欧盟对华政策的变与不变

王晓枫 张文骁

历时四天的欧洲议会选举在5月26日落下帷幕，此次选举投票率创20年来新高，超过50%的高投票率折射出欧洲人对于这个原本并不被关注的选举寄予非比寻常的意义。

投票结果显示，在法国等多个国家，右翼民粹、绿党和自由派等反建制政党在欧洲议会中异军突起，这让欧盟在制定内政、外交政策时将面临更多分歧与不确定性。

此次选举被认为是欧盟议会过去40年来最具重要意义的选举。在此之前欧洲议会一直由中右的欧洲人民党和中左的欧洲社会党两大主流政党主宰，这一格局如今被打破，主流政党失去联合多数席位。尽管非主流政党尚未获得议会多数，但却足以打乱欧盟议会的政治平衡。

正如民粹主义政客、意大利副总理兼内政部长马特奥·萨尔维尼（Matteo Salvini）所言，这种发生在政治空气中的变化将“改变欧洲的一切”。

“虽然欧洲议会选举对于欧洲政治格局并不具有决定性影响，但其所带来的风向标效应不可小觑，会对成员国的内政外交政策，特别是选举，带来影响。”中国社科院欧洲研究所副所长田德文对《财经》记者表示。

中国定位的转变

作为中国重要的战略合作伙伴，欧洲议会选举带来的政治力量洗牌对未来中欧关系重要性不言而喻。过去20多年间，欧盟对华政策经历多次关键性转变。1995年，欧盟首次发布对华政策整体性文件，将中国定义为“积极接触对象”。2016年，这种认知转变为“合作与竞争中带有防范”。2019年3月，欧盟委员会发布的《欧盟-中国：战略展望》重新诠释欧盟对华政策，强调战略性合作的同时，提出中欧之间“机遇与挑战的平衡已发生偏移”，将中国列为“系统性竞争对手”和“经济竞争对手”。

这一凸显竞争的表述非比寻常，值此微妙时刻，反全球化和自由贸易的民粹等反建制政党影响力的扩大是否会为中欧关系带来更多竞争？

田德文认为，影响是两方面的。一方面，中国在欧洲被民粹主义势力贴上“经济全球化受益者”的标签，民众因此对中国产生误解和情绪性判断。另一方面，民粹政党可能会有利于中国，这些政党上台后会急于兑现竞选承诺，在经济上做出成绩，取悦选民，这为中欧关系发展带来推动力。例如，意大利与中国签署协定支持“一带一路”倡议就是民粹主义执政党之一“五星运动党”推动的。

近年来，中国通过经贸合作与投资在欧盟成员国中间不断扩大朋友圈，然而在这个过程中，欧盟对中国的认知也在逐渐发生转变，意大利与中国签署“一带一路”合作协议引发的争议就是这种转变的缩影，即一方面享受中国崛起带来的经济红利，另一方面则担忧中国崛起带来的影响力的扩大。

对于欧盟方面这种矛盾心态，英国著名智库皇家国际事务研究所亚洲项目高级顾问研究员夏添恩（Tim Summers）对《财经》记者解释说，欧洲内部就对华政策存在很多分歧与争论。因此，当某个国家政府经过选举更迭后进行对华政策调整，这在最近几年很常见。近年来，这些争论有所增加源于多方面原因，他们感觉中国经济没有按照他们所希望的方式进行改革，担心中国日益增长的经济影响力和政治经济体系对欧洲企业带来艰难挑战。另外，对中国政治制度的怀疑在欧洲仍然普遍存在。

共同行动的悖论

过去30年间，中国经济力量逐步超过欧盟所有核心国家，成为与欧盟对等的世界第二大经济体。中欧经贸关系不断加强，欧洲成为中国的重要战略合作伙伴，连续15年稳居中国最大贸易伙伴，中欧双边贸易额平均每天超过10亿欧元。根据中国海关数据，今年前四个月，中欧贸易总值1.5万亿元，增长11.8%，占中国外贸总值的15.7%。

在投资方面，中国商务部数据显示，截至今年2月，中国累计对欧盟直接投资952亿美元。墨卡托中国研究中心和荣鼎公司的联合研究报告指出，这些投资遍布欧洲国家，乃至像爱沙尼亚和立陶宛这样的小国也没有遗漏。在欧洲，英国是中国最大的投资目的地，从2000年至2018年，共计469亿欧元；德、法紧随其后，分别为222亿欧元和143亿欧元。中国投资涉及领域非常广泛，从基础设施到电子通讯，再到金融、能源、制造业等等，基础设施占据重要比例，仅2017年就高达139亿欧元。

这些中国投资在欧洲经济发展中发挥日益重大作用，2008年金融危机后，希腊和葡萄牙等南欧国家遭受重创普遍陷入债务危机，中国恰在那时开始大举投资欧洲国家，中国先是在葡萄牙收购并购电网运营企业、银行和国债等，同年在希腊则投资比雷埃夫斯港，经过五年建设获得成功，受到希腊方面认可。之后，中欧班列又相继开通，海运与铁路将中国与西欧、南欧，甚至英国直接互联互通。《财经》记者三年前曾在波兰到访中欧班列，当地官员表示，在欧亚铁路货运剛开通时，一些人抱怨中国廉价产品将借此倾销到欧洲，但后来欧洲赶了上来，欧洲向亚洲的销售在增加。

在北欧，中国投资也在带动当地经济发展，芬兰计划打造连接中国与欧洲的“北极走廊”，意在建成亚洲和欧洲之间最短、最直接货运路线，这是欧盟迄今为止最大的基础设施建设项目。芬兰到爱沙尼亚的海底隧道是这一线路重要环节，但所需资金规模让规划者倍感困难，中国公司适时与芬兰方面签署隧道建设融资150亿欧元的谅解备忘录。对于中国投资，爱沙尼亚资深媒体人豪格·罗尼玛（Holger Roonemaa）对《财经》记者表示，当地人对中国投资确实有些担忧，因为爱沙尼亚从未有过如此巨额投资项目，但不可否认的是，如果隧道建成，芬兰湾沿岸国家将成为波罗的海乃至全欧洲的经济新增长点。

中国投资带来的成果让25个欧洲国家（17个欧盟成员国，4个候选成员国）陆续与中国签署支持“一带一路”倡议协议，正如瑞士联邦主席毛雷尔在解释为何加入“一带一路”时所说，“我们的行为是根据自己的判断进行的，我们认为对就做。”不仅是“一带一路”，2012年成立的“中国—中东欧16+1合作机制”也蓬勃发展，并在今年迎来扩容，希腊正式加入将“16+1”升级为“17+1”。

然而，中国在欧洲的朋友圈不断扩大的同时，对中国日益增长的经济实力的怀疑与担忧却并未因此消弭，法德等欧盟大国甚至担心中国利用欧盟的中东欧成员影响欧盟的政治与战略。“中国在欧洲实行17+1，对于德法等欧盟大国来说很难接受，在他们看来这导致其在欧盟影响力下降且影响欧盟内部一致性，这是他们不满的根源。中国与欧洲国家谈判‘一带一路协议主要是在双边层面上，这让欧盟很尴尬，但又无法阻止成员国与中国签署协议，如果成员国与中国分别谈判会制约欧盟要价权，欧盟不希望看到这种局面出现。”田德文说。

今年4月，德国联邦经济部长阿尔特迈尔来华参加“一带一路”国际合作高峰论坛时就表达了这种情绪——歐盟不想让任何成员国单独签署任何双边备忘录，而要以集体形式与中国签约。虽然德国驻华大使葛策认为媒体对阿尔特迈尔言论存在报道偏差，但他在回答《财经》记者提问时也强调，在所有经贸领域，欧盟都会作为一个整体和中方商谈。欧盟也有自己的互联互通战略，可以考虑与中方的“一带一路”倡议对接。“一带一路”倡议是为了沿线国家经济发展与社会稳定，这非常重要。德国在考虑如何共同履行这些共同目标，在这方面的合作我们有自己的条件和标准，包括环保标准和可持续融资等。

虽然欧盟强调在对华问题上要保持整体性，然而这一口号在实际层面上并不具备操作可能。欧盟作为“超国家”实体和“国家间”组织的双重特性使其在很多问题上达成共识较为迟缓，且从决策到行动缓慢而低效，这造成其推行的很多政策不仅难获认同，还造成各成员国之间“东西矛盾”和“南北对立”，欧盟各国在难民和债务议题上的分歧就是很好的例证。

“鉴于政策分歧，欧洲内部很难实现团结性，这需要妥协，但一些成员国不愿意妥协。”夏添恩坦言。

田德文也认为，对中国来说，与欧盟总体谈判“一带一路”合作协议从操作层面来说没有可行性，欧盟决策效率非常低，且很多国家已经和中国签署协议，欧盟也不知该如何处理这种局面。

美国杠杆

除了内部分歧，欧洲在对华问题上还要应对来自外部的挑战，那就是特朗普上台后为美欧关系以及中欧美三边关系带来的不确定性。首先，特朗普视欧盟为搭便车者，通过施加关税逼迫欧盟在美欧贸易谈判上让步；其次，特朗普警告欧洲盟友在建设5G网络时远离华为产品和技术，此外还要抵制“一带一路”倡议，这让欧洲国家面临两难境地。

面临特朗普施压被迫调整对华政策的同时，欧盟也在试图利用中美欧三角关系联动效应从中获益，增加自己在对华关系中的要价权。著名政治风险咨询公司欧亚集团（Eurasia Group）附属机构Gzero研究显示，若中美发生贸易战，欧盟会是短期内赢家之一，可能借助贸易战分流的贸易额获益710亿美元。

“美国这一外因是中欧关系中最复杂的一个环节，在对华利益诉求和政策议题上，欧美并无实质性差别。区别在于美国奉行单边主义，欧洲则采取相对温和且务实手段。欧洲一直对中国保持两面态度，虽然美欧在特朗普上台后出现一定分歧，纽带有所松动，但欧洲仍试图借助中美贸易摩擦与中国进行博弈，在美国对中国实施强大压力的情况下，欧盟希望在中欧关系中获取更多好处。”田德文表示。

然而在中美之间找到舒适的平衡点并非易事。鉴于特朗普对欧洲步步紧逼，特别是在今年4月对价值110亿美元欧盟产品施加关税，欧盟试图利用中美欧三角关系进行博弈的空间并不大。夏添恩解释说，欧洲不会在这个三角关系中扮演多大角色，即便它应该如此。作为一个与中国和美国均有重要贸易关系的大经济体，欧盟应该更积极游说中美以便在与两者谈判中获得符合自己的利益。但在许多贸易问题上，美国对欧洲也有所敌视，并没有非常重视欧洲的利益。

特朗普不肯妥协的单边主义态度让中国和欧盟之间有了携手的可能性，中欧可能会因为美国的共同压力而在一些问题上达成共识。在国际战略研究所前所长弗朗索瓦·埃斯堡（Fran？ois Heisbourg）看来，“中国用蜂蜜，美国却用醋，美国正在把欧洲推到中国一边。”不同于特朗普的单边主义，欧洲人倾向于出台升级版的多边主义规则，即 “WTO+”框架。与之形成鲜明对比的是，特朗普政府优先考虑双边协定。其次，在气候变化和伊朗核协议问题上，中欧之间也更有共同语言。鉴于中欧在自由贸易、全球化和多边主义等问题上的共同立场，再加上欧盟在同中国打交道时更青睐对话与合作，这让中欧更容易实现突破达成一致，今年4月发表的中欧联合声明就是一个这样的突破。

中欧峰会期间，经过10天50多个小时精心谈判，北京与布鲁塞尔在最后时刻达成协议，签订七页联合声明，双方一致同意打造公平竞争的营商环境，欧洲理事会主席图斯克盛赞中欧签署联合声明是一个突破，这是中国首次同意就关键的世贸组织改革同欧盟进行合作 。“谈判很困难，但最终取得了丰硕的成果。”图斯克说，“我们设法达成了一项联合声明”，该声明为“基于互惠的伙伴关系确定了方向”。

对欧盟来说，与中国举行具有建设性的峰会，就改革世贸组织进行合作以及反对单边主义发表明确声明，是对美国很好的制约。不仅是欧盟，田德文指出，中国也要在反对贸易单边主义和贸易霸凌问题上做出姿态，即上述方式不可能实现的共识会通过平等协商方式获得，欧盟因此获益，而美国不能。

中美欧三边关系的联动性让中欧在贸易或投资议题上的任何进展都会给美国带来压力。目前，中欧已同意尝试2020年达成高水平投资协定。中欧投资协定的谈判始于2014年，内容包括准入前国民待遇、负面清单管理、国有企业竞争中立、高端服务业开放等，中欧双方已交换清单出价，并就不少投资自由化和投资保护方面的重要条款达成一致，但仍面临市场准入等硬骨头。若明年能达成协定，将使欧盟投资者更容易收购中国企业股份，欧盟方面认为该协定将是改善中国市场准入的主要途径。

对于投资协定谈判前景，夏添恩认为，中国实施的经济改革能否应对欧洲关切是关键，否则将很难实现突破。但田德文则认为，投资贸易协定关乎国家利益，中国不会无原则让步，谈判要彼此都有改变，而不是中国单方面迎合欧洲，双方要同时进行调整适应贸易新局面。中国积极回应欧洲的同时，也需要欧洲方面回应中方诉求。欧盟应该在5G市场开放性和投资市场对等开放性领域有所让步。虽然前景乐观，但田德文也提醒，欧洲的任何让步都可能会遭到来自美国的压力，美国不希望中欧之间有实质性进展。另外，欧洲人在谈判中也是难啃的骨头，再加上欧洲国家在对华问题上没有共识，各有各的利益诉求，会对集体行动带来掣肘，这些问题都不容忽视。