新型城镇化进程中特大城市户籍制度改革研究

2019-06-06王高远新加坡邦城规划顾问有限公司新加坡芽笼S408732

中国房地产业 2019年22期

文/王高远新加坡邦城规划顾问有限公司新加坡芽笼 S408732

我国户籍制度作为我国城乡“二元”经济社会结构的基础性社会管理制度，在经济社会转型过程中逐渐发生变革。在新型城镇化以人为核心的引导下，户籍制度改革无疑对其有重要推动作用。而在这过程中，由于其庞大的人口数量和复杂的利益关系，特大城市的户籍制度改革一直处于难以推动的状态。所以对其进行研究，对我们的新型城市化具有重要意义。

1、户籍制度本体

1.1 户籍制度内涵

户籍制度的一般涵义是指以户为单位、以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理和暂住人口管理等内容。而当代户籍制度，是指与户口或户籍管理有关的一套政治经济和法律制度，政府的许多部门围绕这一制度行使职能。其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配[1]。

1.2 户籍制度变迁

图1 户籍制度变迁过程及其利益逻辑

综上所述（图1），经济发展和社会进步有力证明了户籍制度的不合理性和违反人性特征，利益博弈中各方利益失衡较为严重[2]，户籍制度改革迫在眉睫。

2、新型城镇化内涵

2.1 新型城镇化定义

新型城镇化坚持以人为本，在城乡统筹发展方面要求城乡居民能平等地享受各项社会服务，达到一体化发展的新目标，从而逐步地减缓城市与乡村之间原有的二元结构，从而促进中国特色社会和谐的城市化之路伟大目标的实现。

2.2 三个“1 亿”目标

2014年政府工作报告提出要实现三个“1 亿”的目标，其中提到 2020年实现约 1 亿在城市常住人口能落户于城镇。三个“1 亿”突出了新时期城镇化的本质，即以人为本。此外，新型城镇化在各大重要会议及文件中频繁出现，其重要性也上升到前所未有的高度。因此，需加快新型城镇化发展进程[3]。

3、户籍制度改革与新型城镇化之间的关系

3.1 城镇化率的真实增长需要户籍制度改革的有效推动

国家统计局 2014年的资料显示，截止 2014年我国的城镇化率为 54.8%，如果根据户籍登记人口计算，2014年城镇化率仅为35.9%，前后相差 18.9%，其中主要构成部分为2.5 亿左右的农民工[4]。如果按登记的常住人口来算，就会高估了我国当前的城镇化率。正是这大约两亿多农民工被统计成城镇人口，他们并没有城镇户籍，同样并没有完全享受到城镇居民应该享受到的各项社会福利待遇。只有有效推动户籍制度改革才能使城镇化率实现真实增长。

3.2 新型城镇化的系列政策实施需要户籍制度改革的有力保障

图2 “十三五”期间新型城镇化改革的政策组合

在新型城镇化的一系列政策中（图2），人口城市化和留动人口永久迁移处于基础地位，是其他政策顺利实施的基石。因此只有做好户籍制度改革，才能保障新型城镇化顺利推进。

4、特大城市是户籍制度改革的主要矛盾点

自2014年《关于进一步推进户籍制度改革意见》（以下简称《意见》）颁布之后，并没有出现大批农村人口进军中小城市的现象，尤其是发达地区的农村人口几乎没有人选择迁往中小城镇获得户籍。中小城市户籍制度限制的放开，某种意义上说明，大型城市和特大型城市己成为限制人们居住和迁徙自由的最后一道篱芭墙[5]。由于有较为复杂的矛盾机制（图3）存在，特大型城市必将成为未来户籍制度改革的聚焦点。

图3 特大城市户籍制度改革矛盾机制

5、广州市户籍制度改革研究

广州市作为我国的特大型城市，现常住人口1350 万，是我国流动人口最大的聚集地。因此户籍制度改革与广州市发展息息相关，其改革情况也值得进行研究。

5.1 上一轮户籍制度改革存在的问题

5.1.1 推进改革过程中财政支出庞大

以番禺区的义务教育为例，截止2015年番禺区的户籍适龄接受义务教育的孩子在十万人左右，而非户籍的孩子数量也在十万左右。简单的计算一下一个孩子在该地接受九年义务教育，教师的工资以及各项教育实施的维护约为38000元，如果学校可以容纳十万学生，新建学校的财政支出就为250 亿元。这就意味着为了安置好所有适龄接受义务教育的孩子上学问题，番禹区应该支付约288 亿元的费用。如果按照这个标准来计算整个广东省的流动人口子女的教育问题，投入将不会低于2500 亿元[6]。参照广州市教育支出情况（表1）不难看出，该项支出已经超过地方财政的全部支出。而我们以上所有的计算仅仅是以教育这一个方面来进行的，如果再加上医疗等其他方面的支出，广州市的财政确实难以承受，因此在进行户籍管理改革时，财政支出是一项不容小觑的问题。

表1 广州市2011年度和2012年度教育支出

5.1.2 政府部门利益不一致，对改革持不同看法

国务院在2014年颁布《意见》时，多次涉及“有序”这一概念，由此不难看出我国政府部门对户籍管理制度改革时有序性的重视程度。政府部门之所以会多次强调“有序”这一概念，是因为目前在进行户籍管理制度改革工作时，有序性极低，这和各级政府部门的维护自身利益有着密不可分的联系。

广州市政府分成两类：1）民政、教育这类需要大量财政支出的部门；2）劳动部门、人力资源这类与经济发展相关的部门。前者不支持将现有制度放宽，后者持有相反的意见。因为这两大类别的政府部门持有两种完全相反的意见，因此在具体的户籍管理改革进程中就很难把握其中的力度。

5.1.3 缺乏自下而上的推动力

随着当地经济的发展，广州市农民已经摆脱了以农业生产为主要经济来源的劳动方式，目前其收入很大一部分来源于可观土地的出租。由图4-3 和图4-4 可以看出，自2009年以来，农民的年收入上升速度明显快于城市居民。而且农民基本都有自己的宅基地，这就少了城市居民担负的房贷压力。因此在番禺地区的城乡一体化推进过程中，就发生了农民抵制换发户口簿的情况。可见在政策落实底层，很多农业人口不愿放弃现有身份，改革缺乏自下而上的推动力。

图4 2009-2013年广州市农村居民人均收入及其增长速度

图5 2009-2013年广州城市居民人均收入及其增长速度

5.2 广州市新一轮户籍制度改革内容

为响应国务院2014年《意见》，同时针对上一轮改革的问题，广州市政府于2016年3月印发实施《广州市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》。这也是广州户籍的新一轮改革，配套政策2016年内落实。该意见遵循《广州市城市总体规划》（2011-2020年）“规划市域常住人口1800 万人”要求，进一步明确了广州市户籍制度改革的目标。具体措施（表2）如下：