习近平关于民族法治的重要论述及其意义初探

毛公宁　董武

【摘 要】党的十八大以来，习近平高度重视民族法治工作，相继提出了把坚持依法治国作为中国特色解决民族问题正确道路的重要内容、强调要把宪法和民族区域自治法的规定落实好、要用法律来保障民族团结等一系列新观点、新论述。在新时代背景下，要以习近平民族法治思想为引领，加强民族法治建设，切实发挥法治在民族工作中的引领和保障作用，推动依法治国战略在民族工作领域的全面实施。

【关键词】民族法治;论述;意义

【中图分类号】D633  【文献识别码】A  【文章编号】1004-454X（2019）01-0016-006

党的十八大以来，习近平总书记高度重视民族工作，在不同场合就加强民族领域法治建设发表了许多重要讲话，提出了一系列新观点、新论述，对我们做好新时代的民族工作，推进民族事务治理法治化，具有重要的指導意义。

一、把坚持依法治国作为中国特色解决民族问题正确道路的重要内容，

体现了对统一多民族国家的治国理念

依法治国，是我们党总结新中国成立以来的历史经验提出的治理国家的基本方略。党的十五大报告确立了“依法治国”基本方略，指出依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。党的十五大报告还把依法治国的目标由“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”。从“法制”到“法治”，在中国法治史上具有里程碑的意义。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面依法治国，我国的社会主义法治建设取得了显著成效。十九大报告把“坚持全面依法治国”作为新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一，提出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障;提出必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进;坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设;坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质。这就从根本上为新时代全面推进社会主义法治国家建设指明了方向，具有重大的理论意义和实践意义。

习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议的重要讲话中，把坚持依法治国作为中国特色解决民族问题正确道路的重要内容，凸显了依法治国对解决我国民族问题的重要性。

一是坚持中国特色解决民族问题正确道路的重要保障。我国是一个统一的多民族国家，民族问题处理得好不好，关系到国家的兴衰成败和长治久安。只有全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系包括中国特色民族法治体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设，提高全民族法治素质和道德素质，才能建设社会主义法治国家，也才能依法处理好我国的民族问题，确保我们坚定地沿着中国共产党所开创的中国特色解决民族问题的正确道路继续前进。

二是解决民族地区面临的各种突出矛盾和问题的迫切需要。经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史定位。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这是一个关系全局的历史性变化。我们要清醒地看到，这个主要矛盾在民族地区更加突出，民族地区和发达地区的发展仍有较大差距，处理不好，发展问题会影响到民族团结和社会稳定。我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分的问题，加快民族地区的发展，缩小同发达地区的发展差距，更好满足各族人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。只有全面依法治国，才能解放和增强社会活力，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，增强民族团结，确保国家的长治久安。

三是决胜全面建成小康社会、实现各民族共同繁荣的必然要求。从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义发展的战略安排，也是各民族发展成为现代的、文明的民族的必由之路，客观上要求必须坚持依法治国，创造更好的法治环境，为实现各民族共同发展繁荣、实现中华民族伟大复兴提供法治保障。

党的十八大以来，习近平总书记就民族领域的法治建设多次发表重要讲话，作出重要指示，不断丰富和发展了民族领域法治思想体系，强调要站在“四个全面”战略的高度，坚持把法治作为中国特色解决民族问题正确道路的重要内容摆在重要位置来谋划和推进;明确提出“用法律来保障民族团结”，提出“坚持从政治上把握民族关系、看待民族问题，讲政治原则、讲政策策略、讲法治规范”，揭示了全面依法治国这一基本方略对民族工作的根本要求;明确提出“要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权”“加强对规范和完善民族区域相关法规和制度的研究”“有关部门要加强对民族区域自治法的普及宣传，特别是要搞好对贯彻落实情况的监督检查”，深化了坚持统一和自治相结合原则的法治内涵;对新疆工作提出坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆，团结各族人民建设社会主义新疆的基本方针;对西藏工作提出必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则等，对现阶段推动法治与实践相结合提出了基本遵循。习近平总书记关于民族法治的重要论述，构成了民族领域法治理论体系的基本框架，也是对社会主义法治思想体系的重要贡献。党的十八大以来，民族法治建设取得新成效，近年来国家制定、修改的法律和行政法规中，有20余部对涉民族事务方面做出专门规定，《中国公民民族成份登记管理办法》等与公民密切相关的部门规章先后出台，民族自治地方制定、修订了20部自治条例和200多部单行条例，一大批关于民族工作的顶层设计和政策保障措施相继颁布实施。应该说，五年来，是民族政策法规出台最密集、成效最显著的五年，民族政策法规体系“四梁八柱”基本框架不断充实完善，对民族地区全面建成小康社会、促进民族事务治理法治化建设发挥了重大保障作用。

二、强调要把宪法和民族区域自治法的规定落实好，为推进中国特色

民族法治建设提出了总体要求

依法治国首先是依宪治国。宪法是国家的根本法，是治理国家的总章程。民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。

宪法对涉及民族方面的重大问题包括民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同发展繁荣等，都做出了明确规定，是处理我国民族问题的总章程。宪法规定的关于处理民族问题的原则，是中国特色民族法律法规和政策的法律依据，具有最高的法律效力。

我国的民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。1984年颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）是实行这一制度的基本法律。《民族区域自治法》是根据宪法规定的原则制定的，法律中的最重要的内容都来源于宪法，一些条款基本上是照抄宪法，体现了国家的意志和全国各族人民的根本利益。可以说，贯彻落實民族区域自治法，是贯彻落实宪法的必然要求，是贯彻落实宪法题中应有之义。应当看到，经过60多年的不懈努力，目前我国已初步形成以宪法有关规定为根本、以民族区域自治法为主干的民族法律法规体系。同时也要清醒地看到，同推进依法治国的目标相比，民族法治建设还存在许多问题，主要表现：

一是一些部门和地区对民族区域自治法体现的宪法原则和基本法的法律地位缺乏应有的认识，对贯彻落实民族区域自治法缺少积极的态度，使法律的落实面临许多困难。

二是民族法律法规建设存在短板，一些急需出台的配套性法规和措施没有跟上，使民族区域自治法的一些规定难以落到实处。

三是民族区域自治法的贯彻落实缺少一套有效的监督检查机制和奖惩机制，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然不同程度存在，影响了法律的执行力。

针对上述情况，我们应当认真贯彻落实习近平总书记关于“要把宪法和民族区域自治法的规定落实好”的指示精神，加大工作力度，解决好这两部法律在实施过程中存在的问题，把法律规定的原则真正落到实处。

一是认真贯彻落实习近平总书记关于“要加强对民族区域自治法的普及宣传”的指示精神，在全国范围内深入开展对宪法和民族区域自治法的宣传教育，增强对宪法原则和民族区域自治法法律地位的认识，维护宪法的权威，把贯彻落实民族区域自治法提升到贯彻落实宪法的高度来认识，进一步提高贯彻落实民族区域自治法的积极性和自觉性。

二是进一步完善中国特色民族法律法规体系，推动有关部门和地区尽快制定贯彻落实民族区域自治法的配套法规和具体措施，使自治法的规定真正落到实处。要在确保国家法制统一和政令畅通的基础上，依法保障自治地方行使自治权。

三是根据习近平总书记关于“要搞好对贯彻落实情况的监督检查”的要求，建立和健全民族区域自治法贯彻落实的监督检查机制和奖惩制度，加大执法检查力度，切实提高法律的执行力。

四是按照习近平总书记关于“加强对规范和完善民族区域相关法规和制度的研究”的要求，加强理论研究，比如对统一与自治的关系如何把握，对自治区自治条例的立法原则、立法技术、规范内容如何确定，对上级国家机关与民族自治地方的利益关系如何处理，对民族自治地方内部的民族关系和利益关系如何调整等，都需要从法理上和理论上进行研究和阐述，为完善中国特色民族法治体系提供法理依据和理论支持。

三、提出要用法律来保障民族团结，为新时代依法治理民族事务

指明了方向

民族团结是中华民族的生命所在、力量所在、希望所在，是中国特色社会主义事业的重要保证。习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议的讲话中，提出了要用法律来保障民族团结的论述，其主要内涵：

一是强调要树立对法律的信仰，增强各族群众法律意识。指出只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会巩固。涉及民族因素的矛盾和问题，有不少是由于群众不懂法或者不守法酿成的。要增强各族群众法律意识，懂得法律面前人人平等、谁都没有超越法律的特权。其主旨就是要求各民族公民都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法和法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力和权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施。要有针对性地在各族群众中进行法律法规的宣传教育，帮助他们学会运用法律武器维护自身合法权益，教育和引导他们增强法律意识，自觉遵守国家法律法规，依法规范自己的言行，做知法守法的公民。

二是强调要严格区分两类性质不同的矛盾，是什么问题就按什么问题处置，实事求是地处理影响民族团结的矛盾和问题。其要义就是要依法妥善处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的矛盾纠纷简单归结为民族问题。对涉及民族因素的人民内部矛盾，综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调节等方法化解，防止事态和矛盾激化。凡属违法犯罪的，不论涉及哪个民族、来自哪个地区，都要依法处理，决不搞法外的从宽从严。

三是强调对少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的，搞民族分裂和暴力恐怖活动的犯罪分子，不论什么民族出身、信仰何种宗教，都要坚决依法打击，明确维护法律权威和尊严的坚定立场。

习近平总书记的上述论述，既高屋建瓴，又贴近现实，是依法治国战略在民族工作领域的重要体现，对新时代依法治理民族事务，进一步加强民族团结，确保国家的长治久安，具有重要的指导意义。

党的十八大以来，我们党根据新形势下民族工作实际，加大对民族政策法规体系建设的力度，稳步推进民族事务法治化，有力地促进了民族团结，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断发展，中华民族共同体意识不断增强。当前，我国正处于发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，影响民族团结的国内外因素错综复杂，涉及民族因素的矛盾纠纷易发多发，反分裂斗争任务艰巨，依法治理民族事务在民族工作全局中的地位更加突出，在促进民族团结中的作用更加重要。同时必须看到，民族工作中还存在思想观念跟不上、法律法规建设滞后、体制机制不健全、能力水平不适应等突出问题。为深入贯彻依法治国基本方略，切实通过提高依法治理民族事务水平来促进民族团结，促进各民族交往交流交融，推进实现“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”，党中央专门颁布了依法治理民族事务、促进民族团结的意见，强调要切实抓好以下四个方面的重大问题：一是全面贯彻落实宪法和民族区域自治法;二是依法深入开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建表彰活动;三是依法保障各民族公民合法权益;四是依法妥善处理影响民族团结的矛盾和纠纷。认真贯彻落实这个意见，对于推进依法治国方略在民族工作领域的实施，提高依法治理民族事务的能力和水平，进一步巩固和发展我国各民族的大团结，具有重大的意义和重要的指导作用。

依法治理民族事务，关键是要建立起比较完善的民族法治体系。回顾民族工作的历史，长期以来，我们在处理民族关系方面的问题，主要遵循宪法、民族区域自治法和有关法律法规所规定的原则，在具体处理上，更多地还是根据中央高层和有关部门的文件和指示。其中影响较大的是四个方面的案例：

一是对一些新闻媒体和出版物违反党的民族宗教政策、丑化和歪曲少数民族风俗习惯、伤害民族感情引发的事件的处理。二十世纪八九十年代这类事件时有发生，国家民委、中宣部、中央统战部、文化部、广电部、新闻出版总署、国家宗教局等部门先后发出了关于慎重对待少数民族风俗习惯问题的通知、关于严禁在新闻出版物和文艺作品中出现损害民族团结内容的通知等。

二是对宁夏、西藏涉及宗教问题和国外分裂势力破坏引发的重大事件的处理。1993年宁夏出现了因教派纷争引发的教民重大伤亡的“西吉事件”，党中央在指导处理这个事件时，提出了维护法律尊严、维护人民利益的原则。1994年，党中央针对达赖集团干扰破坏西藏班禅转世工作问题，又提出了维护民族团结、维护国家统一的原则。此后，这“四个维护”就成为处理民族宗教问题必须坚持的重要原则。

三是对一些民族方面的重大突发事件的处理。“阳信事件”就是一个典型的案例。2000年12月，山东省阳信县发生一起违反民族政策、伤害回族群众感情的事件，因当地政府处理不当，引发警民冲突，造成6名群众死亡、多名群众和民警受伤的恶性事件。事件发生后，党中央、国务院指示在全力抢救伤员、妥善处理相关问题后，尽快查明真相，依法严肃处理。在公安部、最高人民检察院直接参与下，这个重大案件得到了妥善处理。在这个背景下，2001年9月，党中央转发了国家民委等七部门关于正确处理新形势下影响民族团结问题的意见。

四是对一些地区和部门出现的歧视或变相歧视少数民族群众、违反民族政策、影响民族团结事件的处理。比较突出的是，2008年西藏“3·14”事件和2009年新疆“7·5”事件发生后，在一些地区和行业出现的对特定少数民族群众“拒载”“拒住”“拒餐”“拒卖”等侵害少数民族群众正当权益的现象，伤害了少数民族群众的感情，引起少数民族群众的不满。这种情况引起了党中央的高度重视，专门发布了严格执行党和国家民族政策若干问题的通知，要求严格执行党的民族政策，坚决纠正歧视或变相歧视少数民族群众的现象。随后，党中央组织检查组对全国13个省（自治区、直辖市）和12个国务院组成部门进行了检查。这次检查，及时纠正了侵犯少数民族平等权益、伤害民族感情的问题，维护了民族团结和社会稳定。

以上若干文件指示的发布，对及时、妥善地处理影响民族团结的问题，维护社会稳定，发挥了重要的作用。应当看到，在特定条件下，对涉及民族因素突发性事件的处理、发布文件和指示，是势在必行的，具有应急性、警示性、指导性的作用，但管根本、管长远的，还得靠法律。法律是治国的重器。法律对治理民族事务、维护民族团结、解决好我国民族问题，更具有根本性、长久性、有效性和权威性。

因此，我们要适应新时代实施依法治国战略的要求，以習近平新时代中国特色社会主义思想为引领，加强民族法治建设，把主要依靠政策和行政手段治理民族事务逐步纳入法治的轨道，把法治思维和法治手段贯穿到民族工作的各个环节和各个领域，切实发挥法治在民族工作中的引领和保障作用，推动依法治国战略在民族工作领域的全面实施。

一是必须旗帜鲜明地在处理民族事务中高举法治旗帜。习近平总书记强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题。当前，我国正处在经济社会发展的关键时期，既是“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”，我国各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存，针对民族工作面临的阶段性特征和所面对的矛盾纠纷，必须高举法治旗帜，坚持法律面前人人平等，更加注重利用法治思维分析问题，运用法制规范解决问题，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

二是必须旗帜鲜明地用法律维护各民族的平等合法权益。习近平总书记强调，要注重保障各民族合法权益，坚持平等对待、一视同仁。推进民族事务治理法治化，必须坚持公平正义，突出以人为本，着力保障各族群众的合法权益，确保各民族享有平等的法律地位。这既是依法治理民族事务的基础，也是依法治理民族事务的本质和动力。要落实宪法规定，保障各民族公民在社会生活中的平等权利，坚决反对和纠正针对特定民族成员的歧视性做法;要做好少数民族流动人员的服务管理，既把一般性少数民族流动人口工作纳入城市流动人口整体工作统筹规划，又采取必要措施解决好少数民族流动人口的特殊困难和问题;对于少数民族的风俗习惯和正常宗教信仰要予以尊重。总之，要依法保障我国公民不分民族、信仰、性别、职业、地域，平等享有宪法和法律赋予的权利和义务，实现发展机会均等和发展成果共享。

三是必须以加强“四个体系”建设为重点推进民族事务治理法治化。习近平总书记强调，要加强对规范和完善民族区域相关法规和制度的研究。形成完备的法治体系，是一个国家法治现代化和国家治理能力现代化的重要标志。加强民族事务治理法治化，必须在更高的起点上，加快推进“四个体系”建设，即构建完备的民族法律法规体系、高效的民族法治实施体系、严密的民族法治监督体系、有力的民族法治保障体系，为促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展提供有力的法治保障。在立法上，提高质量是关键，要坚持和完善民族区域自治法，加强配套法规建设，逐步健全民族工作法律法规体系;在法律实施上，严格执法和公正司法是关键，要严格规范公正文明执法，逐步完善权责统一、权威高效的依法行政体制;在普法上，增强实效是关键，要制定实施好民族法治宣传教育规划，推动各族群众自觉守法、善于用法;在监督上，督促检查是利器，要抓住各族干部群众普遍关心的重点和热点问题，不断扩大监督检查工作的覆盖面，将问题化解在基层、消灭在萌芽状态;在保障上，民族工作体制是优势，要认真落实责任制，按照分级负责、层层落实责任原则，建立健全问责机制，要把依法办事纳入政绩考核指标体系，作为考察民族地区干部的重要内容。

四是必須以坚决维护国家法制统一和确保政令畅通为前提推进民族事务治理法治化。习近平总书记强调，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权。国家法制的统一，是国家统一的重要标志。无论是立法、执法、司法等环节，必须主动融入国家整个法律体系中去谋划、去推动，自觉维护宪法权威，维护国家法制统一，维护国家总体利益。必须坚持党的领导，把党的领导贯彻到依法治理民族事务的全过程和各方面，始终保持正确的政治方向。任何涉民族事务的立法不得与宪法和国家制定的其他法律相抵触，必须保证宪法和法律在民族自治地方的遵守和执行，保证国家的政令畅通。

XI JINPING'S IMPORTANT DISCUSSION ON THE RULE OF LAW OF THE NATION AND ITS SIGNIFICANCE

Mao Gongning，Dong Wu

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， Xi Jinping has attached great importance to the work of national rule of law. He has successively put forward the important content of adhering to the rule of law as a Chinese characteristic to solve the correct path of national issues， emphasizing the implementation of the provisions of the Constitution and the Regional Autonomy Law. To safeguard a series of new ideas and new discussions on national unity. In the context of the new era， the leadership of Xi Jinping's national rule of law should be the guide， strengthen the building of the rule of law， effectively demonstrate the role of the rule of law in the work of the nation， and promote the full implementation of the strategy of ruling the country according to law in the field of national work.

Keyword： National rule of law; discourse; meaning