政府购买公共服务绩效评估的难题及破解之道

摘      要：绩效评估不仅能够及时发现政府购买公共服务过程中存在的问题，而且还可以为政府购买公共服务提供可资借鉴的经验与教训。政府购买公共服务的实质是政府与承包商之间形成一个稳定的组织间网络。以组织间网络为视角进行分析可以发现，政府购买公共服务绩效评估比政府垄断供给公共服务绩效评估更为复杂和困难，主要体现在事前指标的不适用性、网络发展阶段指标差异、网络类型多样性和网络成员的多元性等方面。破解这些难题，应建立包括多个评估主体在内的第三方评估机构;建立包括公众满意度、效率、社会公平和政府成本等在内的绩效评估指标体系;采取事前、事中和事后评估相互结合的绩效评估方式。

关  键  词：政府购买公共服务;绩效评估;组织间网络

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）05-0001-08

收稿日期：2019-03-21

作者简介：李洪佳（1982—），女，山东威海人，天津外国语大学副教授，博士，研究方向为政府购买公共服务。

基金项目：本文系天津市哲学社会科学规划一般项目“政府购买公共服务中的行政担保责任及对天津深化‘放管服改革的借鉴”的阶段性成果，项目编号：TJZZ18-08。

从20世纪80年代末开始，公共行政领域的新理论和新观点层出不穷。如新公共管理运动对政府职能的重新界定：政府是“掌舵”的，而不是“划桨”的。以罗伯特·B.登哈特夫妇为代表的新公共服务理论批判了这一观点，并认为，其忽视了公民参与的作用，提出政府应该是为公民“服务”的而不是“掌舵”的观点。盖伊·彼得斯通过对传统治理和全球行政改革进行研究后提出了市场化政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四種政府未来治理模式。这些理论和模式的核心目标是提高政府供给公共服务的效率和质量，降低行政成本。政府购买公共服务在这些理论的推动下得到了快速发展。

上海是我国最早推行政府购买公共服务的城市。此后，政府购买公共服务逐渐在全国其他城市推开，其内容和范围也随之不断得到增加和扩大，学界也因此掀起了研究的热潮且成果丰富。总体来看，学界的研究主要集中在政府购买公共服务的模式、范围、可能遇到的风险及责任等方面，而对政府购买公共服务绩效评估的研究还存在一定的空白，然而，政府购买公共服务绩效评估在政府购买公共服务实践中发挥着重要作用，不仅能够证明政府是否有效地提供了公共服务，而且还能对政府购买公共服务的效率和质量进行把关，充分发挥政府购买公共服务的价值。本文在借鉴学界研究成果的基础上，结合政府购买公共服务的实践，将政府购买公共服务看作是一种组织间网络，从组织间网络的视角分析政府购买公共服务绩效评估存在的难题并提出破解对策。

一、组织间网络与政府购买公共服务的逻辑契合

随着信息技术的发展，组织间网络作为一种企业管理领域的结构形态在公共行政领域逐步得到应用。公共行政领域的组织间网络主要是描述政府与非政府部门之间的正式与非正式的关系。公共行政领域的组织间网络研究划分为管理复杂网络与行动者中心制度主义两个流派。埃里克·汉斯·克林（Erik-Hans Klijn）等是管理复杂网络流派的代表。他认为，组织间网络作为一种水平的自我协调机制，通过经常的互动、共享的价值观和相互信任使得各个行动者不再只是关注自身的利益，而是通过相互依赖、协商互动及相互信任以一种非科层的形式开展活动。为了进一步区分组织间网络与传统组织模式的区别，埃里克·汉斯·克林还比较了网络模型与理性中心规则模型。他认为，理性中心规则模型将注意力主要放在政府上，把政府看作是关键的行动者，其他非政府部门的作用则完全可以被忽略。网络模型提供了一个相互依赖的行动者之间的互动及利益协调的框架。政府需要依赖其他行动者开展活动，而且政府与其他的行动者处于平等的地位，他们通过平等协商来确定共同的问题并相互协调从而使自己的行为符合共同利益的要求。[1]行动者中心制度主义则是把组织间网络看作是限定行动者的规则和制度安排，如德国的麦斯·普朗克学派认为，公私行动者之间通过形成组织间网络来交换资源，从而实现共同的利益。网络作为一种非正式的制度安排可以对行动者的投机主义行为进行限制和约束，从而能够克服集体行动的困境。[2]

不管是管理复杂网络流派还是行动者中心制度主义流派，他们都是将政府购买公共服务看作是政府与承包商之间结成的一种稳定的组织间网络，要想很好地发挥政府购买公共服务的作用就应当构建并维持政府与承包商之间良好的互动关系。这与组织间网络所认可的组织成员之间的关系是决定组织绩效的关键因素的理论不谋而合。政府购买公共服务强调政府与承包商之间的平等协商、相互合作，不再将政府置于垄断的地位，因此，既可以运用组织间网络强调的组织成员间的平等互动理论来指导政府与承包商之间建立相互合作的关系，又可以基于组织间网络视角研究政府购买公共服务绩效评估。

二、政府购买公共服务绩效评估的难题——基于组织间网络视角

政府购买公共服务是否体现了其应有的价值？有学者认为两个或两个以上的相互依赖的组织通过互相合作来提供公共服务肯定比单个组织提供更为有效。这一逻辑假设来自博弈论。博弈论认为，博弈双方的合作比竞争更能给彼此带来有利的结果。政府购买公共服务是由来自不同部门的组织行动者组成并基于各自的专业技能开展合作，因此，有学者认为，政府购买公共服务一定比政府垄断公共服务供给更能提高公共服务供给的效率。这一观点是以传统绩效评估的评价单个组织绩效方法来衡量政府购买公共服务绩效的。传统绩效评估主要是衡量组织运行的最终结果。尽管政府购买公共服务网络是由单个组织组成的，但政府购买公共服务的网络运作不应与传统组织结构的运作相混淆，因为，与单个组织不同，政府购买公共服务网络不是基于自上而下的命令关系，而是由政府与承包商之间结成的一种稳定的组织间网络。政府与承包商之间的关系也不是领导与被领导的关系，而是基于信任和彼此的承诺建立的相互合作关系。利益相关者也不仅仅指向组织的服务对象，还包括关键的参与者。政府购买公共服务网络绩效评估与单个组织的绩效评估相比具有一定的难度。主要表现为：

（一）事前绩效指标的不适用性

通过事前确定的指标来进行政府购买公共服务绩效评估可信度不高。首先，政府购买公共服务过程中的利益相关者，包括内部的利益相关者和外部的利益相关者等众多的利益相关者，其对购买公共服务都有着自己明确或含蓄的期望、利益、目标和认知，这些都会对政府购买公共服务绩效评估产生影响。在政府购买公共服务过程中，尽管政府与承包商之间可能会建立一个正式的指标，但这并不意味着该指标在政府购买公共服务绩效评估过程中一定具有权威性。其次，政府购买公共服务绩效评估应考虑政府与承包商因相互作用而产生的成本，因为，政府购买公共服务会产生额外的成本和收益不能通过事先确定的指标得以体现。在政府购买公共服务过程中，政府与承包商之间的关系如何，还可能会影响到他们未来的合作。如在政府购买公共服务过程中，政府与承包商之间出现了罅隙，会使得他们难以在将来再次建立合作关系，或者政府与承包商在长期的人际交往、互相接触中产生了人际信任、有效规范等社会资本，从而为未来的合作创造了有利条件。而这些在事先确定的指标中都没能得以体现。再次，政府购买公共服务所涉及到的新的工作方法，不仅会影响制度实践，而且还会影响人们对合作结果的认识，进而导致对服务供给的性质或水平的重新定义或者发展新的公共项目。这种政府购买公共服务的动态化意味着事先确定的指标在互动的过程中可能会发生变化。因此，不能以事先确定的指标作为政府购买公共服务绩效评估的唯一标准，政府购买公共服务绩效评估需要更为全面的指标体系来体现。传统的绩效评估不可能成为评价政府购买公共服务绩效有用的工具。“只关注最终产品和影响比如服务的数量、单位成本、顾客行为的改变或服务的完成等是粗鲁的、不可靠的、具有欺骗性的和无意义的。”[3]

（二）网络发展阶段绩效指标的差异性

罗伯特·E.奎恩和金·卡梅伦的《组织的生命周期和有效性标准的改变》一文认为，人们很少考虑到组织生命周期不同阶段的不同评价标准的适用性问题。[4]而这种现象在今天仍然存在。组织间网络的网络成员经历了许多不同的发展阶段。汤姆斯·A.迪达诺和霍华德·S.朱克曼提出了组织间网络发展的四阶段说，并确认了影响组织间网络从一个阶段过渡到另一个阶段的重要因素。这四个阶段分别为：合作的出现、合作转变为联盟、联盟的成熟和发展的十字路口。[5]虽然，他们是基于对于医院联盟的研究提出了组织间网络发展的四个阶段，但他们提出的组织间网络生命周期也适用于大部分公共服务组织间网络发展，包括政府购买公共服务。本文分析研究的目的并不在于提出一个组织间网络发展阶段的新观点或者讨论不同发展阶段的关键因素，而是要证明不同的组织间网络发展阶段适用于不同的绩效评估指标。对于政府购买公共服务来说，建立关系是至关重要的。除非建立了关系，否则政府购买公共服务的网络化供给是不可能发展下去的。在这一发展阶段，政府购买公共服务成员的大部分时间和精力往往都用来建构网络，而不是在实现绩效指标。如果用绩效指标的实现程度来评估处于这一发展阶段的政府购买公共服务绩效是不科学的，相反，发展相对比较成熟的组织间网络应该是能够有效地运作并实现绩效指标的。对于那些发展到这一阶段的网络，它的相互作用的过程和网络成员间的合作已经成熟，并且组织间网络也早已建立，如果再对其运行的有效性进行评估已经没有任何价值。因此，政府购买公共服务绩效评估应考虑其网络化发展的不同阶段绩效指标的差异性。

（三）网络类型的多样性

组织间网络有不同的形式，或者是在组织间网络成员间的关系方面不同，或者是在网络发起的方式方面不同，或者在其他的方面不同。不同的组织间网络的设计都是为了实现某种特定的功能，因此在发挥其他功能方面他们可能力不从心，但这并不是说这些网络天生就是功能失调的。罗伯特·阿格拉诺夫详细地说明了一系列的组织间网络类型和目的。默纳·曼德尔和罗宾·基斯特在分解不同的组织间网络类型时，确认了三种重要的水平关系的类型——互助、协作和合作，这些类型与不同的组织间网络结构相对应。认识网络类型的不同和网络结构的区别很关键，因为，其不仅有着不同的目的，而且结构特征也不相同，对相互之间信任水平的要求也不同。不同的网络关系的强度决定了应采用不同类型的绩效评估指标。如互助型网络中的网络成员是彼此独立的，他们只关注自身的利益需求而不考虑其他网络成员的需求。但对于合作型网络来说，网络成员不再是相互独立的，在提供公共服务的过程中他们都需要放弃自己的一部分利益来获取共同的利益。而且，合作型网络强调基于较高水平的相互信任和相互作用建立起网络成员间的强关系网。传统的绩效评估不适合合作型网络，因为其不能够评价这些无形的结果。如范·拉杰通过对四个为非先天性脑损伤患者提供公共服务的供给网络的研究发现，用于评价自愿建立的网络化供给和通过命令建立的网络化供给的评估指标不同。网络合法性、激活的能力（使网络运转的能力）和网络风气（指的是网络成员组织利益的实现和他们愿意超越自身利益而基于整体组织的利益做出决策的意愿之间的平衡）这三个指标适合于评估自愿建立的网络化供给而不适用于通过命令建立的网络化供给。因此，政府购买公共服务绩效评估应考虑到政府购买公共服务网络的类型，即公共服务网络是通过竞争性购买形成的，还是通过非竞争性购买或其它形式形成的。不同类型的政府购买公共服务网络的绩效评估指标的不同，在一定程度上也增加了政府购买公共服务绩效评估的难度。

（四）网络成员的多元性

政府购买公共服务绩效评估的困难与单个组织绩效评估的困难密切相关，且更为复杂。单个组织绩效评估是基于满足组织关键的利益相关者这一核心理念展开的，关键的利益相关者通常指的是组织的顾客。在运行的过程中，以顾客需求为导向，组织不仅对其顾客有效而且对其他的利益相关者（如投资者或者雇员）也是有效的。然而，顾客只是代表了组织中的一部分利益相关者，对于公共部门来说，他们甚至不是最为关键的利益相关者。如公立学校的学生和家庭是公立学校的最主要的选民，满足他们的需求对公立学校而言至关重要。然而，学生群体可能会分裂为多元的选民群体，不同的选民群体对于公立学校办学标准具有不同的看法。有天赋的学生和他们的家庭对于如何评价公立学校有自己的一套指标标准，而那些具有学习障碍的学生及他们的家庭则有另外一套指标标准。评估单个组织绩效时存在的这些问题在政府购买公共服务绩效评估时也会存在甚至更为复杂。政府购买公共服务绩效评估最难的一点就在于不同的网络成员有着不同的服务对象。不同的网络成员以网络化的形式相互合作，提供的公共服务可能会满足顾客的多元化需求，但也可能带来资源共享、管辖权之争等问题。因此，某些提供公共服务的组织可能会满足于向顾客提供边际质量的服务，即服务是由那些他们可以控制的單个组织提供的。由多元组织相互合作提供更高质量的有效的服务可能对某些利益相关者群体缺乏吸引力，因为他们的行为不能被监督和控制。因此，政府购买公共服务绩效评估不仅要确认和追踪关系的改变及隐性的收益和结果，还要确认不同利益相关者的感受。“网络成员对网络有效性的认知是评价网络结果的最好的方法。”[6]

三、破解政府购买公共服务绩效评估难题的对策

政府购买公共服务绩效评估比公共服务供给绩效评估更加复杂，但这并不妨碍有些学者对政府购买公共服务绩效评估的研究。乔普·库本简把政府购买公共服务看作是一种网络化供给，认为网络化供给与传统的单中心供给不同，主要表现为：⑴网络化供给涉及内部利益相关者和外部利益相关者等众多利益群体。不同的利益相关者对组织有着不同的期望、利益和目标，这些对于确定网络化供给有效性的指标会产生一定的影响。⑵网络化供给需要参与方投入大量的资源，因此在评估组织间网络化供给效果的同时不能忽视组织间网络化合作成本，如合作过程会影响到未来进一步合作的可能性，因为在合作的过程中建立信任是一种资源，这也是网络化治理所带来的结果，但这些并不能体现在事前所确定的指标当中。⑶网络化供给是一个动态的过程，事先确定的指标在互动的过程中可能会发生变化。乔普·库本简认为，政府购买公共服务绩效评估不能以事先确定的指标作为绩效评估的标准，但他并不排斥事先制定好的指标，只是要求在使用的时候要考虑它的缺点并结合政府购买公共服务的特点。[7]默纳·曼德尔和罗宾·基斯特也是通过分析传统的适合于官僚制和新公共管理绩效评估的缺陷来提出政府购买公共服务绩效评估的方法的。[8]基思·G.普罗文和H.布林顿·米尔沃德在其后期的研究中建议，政府购买公共服务绩效评估应从社区、网络自身和参与成员三个层面来进行。他们认为，每一层面都有不同的绩效评估指标和不同的利益相关者。每一层面的有效性都离不开其他层面的有效性，但这并不是说某一层面的有效性会导致其他两个层面的有效性。有效的政府购买公共服务网络供给应该在这三个层面都是有效的。[9]本文在借鉴其他学者研究成果的基础上认为，破解政府购买公共服务绩效评估的难题应该从评估主体、评估指标和评估方式三个方面入手。

（一）评估主体

公共服务绩效评估是建立在评估主体对公共服务供给的一般过程的基本认识基础之上的。他们将自己的评判标准与实际对公共服务供给的分析结果进行对比，从而得出绩效评估的结论。中国有句俗话“事不关己高高挂起”，即当事情与自己无关时，相关的行为人就会把它搁置在一边而不顾。为了保证政府购买公共服务绩效评估的客观性，应避免让那些对政府购买公共服务绩效评估的结果持有无所谓态度的人或组织成为政府购买公共服务绩效评估的主体。“企业追求纯经济效益的观点是有问题的……公司所有的利益相关者群体都向公司投入了威胁和机会。”[10]因此，政府购买公共服务绩效评估应考虑到所有的利益相关者对政府购买公共服务的利益诉求。依据“米切尔评分法”，可以将政府购买公共服务利益相关者分为潜在型利益相关者、预期型利益相关者和确定型利益相关者。潜在型利益相关者主要指服务接受者和政府，预期型利益相关者主要指承包商，潜在型利益相关者主要指社区和一般公众。所有的利益相关者对政府购买公共服务都有着不同的利益诉求，因此，政府购买公共服务绩效评估应建立包括政府、承包商、政府审计部门、公众、媒体和专家等多个评估主体在内的第三方评估机构。但由于不同的利益相关者的利益相关程度不同，因而对于不同的利益者的评估结果应赋予不同的权重。公共服务供给的结果直接关系到公众的切身利益，一般来说，应赋予公众对政府购买公共服务绩效评估结果更多的权重。为了保证政府购买公共服务绩效评估的客观公正，绩效评估主体应避免受到主观意识和外界环境的干扰，使其能够站在客观的立场上独立地行使职权。独立性是实现有效绩效评估的必要前提，如果绩效评估主体不具有相对独立的地位，不具有一定的主体性和自主性，自身依附、受制于被评估对象，就会失去绩效评估的有效性。

（二）评估指标

政府购买公共服务通常具有复杂性，很难事先确定绩效指标，因此，政府购买公共服务绩效评估指标的设计应反映其过程的复杂性和结果的多维性。具体来说，政府购买公共服务绩效评估指标应该包括四个方面的内容：公众满意度、效率、社会公平和政府成本。公众满意度是指公众所感受到的对于政府购买公共服务绩效评估的一种客观评价，包括公众对政府购买公共服务数量的满意度、公众对政府购买公共服务质量的满意度、公众对政府工作人员工作的满意度及公众对承包商工作的满意度等几个方面。公众是政府购买公共服务最为关键的利益相关者，应把公众满意度作为政府购买公共服务的第一位和根本性的绩效评估指标。效率是指产出与所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率，政府购买公共服务的效率包括购买过程的效率和购买结果的效率。前者是指在购买公共服务的过程中，政府选择承包商的时效，即政府是否能用最短的时间选择出最为理想的承包商，而后者主要指在购买公共服务过程中政府的投入产出比。政府购买公共服务效率评估可以从竞争程度，购买公共服务的投入与所购买的公共服务的数量、质量之间的比例关系等几个方面着手。政府购买公共服务的社会公平是指在政府购买公共服务的过程中不存在“撇奶脂”现象，即每个公众都能均等地获得政府购买的公共产品和公共服务。政府成本是指在购买公共服务的过程中政府所产生的各种直接成本和间接成本之和，它是政府购买公共服务绩效评估的重要指标。具体来说，政府成本指标应包括政府购买公共服务的信息搜寻成本、监督控制成本等间接成本和生产成本。

（三）评估方式

政府购买公共服务是一个动态的过程，事先确定的绩效指标在互动过程中可能会发生变化。因此，政府购买公共服务绩效评估应采取动态化的评估方式。具体来说，就是在评估方式上，应实现事前、事中、事后评估的有机结合。事前评估易于提前发现问题并及时采取防范措施，避免可能出现重大失误和遭受更大损失。政府购买公共服务的初衷是将市场化的竞争方式引入到公共服务供给中，从而提高公共服务供给的效率。如果没有一个良好的竞争环境，政府只是单纯地购买公共服务，那就与垄断供给没有区别。为了防止政府购买公共服务流于形式，应对政府购买公共服务事前指标进行评估，具体包括政府购买公共服务需求确认和承包商的准入。此外，还需对政府购买公共服务的执行环节进行评估，即事中評估。事中评估主要是对政府购买公共服务提供过程进行评估，以及时发现政府购买公共服务提供过程中存在的问题，并采取措施予以解决，消除偏离绩效指标造成的不良影响，防止损失扩大，从而确保政府购买公共服务的质量。事后评估就是建立独立的第三方评估机构对政府购买公共服务的效果进行客观和公正的评价。其目的是检查和验证政府购买公共服务是否具有合法性，是否达到了预期的目的，是否有需要改进和完善的地方，进而为以后的政府购买公共服务提供可资借鉴的经验与教训。

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[11]Stuart St.P. Slatter.  Strategic planning for public relations[J]. Long Range Plann，1980，（3）：57-60.

（責任编辑：牟春野）