基层社会治理中政府与社会组织协同问题探析

赵敬丹 张帅

摘      要：改革开放以来， 我国社会结构发生了深刻变化，尤其是随着“单位制”的式微，基层社会各利益主体间权力博弈不断加强，使得基层社会治理面临部门碎片化、利益冲突平衡难、公共服务供给不足等诸多难题。政府与社会组织作为基层社会治理的两大参与主体，分别是国家领域和社会领域利益价值诉求的表达者。从协同治理的角度看，明晰政府与社会组织协同治理的逻辑必然性，解决政府与社会组织协同治理面临的问题，形成政府与社会之间协同关系的良性循环，能够为破解基层社会治理难题提供保障。

关  键  词：政府;社会组织;基层社会治理;协同治理

中图分类号：D63        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）05-0043-09

收稿日期：2019-01-31

作者简介：赵敬丹（1971—），女，辽宁锦州人，沈阳师范大学管理学院副教授，硕士研究生导师，管理学博士，研究方向为政府治理与社会组织管理;张帅（1992—），男，辽宁鞍山人，沈阳师范大学管理学院行政管理硕士研究生，研究方向为政府治理与社会组织管理。

基金项目：本文系2018年辽宁省社科规划基金一般项目“社区社会组织参与基层社会协同治理的创新机制研究”的阶段性成果，项目编号：L18BZZ001;2017年沈阳师范大学重大孵化项目“我国社会组织参与城市治理的问题研究”的阶段性成果，项目编号：201712。

改革开放40年的历史发展进程使国家与社会、中央与地方、政府与市场的关系发生了深刻的变革。在社会领域，改变了长期以来“强国家、弱社会”的格局，尤其是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“社会管理”的表述提升为“社会治理”，这不仅是词汇的变更，更意味着新时期治国理政理念的重大转变。这一语义变迁体现了后工业社会需要创造新的社会治理模式以回应改革诉求、确立未来治理目标。党的十九大又进一步提出加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。基层社会治理作为国家治理和社会治理的基础单元，在我国社会阶层结构出现重大变迁的形势下，已经改变了以政府为治理主体的单一模式，形成了多元治理主体共建共享的协同治理格局。现代公共管理理论认为，政府与社会组织同为公共事务管理主体，因此，强化政府与社会组织在基层社会治理中的协同，能够为基层社会治理提供一种新的理论范式和现实进路。

一、政府与社会组织协同治理概述

治理理论创始人罗西瑙认为：“治理既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的逐步扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要”。[1]随着社会结构的变迁与调整，各类非正式、非政府体制的组织群体在政策制定、公共服务供给、基层社会治理等方面所扮演的角色愈加重要，需要各方主体平等协商，基于此，产生了一种新的理论即协同治理。

协同治理是在治理理论的基础上将系统科学中的协同学引入其中发展而来的。协同治理自20世纪90年代出现以来，就被广泛应用于诸多社会科学研究领域，尤其是在中国本土化语境下更是彰显出独特的研究价值并在不同领域进行了有益尝试。协同治理认为，社会是由多个不同的子系统所构成的有机整体，目标是为了通过建立制度化、系统化、开放化的谈判、协商机制，解决社会各利益主体间的矛盾与冲突，建立协调有序的社会治理格局，以维护整个社会的健康有效运转。平等基础上的协商、谈判、协作机制是协同治理的核心，通过多边、多层次主体之间的参与互动最终化解矛盾、达成共识，实现利益最大化，这本身也体现着参与主体之间的让步、妥协与彼此尊重，是对政府单一主体治理的创新与发展，它对解决转型社会中的现实问题具有重要作用。[2]协同治理倡导多元治理主体（包括公共部门、企业、社会组织和个人）在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题;协同治理是一种政策制定过程，能够促进参与主体形成良善关系，是善治实现的方式，其具有目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担及深度交互的特征。[3]

基层社会协同治理是我国在借鉴西方学者理论研究的基础上结合中国具体实际，借助社会转型与政府职能转变的契机，为应对和解决复杂多变的社会难题而树立的新型治理理念。进入新世纪以来尤其是党的十八大以来，我国基层社会开始步入协同治理的新时代，基层协同治理作为国家协同治理和社会协同治理的基础单元，标志着由“政府单一管控”向“多元协同治理”的转变。基层协同治理主要是指在政府、市场、社会组织、公众等多元治理主体的共同参与、协作下，以相对平等的地位对基层社会事务进行合作共治。其中，治理主体的选择及其参与的深度和广度是影响基层社会协同治理成败的关键所在。政府与社会组织协同治理旨在强调在广义的社会治理过程中，政府与社会组织通过持续的协调与互动形成一种由政府主导、多方参与、以人为本的治理模式。[4]在基层社会治理范围内，构建并完善政府與社会组织协同治理格局，要求掌握主导方向的政府切实重视社会组织的优势和地位，充分发挥社会组织弥补政府治理不足的功效，以达到促进社会自我治理能力的提升和建立政府与社会组织沟通联动机制的目标。

二、基层社会治理中政府与社会组织协同的逻辑必然

多元治理主体在任一领域范围的联动合作必定有着内在的逻辑必然性，通过显性与隐性的内外在因素驱动，将其组合到同一价值目标诉求之下。市场失灵与政府失灵的“双失灵”现象推动了社会组织的成长发育，也对社会组织参与协同治理产生了现实需求;社会组织的成长发育促使社会治理主体日趋多元化，为协同治理提供了现实可行性;社会治理主体多元化作为社会结构转型催生的社会治理模式，对政府提出了多元的利益诉求，需要政府对自身职能进行重新定位。而在此过程中，政府与社会组织在基层社会治理中有着追求公共利益目标的一致性，从而使得二者之间有了协同共治的同一价值理念。

（一）市场与政府“双失灵”并存对社会组织协同治理产生了现实需求

市场化的资源配置以消费者偏好为依据，若某种商品或服务无法体现消费者的偏好，那么，市场就不会对资源进行配置，而这种无法在市场上体现消费者偏好的商品或服务就是公共物品。[5]由于公共物品具有不可分割性和非排他性，导致其无法通过市场即个别消费者与生产者之间的交易来提供，因而出现了市场失灵现象，使私人因害怕在资源配置领域存在风险而不愿投资公共物品或采取“搭便车”方式。所以，在公共物品供给方面单靠市场机制运作难以满足社会的多元化需求，必然要求政府提供公共物品以节约交易成本，解决在公共物品消费过程中的公正性问题。然而，由于人们在公共物品消费方面的偏好并不一致，政府提供的公共物品只能满足大多数人的需要，这就可能导致一部分人的过度需求和另一部分人的特殊需求得不到满足。这样，还可能造成社会资源浪费、公共物品供给过剩，从而引发政府失灵。市场与政府“双失灵”现象的并存在客观上为市场和政府之外的力量释放了参与空间，于是具有非营利性、志愿性等特征的社会组织应运而生，并且在社会力量动员与社会资源整合等方面发挥着独特功能，成为与政府协同治理的重要合作主体。

（二）社会组织的成长发育为协同治理提供了现实可行性

社会组织是指在政府与市场以外的社会领域组建的不以营利为目的民间组织，改革开放为我国社会组织的成长发育提供了前所未有的契机，也为其释放了巨大的发展空间。据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2018）》中的数据显示：截止到2017年底，全国共有社会组织80.3万个，而且是历年来增长数量最快的一年，增速达14.3%。如此庞大的组织规模已成为政府不可忽视的中坚力量，并促使社会治理格局向治理主体多元化转变。社会组织以其自身的优势为协同治理提供了现实可行性。由于一些社会组织是民间自发产生的，所以，它们拥有联系基层社会公众的内在天然优势，能够更加准确、及时地了解基层公众的需求，从而为其提供多样化的公共服务，协同政府有效处理社会问题。同时，社会组织的层级结构设计还可以避免因层级复杂而建构官僚制体系，不仅运作灵活，而且会减少因效率低而对社会诉求回应性差等矛盾。此外，社会组织能够较及时、准确地表达公众诉求和传达政府政策，进而为政府制定社会治理决策提供有益的参考。

（三）治理主体多元化是社会结构转型催生的社会治理模式

公共管理理论强调政府不再是管理公共事务的唯一主体，应充分发挥企业、社会组织乃至公众个人的力量，与政府建构平等互利的合作关系，共同参与到社会公共事务管理之中。新公共服务理论同样认为，政府的职能应是“掌舵”而不是“划桨”，换言之，政府是政策的制定者，而“划桨”应交给其他机构来完成。政府及行政机构是社会中的一个主体，公众、社会组织、利益集团等是社会中的其他主体，因此，政策的制定应该是多元主体协商的结果。改革开放前，我国社会的总体结构是“强政府、弱社会”，政府实行集权化管理，掌控并支配一切政治、经济、社会等领域的资源。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，政府逐渐从微观经济领域退出，市场在资源配置中由起基础性作用到起决定性作用，经济体制改革促进了社会结构的深刻变迁， 企业、社会组织、公众等多元主体构建的社会治理格局逐步形成，为政府与社会组织协同治理提供了可行性。

（四）政府职能转变为社会组织协同政府治理提供了制度性保障

20世纪80年代以来，我国进行了多次行政改革以打造服务型政府，而作为深化行政管理体制改革核心的政府职能转变对服务型政府的构建具有重要意义。在计划经济体制下，政府职能配置将原本由市场和社会管理的事务统揽于政府自身，政府通过行政手段管理社会并承担了过多的社会责任。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，市场在资源配置中的作用已由基础性转变为决定性，相应地，也必须对政府原有的职能进行转变和调整。政府职能转变必须选择和创新适当的制度工具和组织工具，在提供制度性保障的前提下，社会组织作为社会治理的重要主体，有能力承接政府剥离出来的某些社会管理和公共服务职能，是政府社会职能转变的有效组织依托，也是协同政府治理的主要合作者。[6]

（五）政府与社会组织具有追求公共利益目标的一致性

国家以强制寻求公益，而社会组织以志愿寻求公益。[7]因此，政府和社会组织在追求并实现公共利益目标上具有一致性，只是其采用的方式手段有所差异。也正是基于政府和社会组织在社会治理领域的相互补充性、相互替代性以及运行方式的多元性，才使得政府与社会组织在基层社会协同治理中变得可行并成为必然。公共利益是超越于社会利益和私人利益的最高利益，政府存在的目的及最高的价值追求就在于切实维护并促进公共利益的实现，因此，政府必然是公共利益的忠实维护者和实现者，必然以公共利益作为自身的价值目标。政府必须超脱各种具体的利益，进一步彰显公共权力的公共性，为不同的利益主體之间通过市场交换满足各自要求提供一个制度环境，从而更好地协调社会多元利益。[8]在政府之外，作为一种持续增长的社会力量，社会组织以其志愿精神作为自身存在和发展的内在驱动力，其具有非营利性、非政府性、志愿性等特点，社会组织的生产与活动也主要是为公共利益服务，因此，公共利益可谓是政府与社会组织行动的契合点，为二者协同治理的实现提供了价值前提。

三、基层社会治理中政府与社会组织协同的实践阻滞

（一）基层社会协同治理的理念共识尚未达成

受文化、历史等因素的影响以及理论界与实务界的理论观点和实践发展的约束，基层社会协同治理的价值理念与现实效应在我国社会治理范围内尚未得到充分重视、利用与开发，因为理念的缺失，使得政府与社会组织协同治理难以达成共识。现阶段，一些政府公共部门以及基层管理者尚未完全摆脱传统的官僚主义思想，对基层仍实行单向度的管控，在观念上还未接受协同治理理念，尤其是忽视了能够在基层社会治理中发挥巨大作用的社会组织的力量。从本质上说，社会组织不同于政府部门，是一种“体制外”力量，长期以来，社会组织尚未成为基层社会治理中的重要主体。如有的政府部门认为，社会组织可有可无，若给予社会组织充分的发展空间，则会削弱政府权威、分化社会利益、激化社会矛盾，不利于社会的稳定发展和有效治理，应将其划归下级行政部门。从社会组织角度而言，有些社会组织的公益理念较为淡薄，单打独斗、各自为政是许多社会组织开展活动的主要方式，跨部门、跨领域、跨地域的协同意识较为缺乏，协同意识的缺失制约了社会组织协同政府治理的开展。此外，社会组织对政府部门也存在不同程度的“权威不信任”，由此导致其协同政府开展基层社会治理的意识和实践能力难以得到增强和提高。

（二）政府与社会组织协同治理的制度供给不足

基层社会治理作为当前我国社会治理体系的重要组成部分，要使其基础性功效得以充分发挥，必然需要完善的制度保障。政府与社会组织是基层社会实现善治的两大主要推动力量，二者在基层社会治理中的协同也需要相应的制度作保障，但目前缺少完善的制度供给。一方面，我国政府对社会组织的管理是既“严苛”又“松懈”。“严苛”即实行双重管理体制，这种管理体制在实践中往往体现为政府通过登记准入限制及活动范围限制来管理社会组织，并以此最大限度地规避可能出现的政治风险与社会风险。双重管理体制所带来的结果就是社会组织要通过较高的准入门槛才能获得合法身份，使得社会组织发展受到影响，而且一些社会组织只有通过采取挂靠党政机关并成为其附属单位的方式才能取得合法地位，从而使其独立性和自主性缺失。“松懈”即政府对社会组织的地位、作用、权益等缺少应有的法律和政策支持，在实际运作过程中的业务活动、财务管理、信息披露等缺乏健全的监管及评估机制。另一方面，能够促进政府与社会组织在基层社会治理中开展协同合作的制度供给不足。受现行管理体制的影响，我国社会组织能够在基层社会治理中有怎样的和多大的发展空间，与政府的行政价值理念和制度政策取向有极大的关联。一直以来，我国缺少能够有效推动政府与社会组织进行协同治理的制度保障，政府未在制度层面对双方开展协同治理的空间、地位、条件等作出应有规定，使得社会组织无法以平等主体身份进入基层社会治理体系之中，从而影响其协同参与功能的有效发挥，也不利于政府对基层社会发展状况的全面把握，无法形成政府与社会组织对基层社会治理的合力。

（三）政府与社会组织的职能分工尚不明确

基层社会是整个社会治理体系中的基础性环节，其治理效果的好坏直接影响着社会善治目标的实现。同时，基层社会又是整个社会矛盾冲突的频发地带，需要多元化治理体系中的两大代表性主体——政府与社会组织的协同共治。然而，由于现阶段我国政府职能转变尚不到位，社会组织可承接的公共事务治理范围不够明晰，因而导致政府与社会组织在基层社会治理中的职能分工不清。在基层社会治理中，明确划分政府与社会组织的主要职能并以此为基础充分发挥二者的优势，是实现政府与社会组织有效协同治理的重要前提，但目前，我国“小政府、大社会”的治理格局尚未完全形成，协同治理的理念也未完全达成共识，政府没有从根本上退出直接的基层社会治理领域，没有将“管不了”“管不好”及“不该管”的公共事务交给社会组织来管理，没有将可转移的职能交由社会组织来承接，未明确为基层社会治理活动提供有效的政策支持和服务资源的职能定位。社会组织所具有的主动性、志愿性等特征应有利于其管理社会、服务社会作用的发挥，但当前由于受上述因素的影响以及自身条件的制约，难以清楚、准确地界定社会组织在基层社会治理领域的职能范围，无法确定哪些事务可由社会组织管理，哪些服务可由社会组织提供，未实现其直接为基层公众提供服务和管理的职能，阻碍了政府与社会组织协同治理的有效开展以及基层社会善治目标的实现。

（四）社会资源对社会组织的供给不足

在行政权力高度集中的计划经济体制下，国家是资源整合的绝对主体，企业单位在代表国家组织经营生产的同时，又在履行政治职能和行政职能，还承担着职工的福利和保障功能，由此导致“单位办社会”和资源的单位分割，难以实现资源的有效整合与利用。[9]当前，我国的单位制虽然已逐步解体，但由此产生的单位制惯性仍然存在，行政体制改革的不到位使得社会组织在基层社会治理中的权责利还难以得到明晰界定，社会组织所需要的社会资源难以得到有效的开发、整合与利用，尚未建立具有保障性的制度化资源协同机制。因此，资源供给不足使得社会组织协同政府进行基层社会治理的积极性得不到充分调动，社会组织的协同动力不足，随意性较大。在整个社会资源供给体系中，资金是保证社会组织正常运转和有效协同政府治理的重要前提，然而在实践过程中，我国社会组织的资金来源渠道较为单一，资金筹措困难成为社会组织协同政府治理的主要瓶颈之一。现阶段，我国社会组织的资金来源与政府的税收和企业的经营利润有所不同，主要依靠政府财政扶持、社会捐赠、服务性收费和会费等方式，但每一种来源渠道又都存在不同程度的缺陷。政府财政扶持具有有限性，而且对社会组织的资金扶持又具有选择性，致使政府拨款覆盖率低和社会组织易产生依赖心理。社会捐赠虽然在社会组织资金来源中占有一定比例，但数额较小，社会捐赠难以实现其可持续性。服务性收费和会费是社会组织自我创收的重要方式，但一直以来受相关条例的制约，处于步履维艰的状态，所获得的收入依然较少。由此可见，社会资源供给不足造成了社会组织协同政府进行基层社会治理的动力阻滞。

四、基层社会治理中政府与社会组织协同的现实进路

（一）树立协同治理理念，增进协同主体间的相互信任

基层社会协同治理符合现代社会治理的发展趋势，符合建设社会主义和谐社会的要求，符合政府职能转变的目标和方向，契合社会组织发展的现实机遇，是实现基层社会善治的必经阶段，这就要求协同主体间彼此信认，因为这既是协同增效的基础，也是形成政府与社会组织协同治理格局的重要前提。一方面，政府在基层社会治理中应当贯彻协同治理理念，改变“全能政府”“无限政府”的传统观念，要在思想、政治、行政体制以及政策制定等多层次、多维度重视、信任和扶持社会组织，将社会组织视作协同治理基层社会公共事务和供给基层公共服务的真正合作伙伴。在实践中，政府要积极主动地同社会组织进行交流、沟通与合作，密切同社会组织在公共政策制定、公共服务供给等方面的关系，为社会组织协同参与基层社会治理提供便捷化、暢通化、合理化和制度化的渠道，既要培养社会组织独立自主的能力，又要增强其有效合作的能力。另一方面，社会组织作为社会公众的自愿结合体和利益诉求的表达者，应充分认识到基层社会治理的复杂性、艰巨性。树立协同治理理念，有利于社会组织在与政府协同治理基层社会中进一步增强对政府的理念认同和政治信任，获得更多高质量的资源。在协同治理理念指导下，社会组织应明确自身是政府协同合作者的职能定位，并在基层社会范围内以积极主动的态度协助政府处理公共事务和提供政府无法提供或不能提供的公共物品与服务，发挥自身优势的最大化以获得政府和社会的认可。

（二）加强政府与社会组织协同制度建设，保障协同发展空间的优化

完善的协同制度是政府与社会组织在基层社会治理中实现制度化、规范化、持续化的前提，是优化政府与社会组织协同发展空间的保障，也是社会组织以正当的合法身份协同基层社会治理的现实基础。在制度设计层面，政府应当改变对社会组织管理的行动取向。就整体而言，目前，我国实行的双重管理体制及现行的法规条例对社会组织来说都较为严格，这既不利于社会组织的成长壮大，也压缩了政府与社会组织协同治理的空间。因此，各级地方政府应当按照《决定》中关于激发社会组织活力的要求，坚持管理与扶持并重、外在监督与自主管理相结合的原则，完善社会组织管理制度，加强社会组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度建设。在制度整合层面，应当系统整合各类社会组织管理以及政府与社会组织合作的法规制度，减少制度之间的矛盾和摩擦，加快制订并完善关于社会组织管理的单行条例、地方条例和政府与社会组织合作的法规条例。通过制定具有高度系统性的管理制度，明确政府与社会组织的活动边界，保障社会组织工作人员参与基层管理、监督和服务社会的权利。在制度刚性层面，应当坚持社会组织合作制度的严肃性。通过刚性的、具有较强稳定性的制度安排，规范社会组织名称、注册条件，明确社会组织的活动范围、法律责任以及资产清算程序，明确政府对社会组织的监管方式、扶持办法、评价标准，严格约束政府行政行为和社会组织行为的随意性，稳定二者在基层社会治理中的行为预期。[10]

（三）明确政府与社会组织协同职能范围，明晰协同主体权责边界

基层社会是公共事务集聚的主要地带，而公共事务的复杂性、多样性、时效性等特征又决定了基层社会治理会面临一定的困难，这种困难使得政府在基层社会领域包揽所有公共事务已变得不可能。基于此， 进入21世纪以来，政府在处理基层事务中逐渐意识到要发挥社会组织的作用，而社会组织在参与社会治理的过程中也迅速成长。实践表明，在基层社会公共事务管理中，寻求政府与社会组织的相互协同，其前提条件就是要明晰二者的职能范围和权责边界。政府应明确自身“掌舵者”的职能，在宏观领域发挥总体协调控制的作用，并承担规范、引导社会组织的责任，将可以完全由社会组织提供公共物品或服务、可以由社会组织调解的基层矛盾冲突、可以由社会组织管理的城乡社区公共事务等职能向社会组织转移，对于一些必须由政府提供的公共物品或服务，可以在政府与社会组织间通过开展初次分工与再分工的方式进行，充分发挥行政机制与社会机制的功能优势，整合基层社会的各种资源，从而使基层公众的异质化公共服务需求得到满足。社会组织要明确自身“划桨者”的职能，在公共事务微观领域发挥具体实施作用，特别是越接近基层的公共事务，社会组织越要积极主动地寻求参与并承担相应的委托责任。在政府接触不到或难以开展有效管理的领域，社会组织要承担更多的社会责任和管理义务，在基层社会治理空间进行重新分工的背景下获得更多参与管理的机会。

（四）整合社会资源，构建政府与社会组织协同治理的长效机制

资源的充分供给是促使社会组织积极主动协同政府开展基层社会治理的动力来源，构建社会资源整合协同的长效机制有助于推动基层社会治理創新的进一步深化。面对基层治理的新形势，应统筹整合与配置党政、市场、社会、信息科技等多元化资源，充分发挥基层党组织的协调领导和舆论引导作用， 增强社会组织在基层社会治理中的深度和广度，拓宽社会组织发展维度，通过制度创新实现政府与社会之间的优势互补和良性互动，为基层社会治理中政府与社会组织的有效协同提供制度性资源。同时，要充分利用社会上的已有资源，深入挖掘潜在资源，并将整个社会资源系统进行组织协调，实现优化配置。政府可以通过购买社会组织服务、提供福利保障等市场化方式使所掌握的资源使用达到最大化，以此形成社会建设与社会管理的强劲合力，为政府与社会组织协同治理的深入开展尤其是促进社会组织参与基层治理构建完善的制度性资源协同机制。此外，应借助网络技术和信息技术手段将分散的信息资源进行重新整合，搭建互通互联信息平台，使政府与社会组织等多元主体突破时间、空间限制，利用技术化方式进行信息交流、协调配合，以实现基层社会信息资源的整合共享，从而建立以政府为主导、社会组织参与的协同治理体系，打通政府与社会组织协同治理的信息化渠道。

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[10]苏曦凌，杜富海.走向协同：社会管理中政府与社会组织关系形态的理性建构[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（4）：63-67.

（责任编辑：高  静）