我国基本养老保险系统可持续问题研究

冯经纶 郑春荣

内容提要：随着我国人口老龄化的加剧和政府财力增长的减缓，基本养老保险系统的可持续得到越来越多的关注。养老保险系统可持续并不仅仅涉及养老保险基金收支失衡的问题，更由于其处于人口发展、经济运行、制度变革的大背景中。本研究讨论了影响基本养老保险系统可持续宏观层面的四个维度：人口老龄化加速、老年抚养比上升与延迟退休，养老保险其他支柱对基本养老保险的分流功能，收支缺口、个人账户空账与国有资本划转，养老保险基金的保值增值，并就维系基本养老保险系统可持续提出“开源节流”等对策建议。未来只有在人口、经济、社会全方位协调之下做到结构改革与参数调整并重，以长期经济增长实现更多可分享成果，才能真正确保基本养老保险系统的可持续发展。

一、研究背景

1997年中国初步建立了个人账户与社会统筹相结合的养老保险制度运行模式，然而养老保险制度设计作为世界性难题，实践探索发现养老保险体系运行的复杂性远远超出了制度设计预期。尹蔚民曾指出，中国养老保险存在三大难题：公平性、可持续性、流动性。关于公平性问题，2012年7月1日，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，基本实现制度全覆盖；2014年2月27日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》顺利出台；2014年12月23日，第十二届全国人大常委会第十二次会议上通过推进机关事业单位养老保险制度改革建立与城镇职工统一的养老保险制度，养老金“双轨制”矛盾得以从制度和机制上实现化解。关于流动性问题，人力资源和社会保障部《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（人社部发〔2009〕187号）、《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发〔2010〕70号）、《人力资源社会保障部办公厅关于职工基本养老保险关系转移接续有关问题的函》（人社厅函〔2013〕250号）、《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号）等一系列文件对城镇职工基本养老保险跨省转移做出了明确规定。在养老保险制度公平性和流动性上取得重大进展的基础上，可持续将成为下一步改革的重点。

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）提出养老保险制度改革的目标是建立适合中国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。《社会保障“十二五”规划纲要》强调了“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的基本方针。党的十八大报告中关于社保的表述是，“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，党的十八届三中全会提出的改革目标则是，“建立更加公平可持续的社会保障制度”。习近平同志在党的十九大报告中指出，“要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。相关政策文件无一不把养老保险的可持续放在突出位置。

在对各国养老金制度可持续性问题的评价中，安联2014年对全球前50大经济体的养老金体系可持续状况做了相关统计，涵盖人口结构、养老金制度、养老金与公共财政占比等指标，中国的养老金可持续指数PSI排名第45位，甚至低于深陷债务危机的希腊的第43位。2019年4月10日中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2019-2050》数据显示，尽管城镇职工基本养老保险基金2019年当期结余总额为1062.9亿元，在2028年可能会首次出现负数，为负1181.3亿元，到2035年则存在耗尽累计结余的可能性。这无疑给2019年5月1日起即将实施的《降低社会保险费率综合方案》浇上了一盆冷水。

低水平低覆盖的养老保险自然不需要讨论可持续性的相关问题，研究可持续性，必然是在广泛覆盖、保障充分的养老保险前提下展开。随着我国人口老龄化的快速推进，基本养老保险财务隐患日渐突出，福利刚性增长和政府财力增长减缓的矛盾成为“十三五”期间养老保险所面临的首要难题，经济发展新常态从收支两端双向挤压社保基金，对养老保险制度的可持续发展形成严峻挑战。自2005年始养老金的涨幅每年都在10%以上，《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》明确，2016年企业和机关事业单位退休人员养老金标准提高比例设定为6.5%，这是多年来养老金涨幅首次跌回个位数，从侧面反映出养老保险可持续所面临的危机，2017年涨幅进一步下调至5.5%，2018年和2019年的涨幅则均确定在5%，形势愈发严峻。对养老保险可持续的关注使研究的视角得以转向，避免因过度关注当下与短期应对而忽略了养老保险发展应当重视的历史经验与长久的稳定预期，避免因过度关注局部与细节问题而罔顾了养老保险实践应当发挥的完整功能与综合效应。

二、影响基本养老保险系统可持续的宏观要素分析

养老保险系统既受到人口老龄化等宏观确定因素的影响，也受到一些不确定因素的影响，但隐含着一定的变化趋势，是典型的灰色系统。关于养老金可持续性影响因素，Samuelson于1958年提出的利率与人口增长的生物理论指出，在一个纯粹储蓄型经济中，养老基金的增长主要取决于人口的增长。这一研究结论奠定了现收现付制养老金经济学的基础：即人口因素是现收现付养老金制度的最基本因素。封铁英等（2015）等将现收现付养老金制度的偿付能力和可持续发展定量模型归纳为长期精算平衡模型、资产负债比率模型、微观模拟模型、一般均衡模型、个人生命周期模型等几种，其中前三种模型主要由政府部门构建并定期对养老金体系的财务状况做出评估，后两种模型多用于理论研究。封进（2016）以宏观经济学动态模型和微观运行机理双层剖析中国养老保险体系运行可持续中的具体问题，但其切入视角主要放在全球化与城镇化上。促进养老保险制度长期可持续发展，沈毅（2015）指出，要尊重群众意愿，科学精密测算，适时推出退休年龄调整、缴费水平调整、养老金计发系数调整等有利于精算平衡的参数改革。路锦非（2016）通过构建基本养老保险基金收支平衡理论模型和长期人口动态精算模型，分别对基本养老保险缴费率随未来制度赡养率变动而变化进行测算，给出了基于我国人口发展特征的缴费率量化依据。

就整个养老保险系统而言，其可持续性表现为养老保险筹资系统、资金运营系统和支付系统的可持续性的统一，要求养老保险人口、机构设置、养老保险基金管理和代际平衡多个方面综合评价通过。如果只看到基金收支失衡问题本身，眼界就过于狭隘。养老保险体系是一个整体的、协同发展的、动态的系统，可持续的养老保险制度的改革需要根据养老保险体系的整体功能进行层次和结构的优化安排，明晰系统内主要制度安排在结构和功能上的合理定位，厘清系统内各要素之间的相互作用方式及其传导机理，高度关注养老保险体系与社会经济外部环境之间的互动机理及其影响效应。

（一）人口老龄化加速、老年抚养比上升与延迟退休

中国的老龄化进程较之发达国家更为迅速，用于应对老龄化的准备时间却不多。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）指出：预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，高龄老年人将增加到2900万人左右。随着老龄化的加剧，领取待遇人数的大幅增长，基本养老保险制度对财政的依赖性日益增强。一些地方特别是中西部地区的部分省市城镇职工基本养老保险当期收不抵支，需要依靠财政补助资金或是动用基金积累来确保养老金按时足额发放，其中财政补助资金每年3千亿元左右，中央财政补助占比90%以上。

中国基本养老保险刚建立时，老年人口抚养比约为5∶1，2018年老年人口抚养比就已达到2.66∶1，老龄化使得年轻一代的缴费负担和养老压力大大加重。人口老龄化对经济的影响表现在储蓄率下降和投资不足，还表现在低成本优势丧失后企业竞争力的下降，而经济的衰退会使养老保险可持续面临更大的困难。在老年人口抚养比日益严峻的情况下，要维持养老保险制度的运行，养老保险费率还要面临上调压力。令人担忧的是，虽然养老保险的覆盖面在扩大，但仍有一些城市的城镇职工基本养老保险制度参保人数出现了负增长，同时参保人员的缴费不足现象也开始凸显。另外地区间的不平衡差距在加剧。截止到2017年10月，黑龙江作为养老保险基金支付最困难的一个省份，抚养比已经达到1.3∶1，而广东的抚养比最高，是9∶1。东北的困难，与当地经济下行压力较大、财政减收、人口转移及老龄化程度较高等因素密切相关。

预期寿命延长、低生育率、高老年抚养比、退休年龄过早对养老金财务可持续性产生直接的负面影响。接近更替水平的生育率下的GDP总量与人均GDP最高，且养老保险累计债务最小，可减轻我国公共财政负担。目前约为2.66个在职职工“供养”一个老人，现在人口趋势下，到2050年则只有1个缴费者赡养一个退休者，在老年抚养比持续上升的情况下，要维持养老保险制度的运行，养老保险缴费比率不但不能降低反而要进一步上调。伴随人均预期寿命延长、老龄化持续加深、就业人口减少，养老金支付缺口风险加大，推迟法定退休年龄成为世界范围大潮流。延迟退休年龄能明显降低老年抚养比、养老金的GDP占比和缴费率，增加保费收入和减少退休金支出，可双向正面影响制度的财务状况，在人口老龄化的情况下是必然的选择，同时也可以增加劳动力的供给，一举多得。部分学者认为延迟退休会对青年人就业产生挤出效应，这种对就业岗位的静态观察，忽略了老年人生产功能创造岗位需求，以及进入买方市场后消费拉动经济增长的动态原理。

（二）养老保险其他支柱对基本养老保险的分流功能

养老保险的三支柱（三层次）为基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）、个人储蓄性养老保险或商业养老保险。目前我国的养老保险制度过于倚重第一支柱，形成孤军支撑局面，养老保险三支柱尚未实现，更遑论五支柱。

2015年企业退休人员养老金替代率（退休时养老金占退休前工资收入比例）达67.5%，基本养老保险实际替代率为43%，较之发达国家还是很不错的，但一旦加上第二支柱和第三支柱，与发达国家的差距就立刻显现。2016年全国基本养老保险参保人数为88777万人，而企业年金参加职工只有2325万人，并且主要集中在垄断行业中的国企，目前中小型企业已经占到我国企业总数的99%，但其企业年金份额仅占到市场份额的1%，这种“国强民弱”的市场格局进一步加剧了我国养老金体系中公共部门与私营部门的割裂。三大支柱没有形成三足鼎立的局面，使得基本养老保险独木难撑，第一支柱的过高缴费率挤占了第二、三支柱的发展空间，如果降低社会统筹部分的比例增加到其他支柱，这样对企业和职工来讲都是有利的，并能促进企业年金和商业养老保险的快速发展。

鉴于形势的严峻性国家已开始启动相应措施，2015年3月27日国务院通过的《机关事业单位职业年金办法》明确第二支柱的职业年金强制性建立，改变过度依靠基本养老保险的不平衡格局。《企业年金办法》由人力资源与社会保障部和财政部联合印发，自2018年2月1日起正式施行，只要参加了企业职工基本养老保险的用人单位及其职工，都可以建立企业年金制度。企业年金不论是企业缴费还是个人缴费，都记入个人账户，自开始之日起就属于个人权益；企业年金=企业缴费+个人缴费+企业年金基金投资运营收益，实行信托制，由具有资质的基金管理机构投资运营。逐渐完善起来的积累制的第二支柱对养老保险制度的可持续具有重要意义，未来应严格划分不同支柱的界限，配合个税递延等税收优惠措施，大力支持企业年金和商业养老保险的发展。

（三）收支缺口、个人账户空账与国有资本划转

《中国养老金发展报告2016》显示，2015年养老金累计记账额已经达到4.7万亿元，累计结余却只有3.5万亿元。财政部社会保障司《关于2015年全国社会保险基金决算的说明》显示，2011-2016年5年的基金收入年均增速为15.1%，同期支出年均增速却是19.6%，支出增速快于收入增速4.5%。若不计入财政补助，2018年全国当期结余出现2561.5亿元的缺口，到2022年这一缺口将达5335.8亿元。可以看出企业职工基本养老保险基金保费收入无论从总量还是增长速度上都显著低于年度支出，缺口主要以财政补贴来弥补。

2019年5月1日即将实施的《降低社会保险费率综合方案》规划将城镇职工基本养老保险单位缴费比例高于16%的省份降至16%，但又要求“保证按时足额发放养老金”，支付压力可想而知，2018年全国基金的可支付月数为15.9，到2020年则下降为14.7，而2022年将进一步降低至13.3。2019年当期收不抵支的省份已经高达16个，广东以外多数省份养老金支付持续性已经接近或开始触及警戒线。我国为应对人口老龄化所积累的储备基金受到经济发展程度的制约，收支缺口由财政托底，在可预见的未来，随着经济结构调整和经济增速放缓，缺口填补会使财政投入不堪重负。

个人账户的资金被挪用，用于填补社会统筹基金的缺口，个人账户实际上已经变成了名义账户，空账问题使得我国名义上的部分积累制变成实质上的现收现付制，个人账户所积累的养老金权益就是养老保险制度对缴费者的负债。个人账户的空账作为隐性债务的重要组成部分，但不是全部，由于事业单位和公务员之前未缴的空缺，全国统筹而产生的跨省支付也都形成庞大的隐性债务，实际上大多数学者对隐性债务的研究是基于封闭系统的，而区域间流动人口的转入转出所造成的隐性债务也必须加以考虑。

养老保险基金收入增长明显放缓，主要受到两个方面因素影响：一是参保职工人数或覆盖率；二是缴费基数或工资水平。养老保险基金支出持续快速增长，同样受到两个方面因素影响：一是离退休人数或制度赡养率、退休年龄；二是养老金替代率水平及增长机制。当今养老保险基金财政补贴的快速增长不仅影响到财政支出结构，更深刻影响到国民经济的运行，并且作为养老保险基金重要收入来源的财政补助当前也面临着难以再大幅增长的困境——因为近年来，国家财政收入的增速从曾经的20%降低到了个位数。

用国债、福利彩票、国有资本划转来解决养老保险转轨成本造成的隐性债务，都具有较强的可操作性，其中国有资本划转弥补缺口，既不改变资产所有制性质，又能很好地促进经济发展和社会福利提高。为弥补个人账户的空账，2007年7月国资委和证监会发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》。中共十八届三中全会决定提出：划转部分国有资本充实社会保障基金。2017年11月18日国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平更可持续的养老保险制度。

（四）养老保险基金的保值增值

在国外，养老保险基金作为资本市场上重要的机构投资者，其投资行为对资本市场的波动、上市公司治理，以及金融创新都有着重要影响。中国人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心发布《中国社会保险发展年度报告2015》显示，目前养老保险基金平均投资收益率只有2.32%，基本养老保险基金的收益率远低于同期CPI的增长率，基金处于贬值中，而全国社会保障基金和企业年金平均投资收益率则分别达到了8.36%和7.87%。尽管允许养老保险基金进入资本市场运作，可能会提高养老保险基金的投资回报率，但养老保险基金的市场化运作还是存在着巨大风险，因为养老保险基金性质比较特殊，对风险规避有一定的要求，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对社保基金投资的种类及其比例限制就有明确的规定，养老保险基金是养老保险制度的物质基础，是退休人员的生活来源，是百姓的养命钱，其安全和保值增值关系到社会保障事业的健康发展，甚至关系到社会的和谐稳定。

基本养老保险基金的收益率低，究其原因主要是基金的投资渠道较窄，没有形成有效的市场化投资体系，银行和购买国债都无法使养老保险基金保值增值，而从长期的国际经验来看，投资资本市场能够较好实现基金的保值增值。构建养老保险基金最优投资策略和合理的监管机制模型，如综合考虑养老保险基金的收益性、风险性和流动性的动态资产配置模型，养老保险基金投资管理者的监管激励模型，基于嵌入收益保证的养老保险基金投资测算风险准备金模型，这些模型的构建都是对现有养老保险理论体系的丰富和完善。应用投资组合理论和优化决策理论，可以证明养老金在理论上存在最优投资策略，同时平衡风险与收益。我国应借鉴日本GPIF投资运营策略的经验做法，逐步实行法人机构投资者管理模式，积极培育养老基金管理人市场，采取被动投资为主、主动投资为辅的投资策略，逐渐拓展投资渠道，丰富投资工具，合理配置基本养老保险基金的资产组合，确保基本养老保险基金的保值增值。

三、维系基本养老保险系统可持续的对策建议

（一）经济社会宏观视野下的基本养老保险系统可持续

养老问题牵一发而动全身，必须放在人口背景、宏观经济、制度变革的大视野下进行研究，利用动态人口结构模型、动态约束理论、灰色理论进行动态开放系统的人口结构预测，量化缴费范围；应用福利经济学、最优决策理论综合考虑福利优化和经济增长条件下的最优缴费比例；应用系统动力学基于弹性退休对基金收支进行测算；运用现代投资组合理论、委托代理理论对养老保险基金投资运营与监管进行分析，然后再去关注基金本身所存在的问题就会相对更加清晰。

图1 影响基本养老保险可持续的要素分析及解决方案

人口老龄化加速、国有企业历史转制、经济运行新常态，这些宏观背景直接关联到养老保险系统运行，并且宏观约束条件不能改变只能适应，这就要求必须顺应历史趋势找寻维系养老保险系统可持续的策略，高屋建瓴整体把控。应从国家战略高度，建立科学有效的人口生育管理和服务机制，切实做到人口政策调整的软着陆，提高政府对家庭抚育孩子的支出成本的补助水平，减少家庭养育负担，提高家庭生育意愿、生育水平和人口质量，应对少子化老龄危机对养老金支付体系的冲击；针对过去，划转国有资本解决国有企业转制遗留问题；面向未来，依据经济发展形势科学合理确定养老金增幅。

（二）针对养老保险基金本身的“开源节流”措施

养老保险基金收支压力不断增大与参保人员对养老金待遇水平预期增长之间的矛盾越来越突出，已经成为目前养老保险制度体系建设所面临的直接问题，国家已着手实施基金统收统支战略启动中央调剂制度，研究统筹基金与个人账户基金分账管理，按照“保基本”原则完善养老金计发及调整办法，试行弹性退休办法，建立财政投入的科学长效机制等。

就基金池而言，基金可持续最重要的应对手段是“开源节流”，延迟退休既增加了缴纳养老保险的时间，又减少了领取养老金的时间，同时增加了劳动力供给和提升产出，多层次的养老保险体系是从开源上保证多重渠道养老供给，调低养老金增长幅度则是从节流上采取措施，国有资本充实社会保障基金则填补了历史遗留问题欠账。

缴费方面来看，中国养老保险缴费率已达到28%，属于缴费最高国家行列，缴费比例很难再继续追加，但即使是这样的缴费水平，依然满足不了养老金支付上的缺口，原因在于，一是当年计划生育政策造成现在的急剧老龄化，二是当年国有企业改革时所造成的转型成本。参保人员缴费与财政补贴受到未来工资收入增长和宏观经济增长的制约，增加养老保险筹资的空间有限，而养老保险制度整合降低养老负担的作用微弱。

因此重心落脚在支出节流方面，未来主要通过提高退休年龄和控制养老金待遇过快增长来实现养老保险制度可持续发展。提高退休年龄时，要及时出台针对老年人的就业支持、收入援助等综合配套措施，坚持保基本的原则，控制养老金待遇过快增长。

基金收支上的“开源节流”措施实施时必须权衡规划相关参数调整，改变基本养老保险相关参数的僵化局面而增加应有的弹性。基本养老保险作为公共养老金制度，有必要统筹考虑费基、费率、缴费年限、待遇水平、退休年龄等内在因素与财政投入、国资划转、物价变化等外部性因素，并赋予其根据现实情形有序调节的功能，打好组合拳。只要做到结构改革与参数调整并重，我国养老保险制度就必定能够在维护公平、稳定的前提下实现可持续发展。

图2 维持养老保险基金本身的“开源节流”措施

（三）基本养老保险系统可持续根本出路在于长期经济增长

养老保险支付上的缺口填补取决于财政补贴和政府经济负担能力，由于养老保险的准公共品属性，决定其多样化的承担主体，由政府、企业和个人共同承担，养老保险制度因此绑架了政府财政，而财政的兜底，使得未来的养老金支付出现的任何风险都将放大成为中国的财政风险。拆西墙补东墙的措施虽可缓解一时之急，却不能从根本上解决问题，而长远来看，需要的是经济增长带来更多可分享成果的最终驱动力。总的来讲，要根据量能负担原则处理好养老保险水平与劳动力成本之间的矛盾，就中国处于经济增长新常态和快速深度老龄化的国情而言，更要权衡老年保障程度与经济增长之间可能存在的矛盾，在保证经济增长的同时提高劳动生产率才是应对老龄化和实现养老保险可持续的根本出路。