农业公私合作不能逾越法律红线

刘向林

【摘要】公私合作是创新农业领域的新模式，是实施乡村振兴战略的有效手段，能够促进乡村发展，为农业提供市场化、社会化的产品和服务，也是为增进农民福祉汇聚更多力量。但农业公私合作不能逾越法律红线，需要相关法律制度的创新和完善，才能更好地确保农业公私合作的有序开展。

【关键词】农业领域 公私合作 法律红线 【中图分类号】D922.3 【文献标识码】A

农业关乎国计民生、粮食安全、农民增收等诸多方面，“国以农为本”。当前我国农业领域正处于由传统农业向现代农业转型升级的阶段中，农村公私合作问题越来越受到人们的关注。农业公私合作是指在农村教育、文化、医疗等领域中，公共部门与私营部门形成的合作。但目前，农业公私合作中还面临着一些法律难题，需要相关法律制度创新和完善，才能更好地确保农业公私合作的有序开展。

农业公私合作逾越法律红线导致的危害

农业公私合作逾越法律红线会导致代理权滥用。农业公私合作的主体主要包括政府、社会资本、农民和村委会等。其中在农业公私合作运行过程中，作为乡村熟人社会的一部分——村委会担任双重代理人的角色，是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织，是集体组织的代言人和基层政府的协助者，代表着农民与基层政府和社会资本方谈判，同时，又是基层政府和社会资本方的代理人。村委会具有丰富的农村工作经验，比较了解乡村中的复杂关系和利益。因此，在农业公私合作中，虽然村委会只是接受基层政府的指导，但在协调民意和办理置换土地、分配租金收益等事务方面，乡镇政府和社会资本方一般都会交由村委会来管理。在我国法律上，虽然这种双重代理不构成滥用代理权，但其代理行为存在很大的风险。如：政府希望完善基础设施、发展乡村公共服务、缓解财政困局，而农民期盼获得土地租金收益、就业安排以及项目分红，社会资本则追求最大化的投资利益。如果在财政补贴、项目成本、利益分配等方面，三方达不成共识，村委会就很难在各方利益之间寻求到平衡点，再加上部分村委会及其成员的利己行为，在代理活动中，容易受到政府和社会资本方的影响，会逾越法律的红线、忽视农民权益。

农业公私合作逾越法律红线会导致土地资源浪费严重。农业公私合作与集体土地有着密切联系，长期以来，很多地方政府对土地不合理、不科学以及毫无节制的开发利用，忽视了土地自然属性，只重视土地经济价值，这严重影响了我国土地利用和农业可持续发展。2014年，我国实施“三权分置”改革以来，农业公私合作虽然有了比较宽松的制度环境，但在运行过程中，也遇到了一些土地方面的问题。一方面，公益性与经营性的农业公私合作土地获取路径具有差异性。公益性的农业公私合作是根据我国《宪法》《物权法》等有关规定来获取土地，而经营性农业公私合作没有改变土地承包经营作为私人事务的法律性质，只是将分散式的农业生产转变到了集中式上，是通过土地经营权的平等流转来实现的。目前，对于这两种用地途径来说，很多地方政府一般采取流转的方式，没有统一的征收方式，一定程度上扰乱了正常的农村土地管理秩序，甚至有的将二者混合使用，导致土地资源浪费严重。另一方面，从征地补偿标准来说，现行立法标准偏低，没有明确界定公共利益的标准，对农村土地经营权的法律性质和权能缺乏明确规定，导致农业公私合作不能顺利进行、土地资源浪费严重。

如何从法律层面上规范农业公私合作

农业公私合作法律问题是法律制度滞后实践现实的呼唤，是农业公共行政最新变革的迫切需要。在未来的时间中，我国农业将迎来快速发展时期，如何从法律层面上规范农业公私合作成了亟需解决的首要问题。

规范村委会的代理行为，增强村委会的代理能力。村委会代表的是农民群体的利益，是农业公私合作顺利运行的重要支点，集多重委托于一身的共同代理人。因此，在农业公私合作运行中，村委会不能成为社会资本方的附庸，但也不能完全等同于农民群体，应该担负着农民、政府与社会资本之间沟通的桥梁。我国《民法总则》第101条对村委会的职能进行了明确，指出村委会是农村集体经济组织的特别法人，履行的是农村集体经济组织的职责。因此，首先，需要为村委会当前的法人地位确权赋能，建立一系列机制来优化村委会的代理行为，明确村委会在项目运行中的职责，保障其平等參与项目年运营等民事活动，规范村委会的代理行为。其次，为了减少代理行为低效、保障农民利益，还要不断提升村委会成员的思想觉悟，加强农民对村委会的监督，避免村委会利用职权寻租，减少贪污腐化问题，使其端正态度，在企业与农民博弈中站稳脚跟，有效防范村委会的代理偏向性，最大程度保障农民利益。另外，为了防止村委会暗箱操作，还应严格村委会的决策流程，根据我国《村民委员会组织法》的规定，提升村委会的决策能力和代理能力，使其代理行为合法、合规。同时，还要建立村委会代理培训制度，引入专业金融服务机构、咨询机构、担保机构，改善村委会的代理效率，提升其乡村治理能力，积极探索各类增信手段，制定合理风险分担机制，减少村委会与农民的项目风险。

完善资金供给机制，确保农业公私合作的顺利开展。农业公私合作中的资金来源于政府财政和社会资本。一方面，在财政方面，很多地方基层政府依靠上级财政拨款和转移支付，收入不足、债务多，缺少二三产业的支撑。另一方面，目前，我国鼓励民企私营投资公私合作，国企则被置于项目之外，导致社会资本投资热情低，即使参与了项目，但项目启动之后，一些实力不够雄厚的社会资本就很难维持下去，丧失了继续投资的能力和动力，从而导致资金、土地等各方面资源的浪费，也极大地降低了基层群众的热情和信心，最终导致振兴乡村和共享共建的目标难以完成。由此，我们应根据财政部印发的《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》，不断提升政府对公私合作的投资能力，确保公私合作项目的投入资金到位，加大政府转移支付的力度。同时，地方政府应结合政府性基金、公共财政、社会保障等预算，根据我国《预算法》的有关规定，提前规划好农业公私合作项目的所需支出。另外，为了提升农业公私合作资金供给的持续性，我们还应畅通国企进入农业的路径，引导农民将其农地经营权、其他资源以股份的形式出资，鼓励国企积极参与到公私合作的发展中。为了防止当事人随意终止合同，应增强相关合同中履约保证金条款和违约金条款建设，提升违约成本。完善激励对象和失信惩戒对象名单制度，参照社会征信体系，不断提升相关主体方的信用指数。

完善土地相关立法制度，确保农业公私合作稳定发展。在我国的《土地管理法》和《物权法》中，都规定了土地补偿标准，但这些法律法规对土地被征收后的用途和收益缺乏长远打算，如：《土地管理法》的第47条和《物权法》的第42条都规定了土地补偿标准。因此，首先，我们应建立从国家、集体、个人层面上，征收征用农村集体土地补充标准，增强土地增值收益分配力度，并与被征收土地的市场价值挂钩。其次，我们应借鉴国外发达国家关于土地休养制度，完善土地休养制度相关立法。另外，我们也应强化对公私合作项目中农地经营权的规范和保护，健全项目招投标程序与农地获取程序之间的衔接机制，及时解决农业公私合作项目中的土地问题。一方面，在项目识别和准备阶段，基层政府和社会资本方应向县级以上有关管理部门提交土地流转方案。另一方面，在项目采购阶段、执行阶段，项目公司应将有效获取土地的法律文书提交给管理机构，确保农业公私合作稳步开展。

（作者为延安大学政法学院副教授）

【参考文献】

①何国煜、柯丽菲：《产业融合视角下广西农村新业态发展策略研究》，《广西社会科学》，2018年第8期。

②邓齐滨：《我国农业保险立法的变革之路》，《人民论坛》，2017年第11期。

③刘大洪、段宏磊：《混合所有制、公私合作制及市场准入法的改革论纲》，《上海财经大学学报》，2017年第10期。