我国基层海事管理体制的改革

孙晓雪

【摘 要】 为探索我国基层海事管理体制改革路径，通过分析我国海事管理体制的历史和现状，结合分析H县地方海事处管理体制现状，认为目前我国海事管理体制存在体制不完善、执法困难多、人力资源管理不科学、部门间沟通不顺畅等问题，提出从完善管理体制、解决执法难题、加强人力资源管理、创新协调机制等方面入手做好基层海事管理体制改革的建议。

【关键词】 基层海事管理;海事体制改革;海事执法

0 引 言

2018年国务院对我国海事海洋管理机构的职能进行了调整：将拟定渔业船检政策法规标准、监督管理、行业指导等原属于农业部的职责转交给交通运输部海事局;撤销国土资源部海洋局，将原属国土资源部海洋局的职责分别转交给新组建的生态环境部和自然资源部。各地方海事处是我国海事管理系统最基层单位，是水上交通安全现场监管的重要执法力量。目前，地方海事处存在一些问题，如管理模式刻板落后、人员队伍不稳定、执法力度不足、业务量繁重而职权有限等。我国经济发展模式从速度型向质量型转变对基层海事管理体制提出了新要求。

基于我国海事管理体制的现状，本文认为基层海事处管理体制是指基层海事处在履行职责过程中，国家就其管辖范围、职责权限、运行机制、组织建设、人事管理等方面进行规范管理的规章制度。本文以基层海事处为主要研究对象，探讨我国基层海事管理体制改革问题。

1 我国基层海事管理体制概述

我国海事机構承担着水上安全监督、水上执法、防止船舶污染、保障水上安全生产的职责。我国海事管理系统由中央和地方两部分组成，分为交通运输部海事局、直属海事局、地方海事局和基层海事处等4个层级，其中：直属海事局受交通运输部海事局直接领导;地方海事局主要管理内河水上交通;基层海事处为地方海事局派出机构，设立于内河沿岸各市、县，直接监督管理内河水上交通安全。

2 我国基层海事管理体制沿革

1949年以后，我国海事管理体制顺应国家发展要求，逐步形成了一个比较完整的管理体系。基层海事管理体制发展历程可分为海事管理体制探索、海事管理职权强化和海事管理服务建设等3个阶段。[1]目前我国基层海事管理体制较复杂，海事部门虽然经过2008年机构改革，但是一些地区的基层海事管理体制仍延续旧的模式[2]，因此而产生的问题体现在以下几个方面：

（1）人员素质参差不齐，机构设置交叉、分散，职能错位、缺位、重叠，与精简效能原则相悖。

（2）执法不规范，以罚为主，不规范的行政事业性收费阻碍了市场经济的发展。

（3）在管辖重叠区域存在多重管理或相互推脱管理责任的现象，局部利益与整体利益冲突影响海事系统整体发展。

我国海事管理体制改革正处于攻坚转型阶段，如何建立一个既有中国特色又与国际接轨的新管理体制，是海事管理体制改革面临的重大课题。

2017年国务院编办、交通运输部下发的《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》要求：改革试点地区交通运输行业事业单位承担的港航海事管理职能中有关行政许可、行政裁决的职权，将这些职权划归交通运输主管部门;尽可能地整合现有内设机构的职能，综合设置内设机构，严格坚持“三定”原则;统筹执法力量，组建统一的交通运输综合执法机构，推进行政执法机构综合设置;交通运输行业事业单位剥离行政职能后只保留公益服务职能。目前，宁夏回族自治区已经将地方海事机构单位职能整合到交通运输主管部门并设立相应的内设机构;岳阳市将市地方海事局调整为市政府工作部门;六安市将垂直管理的4个基层海事处及其所辖海事（港航管理）所的人、财、物划归所在县（区）管理，海事机构隶属县（区）交通运输部门，单位性质为公益一类事业单位;无锡市、绍兴市等试点地区也按要求基本完成改革。这次改革顺应了新时代海洋海事发展要求和航运经济发展要求，对我国海事管理体制进行了优化和调整，构建起依法行政、职责明确、公信力和执行力强的服务型海事机构。

3 H县海事处管理体制现状及 问题剖析

3.1 管理体制现状

H县海事处作为地方基层海事机构，与上级市的船舶检验处合署办公。目前H县海事处隶属于上级市交通运输局，是上级市海事局的派出机构，业务、财政、人事方面由上级市海事局直接管理，由县交通运输部门给予指导。

从海事处职工和普通群众两个视角对H县海事处管理体制现状进行调查。海事处职工认为：H县海事处职能划分详细，且近年来新增职能使海事处的职权更加全面;在组织机构关系上，H县海事处与县政府之间的关系有待理顺;在人才队伍管理与建设方面，H县海事处存在人员配置不足、津贴补助不到位、人才队伍建设滞后的问题。与航运生产经营相关职业的群众认为：目前H县海事处的机构设置和职能职责较清楚，对海事处当场接受办理的业务能当场完成，无法当场接受办理的业务会告知相关事项和办理的流程等表示非常满意。非航运生产经营相关职业的群众对H县海事处的机构设置和职责职能了解不多，认为H县海事处上下班时间过于随意，存在迟到早退现象，部分人员懒散，组织较松散。

3.2 改革的方向与困难

目前事业单位面临新一轮改革，地方海事部门作为承担行政职能的事业单位同样面临着深刻的体制、机制改革。H县海事处具体的改革方案虽未出台，但改革思路已经明确。

3.2.1 改革的思路

（1）机构设置。在隶属关系上，H县海事处的人、财、物将移交给县交通运输局管理，上级地方海事局在业务上对其进行指导;内部部门将根据各自职责与县交通运输局相关职能部门进行整合，船舶检验科划归中国船级社，不单独设立办公机构。海事处可能不再作为一个独立的机构。

（2）权力配置。部门职能将得到进一步整合完善，职责划分更加科学明确，海事执法权与其他交通运输部门的执法权进行整合以组建综合交通执法队，其他部分职责将得到加强。

（3）人事制度。涉及改革的人员要严格按照规定要求进行调整登记，符合转任条件的要予以转任，不符合转任条件的要积极内部消化。

3.2.2 改革的困难

体制改革的困难归纳为以下几点：

（1）部门整合积极性不高。部门拆散与新部门整合，导致涉改部门的利益受影响，涉改部门不积极配合改革甚至出现消极抵触情绪。

（2）缺乏监督约束机制。海事执法权力职能虽然得到完善，但是整体的执法监督约束机制并没有得到进一步完善。

（3）涉改人员缺乏改革积极性。转任后待遇、职务降低等问题直接影响涉改人员的切身利益，而目前人事政策衔接不顺畅使得涉改人员缺乏改革动力。

4 我国基层海事管理体制存在的问题

4.1 体制不完善

目前，我国基层海事管理体制采用因地制宜的办法，导致基层海事部门的设置、名称、职能职责不统一。一方面，由于地理原因，我国基层海事部门的发展不均衡，沿海地区基层海事部门的发展层次和被重视程度远高于中西部地区基层海事部门，中西部地区基层海事人才难以得到重任;另一方面，由于各省市基层海事机构的设置不统一，群众无法准确了解基层海事部门的职能，跨省市经营的船舶经营人难以及时找到对应部门办理业务。以H县海事处为例，大部分职工了解本省海事系统的机构设置、运行情况，而对全国海事系统的机构设置、运行情况仅大致了解。我国基层海事部门不受地方政府管理，在外部监管机制上有所欠缺，内部监管机制也往往不能充分发挥监督的作用。

4.2 执法困难多

我国基层海事部门执法设备不足、执法人员工作量较大，导致执法力度不够，内河水上安全监管无法得到充分保障。大部分基层海事部门本着预防为主的原则对内河水上安全进行监管，具体体现为对辖区内的渡口、渡船、作业船舶的安全设施进行检查和管理。内河航道水深较浅、水流不急、船舶吨位较小，常见的船舶碰撞、搁浅等水上事故造成的后果不严重，执法人员普遍不予重視;水上执法工作内容枯燥，执法人员较易懈怠。据调查，H县海事处平均每月要学习上级文件三四份，大量的文案工作占据了执法人员的工作时间，执法人员的现场监管力被削弱，影响了内河水上安全监管工作。

4.3 人力资源管理不科学

基层海事部门人员编制不统一，招聘不规范，缺乏相应的激励机制，培训机制不健全。

一方面，基层海事部门职工的招聘由上级交通运输管理部门统筹管理，招收的对象主要是不纳入公务员编制的退伍军人。由于资质审查较松，职工的专业素质有待提高，与基层海事部门工作人员的磨合有待加强。基层海事部门的任务繁多，人员数量却不足，为了满足业务的需求，基层海事部门还会向社会招聘临时工作人员，而临时工作人员无法纳入人才队伍建设范畴。人员编制不统一，不利于基层海事队伍的建设和发展。

另一方面，基层海事部门往往重视职工业务能力的培训，而忽视职工海洋意识的培养。基层海事部门工作人员直接面对群众，是国家海事部门的形象代表，不仅要业务能力强，还应拥有较强的海洋意识，主动承担起宣传和教育的责任。据群众反映，H县海事处职工的业务能力较强，但在宣传海洋安全意识等方面做得明显不足。据H县海事处职工反映，海事处每个月都会进行海事安全业务学习，其他方面的学习较少。

4.4 与其他部门间的协调机制不顺畅

海事执法离不开其他部门的协助，如水文部门提供汛期信息、气象部门提供降水量信息等。海事执法过程不仅需要内部各部门之间沟通协调，还需要与外部其他部门进行沟通交流。海事部门与其他部门的电子信息系统相对独立，信息传递效率低下，造成海事部门与其他部门间协调沟通不顺畅;各基层海事部门之间协调手段落后，无法满足海事系统整体发展的需要。就同级海事部门间的关系来看，相邻基层海事部门之间的学习沟通交流较少，甚至会因为管辖重叠等原因产生纠纷。基层海事部门之间沟通协调不顺畅还会造成凝聚力低、设施重复建设等问题，不利于海事管理的整体发展。

5 对策建议

5.1 完善管理体制

（1）统一我国基层海事部门的机构名称，提高基层海事队伍认知度。基层海事部门的主要工作内容基本相同，统一机构名称不仅有利于梳理我国基层海事队伍，还可以提高海事部门认知度，方便群众办理业务。

（2）健全基层海事监管体制，引入第三方监督力量。监管是保障权无滥用、权为民用的必要条件，对于基层海事部门的监管尤为重要。在外部监管机制上，基层海事部门归属县级政府管理后，政府应当加大监管力度，对工作内容和流程进行监督。此外，还应引入群众监督机制，加强对航运从业人员的监督力度。在内部监管机制上，要加强基层党组织建设，提高职工思想素质，通过与其他优秀基层海事部门交流学习的方式促进职工积极向上。

5.2 解决执法难题

加大海事执法的力度，提高执法人员的责任意识和执法意识。首先，要提高基层海事执法人员的安全意识和执法意识，要充分意识到自己的责任;其次，制定相应的法律法规政策，规范基层海事执法的内容、程序和手段，让执法人员有法可依;最后，通过培训提高职工的专业素养，转变职工的执法态度，从“重惩罚”转变成“重教育”，要深刻认识到执法不是为了惩戒，而是为了纠正错误。此外，还应升级执法设备，创新执法手段，将“互联网+”与海事系统结合起来，提高信息传递效率和执法检查效率，例如：用二维码储存船舶信息、船员信息等，执法人员扫描二维码即可获取相关信息并进行检查核对;建立台账系统，工作流程电子化，不仅有利于信息整理和查看，还有利于信息的及时传递。

5.3 加强人力资源建设

科学招聘人员，统一人员编制标准，不仅有利于人才管理，还有利于营造良好的内部工作氛围。对于专业执法技术人员，应面向相关专业人员招聘;对于行政或后勤人员，可适当面向社会招聘，减少成本。建立激励机制，充分调动职工的积极性。改革领导班子，提高领导班子的思想、业务水平。要重视改革过程中职工的诉求，在坚持改革的同时保证职工的正当利益。此外，还要健全培训机制，加快基层海事部门工作由单一执法向兼顾服务转变。

建议：通过海事服务质量评比，提高海事部门服务意识，营造良好的海事服务氛围;通过向优秀职工学习，提高海事部门的服务能力;制定相应的业务流程和服务制度，规范业务流程。

5.4 创新部门间协调运转机制

为加快海事管理现代化进程，海事部门应当重视信息化建设，通过深化信息系统建设、加快电子政务建设来扫除信息不对称所造成的执法阻碍。首先，建立海事部门内部的整体操作平台，整合海事内部各部门系统，通过及时传递电子信息来解决内部运转不协调问题，保障政策的传达、执行和监督机制顺畅;其次，建立海事部门与其他部门间的系统信息传递枢纽;最后，转变信息传递方式，加快建设电子信息网络，通过网上传递文件和信息，保证文件及时传达和信息的真实性、准确性。针对同层级基层海事部门间的协调问题，一方面基层海事部门要有全局观，要积极主动召开跨区学习交流会议，另一方面上级海事部门应重视基层海事部门间的合作与协调，组织协调相邻海事部门在管辖重叠区的执法配合。

6 结 语

目前，对我国基层海事管理体制改革方面的研究较少，随着改革的不断深入，基层海事管理体制不适应时代发展的矛盾越来越突出。基层海事管理体制改革对我国海事系统整体转型升级起着重要的作用，研究基层海事体制改革问题具有现实意义。为加快海事现代化进程，基层海事部门承担着改革的重任。基层海事部门应积极响应国家改革、健全基层海事管理体制的号召;要重视海事文化的宣传和教育，提高海事人的服务意识，培养国民的海洋海事意识;要重视科学信息技术的运用，积极向服务型、责任型、学习型、创新型海事转变。

参考文献：

[1] 杨帆. 我国内河海事管理体制研究[D]. 大连：大连海事大学，2014.

[2] 王学锋. 航运公共管理与政策[M].上海：上海交通大学出版社，2011：15-30.