题，即平等的问题。其次，“租售同权”的宗旨。由于市场经济的发展及城镇化的加速，城市房地产的价格涨幅惊人。这一现象强化了房屋的金融资产属性，而弱化了房屋的居住属性。成熟的经济体中，鉴于2008年美国金融危机中房屋金融衍生品的起源，一般都将经济重心转向实体经济，而非虚拟经济，这在一定程度上是一种警示：房屋固然可以作为金融资产，但过度强调这一属性，会带来多种风险。再次，“租售同权”的临时性。“租售同权”是一种政策，而非法律，由于各地区、各个阶段的问题均不相同，因而“租售同权”必须作为因时制宜、因地制宜的一种政策来實施。在此意义上，“租售同权”必然缺少作为一种制度的强制力及普遍性。无论是观念上，还是从制度上，我们都应清楚地意识到“租售同权”从政策到法律还有很长的距离。

“租售同权”的法律挑战

“租售同权”难以成为规范的法律术语。表面来看，“租售同权”表达了一种关系概念，即房屋所有与房屋租赁享有同等权利。但这一概念并不具有普遍性、确定性和形式合理性。原因在于：“租售同权”不能作为一种普遍的制度在大范围地区展开；“租售同权”的真实内涵在不同的群体中的理解必然差异极大，难以确定；“租售同权”不符合法理的直观逻辑，所有权和租赁权并不是同一个层面的权利。

“租售同权”的物权与债权无法直接对等。“租售同权”无疑是针对居民住房权而展开的。住房权绝非仅仅使用房屋的权利，而附加了诸多的经济社会权利。就此而论，住房权的保障能实现承租人权利的最大化。尽管住房权的重要意义已经成为共识，但住房权在现实生活中遭遇到保障的困境。有学者指出，中国住房权保障存在的问题，首先是出租房源少与房屋空置并存；其次是住宅租金偏离正常水平；再次是租赁双方地位严重不平等。这些现象的存在，仅仅靠提倡“租售同权”的理念不够，还需要政策和各种配套措施的落实。

“租售同权”的理念难以完全制度化。从这一政策出台之日起，业主和租客之间的矛盾就不断发生。在公开的报道中，两者之间的矛盾最终在政府、物业、业主、租户四方协商之下得以解决，这在一定程度表明政策的效果并未达到预期。而且，“租售同权”这一政策的实施也仅仅是应对当下房地产买卖和租赁市场的畸形发展，具有一定的过渡性质。在房地产买卖和租赁市场走上良性循环之后，“租售同权”的政策自然逐渐终结。同时，由于地域的差别，各地对“租售同权”内容及实施必要性的认识也各不相同。

“租售同权”最重要的问题是对两种法律价值的取舍。无论是房屋所有者，还是房屋的承租人，在享受基本的公共服务方面应当享有平等的待遇，这是宪法上公民平等权的体现。而所有权对房屋的占有和收益必然是全方位的，权能的范围远远超过租赁权。在占有、使用、收益和处分上，所有权实现的潜在权益都要优于租赁权。实际上，租赁权是一种设定在契约之上的债权，而所有权是设定在支配关系上的物权。鉴于物权具有对物的排他性效力，使得物权相对债权具有了优先性，相应地，所有权相对于租赁权也具有优先性，“买卖不破租赁”的情形下存在例外。

关于“租售同权”的若干建议

加大租房房源供应，满足承租人基本需求。“租售同权”之“权”首先体现为基本的居住权，即首先具有居住属性。对于承租人而言，在不具备所有权的基础上，必须通过对租赁权的保障才能实现居住权。然而，现实的情况却不容乐观。政府在房屋买卖市场和房屋租赁市场中应当发挥一定的作用，尤其在像经济适用房、两限房、廉租房等保障性住房的供应上应当起到主导作用。

加速户籍制度改革，让房屋回归居住属性。户籍制度是计划经济时代城乡二元经济结构的产物，是出于渐进性改革过程中政府对社会控制的一种手段。而在当前的转型时期，户籍制度与“就近入学”的义务教育政策紧紧关联的现实亟需改变。“就近入学”通常落实为所谓的“学区房”政策，在这一标准中，房屋所有权的权重明显压倒了房屋的租赁权。对这一问题的治本之策是将房屋与户籍脱钩，让房屋回归居住属性。在一定程度上，房屋与户籍脱钩意味着房屋的所有权与使用权的分离，让承租人也能享受房屋区位优势所附属的教育资源。同时，一旦将户籍脱离房屋，则附加于房屋产权（所有权、使用权）之上的其他社会权利都将独立出来，回归市场，由市场规律来调节。

统筹立法规划，实现租售市场问题标本兼治。首先，要从根源上对租售两个市场的需求和供应结构进行调整。房屋租售市场的供需结构在很大程度上要求政府提高土地供应，尤其是居住用地的供应。其次，在财政上加大对公租房、经济适用房等基础住房服务上的投入，让土地使用密集化、精细化，如此则从根本上改善了房屋房源不足的困境。再次，应统筹好房屋租售市场，尤其是租赁市场的立法。当下“租售同权”所面临的法律挑战，从本质上来说是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因而对这一问题的解决需要政府与市场合力，既要从根本上加大保障性住房的建设，又要对房屋产权加速严格的立法保障。尽管房屋产权之上附加了诸种社会权利，但这仅仅是一个临时现象。随着社会经济水平的发展，房屋作为安居的基础居住属性将优先予以保障，而房屋作为不动产的金融属性将逐渐消退。这是一个需要政策与法律合力的过程，“房住不炒”有力地维持了房屋租售市场的稳定，而“租售同权”则平衡了平等权与社会权的现实差距。在此意义上，“租售同权”的理念是颇有价值的，而其所面临的法律挑战也是必须认真应对的。

（作者单位：北京大学法学院）