我国电信网络诈骗犯罪治理的困境与路径

明乐齐

(云南省公安厅，云南·昆明 650031)

近年来，我国电信网络诈骗犯罪愈发猖獗，诈骗的范围已经从境外逐渐向内地发展延伸，我国电信网络诈骗的重点地区由2015年的7个上升到2018年的18个，国务院部际联席会议办公室先后三批次对18个重点地区挂牌整治，目前仍有13个地区没有摘牌，有2个地区摘牌后又死灰复燃。2017年10月以来，电信网络诈骗案件开始出现严重反弹。2018年呈现出持续走高的态势，从7月份开始每月发案数突破8万起。2018年全国电信网络诈骗立案81.1万起，同比上升35.5%；涉案金额高达192亿元，同比上升46%。电信网络诈骗违法犯罪因其受害群体广、波及面宽、社会影响恶劣，已经成为危害国家政治安全、影响基层政权稳固的突出问题，更是我国社会问题的一颗毒瘤，防范和打击电信网络诈骗犯罪工作刻不容缓[注]① 黄世钊.网络诈骗犯罪不断蔓延，广西全国人大代表提出破解之道[N].广西政法日报，2019-3-7(3).。

一、何谓电信网络诈骗

电信网络诈骗，主要是指犯罪分子采取电话、网络和短信等方式，编造虚构信息，设置骗局，对受害人实施远程网络、非接触式的诈骗活动，诱使受害人上当受骗，不断给犯罪分子打款转账、并以经济利益为目的的犯罪行为。由于此类诈骗的犯罪方法比较特殊，传统诈骗也可以利用通讯网络技术手段实施。因此，犯罪的方法并不是二者的关键区别，电信网络诈骗的核心特征是“点对面与非接触”。而区别与传统诈骗的点对点，电信网络诈骗是点对面，意味着犯罪对象是不特定的，属于撒网式犯罪，危害性更大。电信网络诈骗更是非接触的，主要是犯罪分子与被害人不需要面对面，只要通过电话、短信、网络等手段就可以远程实施诈骗活动。

二、电信网络诈骗的主要形式

我国电信网络诈骗的种类复杂，犯罪形式变化多样。2019年1月，公安部公布了48种常见电信网络诈骗手法，倡导广大人民群众做反诈骗的行动派。其中，诈骗形式使用电话类的占63.3%，使用短信占14.8%，使用网络的占19.6%[注]② 李楠桦、仝宗莉.公安部曝光48种常见电信网络诈骗手法[EB/OL].(2017-12-18)[2019-4-2]http://finance.people.com.cn/n1/2017/1218/c1004-29713021.html.。而从公安机关侦破的众多案件分析来看，比较典型的有以下几种诈骗方式和犯罪类别。

(一)假冒公检法诈骗。犯罪分子主要采取假冒公检法人员，谎称受害人其亲属、家人违法犯罪，即将受到司法机关的打击处理，诱导受害人将资金转入实为骗子持有的所谓“安全账户”。嫌疑人一般采取给受害人打电话，以涉嫌洗钱等构成重大犯罪案件为由，要求受害人把账户里的钱转到“法院”指定的安全账户里。

(二)冒充熟人诈骗。犯罪分子设法获得被害人的通信联络方式，并通过网络寻找受害人的各种关系，冒充受害者的领导、同事，或编造受害者的亲朋好友以“车祸”“住院”“国外留学用钱”“资金困难”和代缴水电费、话费等名义，诱骗被害人上当转账打钱等。

(三)网购刷单诈骗。犯罪分子利用网民购物消费贪婪心理，以刷单返利返点为诱饵，鼓吹多买多购就可以多刷多得。当受害人尝到几单甜头想做更多的任务时，骗子立马切断与受害人的联系，从此消失得无影无踪。

(四)投资返利诈骗。犯罪分子一般是打着海外投资的幌子，以招商引资为名，承诺只要你投资就能赚取巨额收益和回报。一旦受害者投资，起初是按点返利，尝到甜头的投资者往往继续追加投资，哪知原来是一场血本无归的骗局。

(五)保健品购物诈骗。犯罪团伙假扮医疗机构的顾问、专家、教授等，以其为老年人“问诊”“把脉”为名夸大病情，再以会员登记、免费体验、国家补贴、中奖等噱头诱骗老年客户购买各类保健品。还有犯罪分子用比较普通的药品充当奇效的保健品，导致老年受害者购买后不见奇效，反而损失惨重，导致老年人被骗后心急患病住院，甚至医治无效死亡的现象比比皆是。

(六)中奖信息诈骗。犯罪分子利用受害者梦想发财致富的心理，借助各种通信平台，群发虚假中奖信息，诱导受害者支付高额的手续费、保证金、邮资、税费等，受害者打去无数次的钱款后，奖品却是鸟无音讯。

(七)房贷欠费诈骗。犯罪嫌疑人冒充银行工作人员拨打事主电话，声称贷款人房贷欠费，如若不按时还款将会列入征信名单，并让同伙假冒公安、银行工作人员要求事主将贷款打到新的账号上，通过ATM机按犯罪分子的指令进行操作，实施诈骗活动。

(八)退税诈骗。犯罪分子非法获取购车人、购房人的资料信息，假冒税局、财政工作人员采取电话或微信、QQ等方式联系事主，谎称事主可享受国家新规定的购车、购房退税补贴，要求事主先交纳手续费、保证金，然后再领取一笔数额较大的补贴，一步步诱导受害人到ATM机上操作受骗。

三、我国电信网络诈骗的特征分析

(一)电信网络诈骗在整个网络犯罪中是第一大犯罪类型。当前，各种网络犯罪名目繁多，花样不断翻新，如：网络赌博、网络销售违禁品、电信网络诈骗、网络刷单消费、网络非法集资贷款、网络入侵和攻击、网络走私和网络危害国家安全等网络犯罪行为比比皆是，在上述网络犯罪的八大类型中电信网络诈骗犯罪更为突出和猖獗。从2018年公安机关侦破的100起网络犯罪案件中统计分析，电信网络诈骗案件达到37起，占37%以上[注]数字来自2018年公安机关侦破的100起网络犯罪案件分析统计结果。。(见图1)

图1 网络犯罪类型分布占比

(二)在我国电信网络诈骗中涉金融经济类诈骗比较突出。电信网络诈骗是一种不接触式犯罪，犯罪分子通过电信或网络远程实施诈骗犯罪，技术手段高超，精准实施无误，经济损失惨重，致使电信网络诈骗犯罪案件居高不下。特别是随着网络金融时代资金结算方式的新变化，犯罪分子选择诈骗的对象更趋向精准化，加上广大人民群众防范意识不强，导致目前我国的电信网络诈骗案件一直持续高发、愈演愈烈。从2018年公安机关立案和侦破的电信网络诈骗案件中分析看，我国电信网络诈骗的由头五花八门，囊括各阶层网民日常生活、工作、社交、娱乐、购物的方方面面，其中涉虚拟交易、假冒银行、投资贷款、中奖欺诈、网购欺诈等金融经济类诈骗犯罪尤为突出，占到了50%以上。(见图2)

图2 电信网络诈骗类型分布

(三)境外是我国电信网络诈骗犯罪分子盘踞发展的温床。近年来，假冒公检法的电信诈骗案件大多数是以台湾系诈骗犯罪集团所为。从2018年侦破的典型案件来看，全国损失1000万元人民币以上的案件只有9起是发生在国内，其中，北京、上海各2起，江西、云南、山西、陕西和湖北各1起，其他重特大电信网络诈骗案件都是发生在台湾系诈骗团伙所为。由于特别是台湾地区的犯罪金主们坐镇岛内，从准备预谋、实施诈骗到转款提现“全链条”幕后指挥，设置了一线、二线、三线环节，前后方紧密联动相扣，所有环节都在岛内操纵完成，给我国公安机关的打击侦查工作带来了极大的困难[注]谢朝霞.网络犯罪治理的困境与路径[J].中国信息安全,2018(11).。

(四)我国老年人是电信网络诈骗受损中金额最大的群体。根据《2018中国反通讯网络诈骗报告》显示，老年人依旧是电信网络诈骗受损金额最大的群体，其中56至60岁的老年人平均受骗金额最高。在已经发生的电信网络诈骗案件统计中，我国老年人单笔涉及的资金少则几万元，多的达到数十万元甚至上百万元。(见图3)

图3 电信网络受骗人群平均资损年龄分布(元)

(五)人口大省比人口小省遭电信网络诈骗的可能性更高。根据《2018年反电信网络诈骗大数据报告》显示，诈骗电话标记数量较多的TOP10分别是广东、江苏、山东、北京、河南、四川、湖北、陕西、辽宁、湖南。诈骗短信标记数量较多的TOP10分别是广东、辽宁、四川、吉林、山东、浙江、江苏、福建、河北、河南。综合上述两种诈骗类型来看，广东、山东、江苏、四川、河南五省分别都在诈骗电信、诈骗短信的TOP10中，其中，广东受害最严重，而此五省也是国内TOP5人口大省(广东、山东、河南、江苏)，可见人口大省比人口小省容易遭受电网络诈骗的风险更高。(见图4)

图4 2018年诈骗短信和诈骗电话TOP10省份

四、我国电信网络诈骗犯罪产生的原因

(一)电信网络诈骗已经演变成最赚钱的产业。据360“安全大脑”和360猎网平台发布的《2018年网络诈骗趋势研究报告》显示，2014年至2018年，猎网平台共收到网络诈骗举报超过11.5万件，仅2018年一年就收到有效诈骗举报21703例，举报者被骗总金额超过3.9亿元，人均损失24476元，创下近五年新高，较2017年人均损失增幅高达69.8%[注]林迪,2018年网络诈骗趋势研究报告：00后成为“新目标”[EB/OL].(2019-2-14)[2019-4-9].http://tech.huanqiu.com/internet/2019-02/14309607.html?agt=125.。按照计算，全国从使电信网络诈骗的人员至少有近160万人以上，年产估值至少达到了1200亿元以上。而按我国目前160万人从事电信网络诈骗计算，也就是说现在在中国，每80多个人当中就至少有一个人在从事电信网络诈骗这个行当。

(二)技术发展倒逼犯罪分子向虚拟空间转移。据相关报道，北京警方基于对网民举报的近9万起电信网络诈骗案件的追踪研究，发现电信网络诈骗已形成一条完整的、分工明确的和技术含金量高的地下黑产链，可划分出多达15个工种[注]陈雁,张昌荣.社交网站引发的犯罪风险及其防控[J].福建警察学院学报，2017(4).。另外，电信网络诈骗产业的市场化程度也很高，用于网络诈骗的技术和设备以及有关信息等，都可以在互联网上买到。特别是随着“暗网”犯罪技术浮出水面，很多在百度、谷歌等标准搜索引擎都搜索不到的信息和数据，大都隐藏在“暗网”之中，犯罪分子利用黑技术实施诈骗犯罪基本是畅通无阻。

(三)法规制约缺失与打击不力导致案件频发。当前，我国电信网络诈骗犯罪仍处于高位运行态势，日均发案仍在20起以上，单笔被骗百万元以上的案件仍然时有发生，由此暴露出社会治理滞后等诸多问题。行业管控不严，公民信息在网上肆意买卖，垃圾信息、骚扰电话等等禁而不绝;围绕快速查询、止付、冻结涉案资金账户，拦截诈骗“信息流”等难题，通力协作不够，人为设置阻碍时有发生；打击力度和惩处标准不统一，且法律支撑不足，导致惩治不力、法不责众的现象凸显。

五、治理电信网络诈骗面临的困境

(一)从犯罪源头看，案件的调查取证比较难。随着信息时代的到来，犯罪分子通过“互联网+”肆意非法获取、出售公民个人信息的行为，更加为电信网络诈骗犯罪分子提供了可靠的保障。犯罪分子利用“伪基站”和“智能机器人”疯狂发送诈骗短信，设置专门程序将发送日志即时清零，或者租用境外网络服务器，被发现或查处后即刻关闭服务器，导致公安机关很难提取到系统数据真实发送的信息数量[注]黄河,张庆彬,刘涛.破解打击电信网络诈骗犯罪的五大难题[J].人民检察，2017(11).。

(二)从作案手段看，案件的侦破抓捕比较难。电信网络诈骗案件的非接触特性明显，犯罪分子通过电信网络技术，躲藏在世界各地，采用网络改号的电话，疯狂实施诈骗活动。公安机关在收集调查取证时困难重重，基本上很难完成被害人、犯罪嫌疑人的供述和陈述，导致证据链条不全，难以形成强有力的犯罪打击。有的犯罪分子隐藏在境外，调查取证和抓捕引渡工作更加艰难。

(三)从立案过程看，案件的受理管辖较难。犯罪分子通过网络实施诈骗案件的发生地、诈骗金额交易地错综复杂，在案件的立案管辖上极难把握。案件跨国、跨省、跨地区明显，办案的难度大、成本高、周期长，有案立不起来、办不下去的现象比较普遍，导致很多电信网络诈骗案件失去了最佳受理、最佳立案、最佳侦破的时机，也导致受害者对公安机关怨声载道。

(四)从犯罪结果看，案件的认定处罚比较难。近年来，我国虽然出台了一系列与电信网络诈骗案件有关的法律法规和司法解释，但是在实际侦办过程中，司法解释不够详尽，以致各地公安机关对犯罪嫌疑人的立案抓捕存在质疑。特别是通过电子银行转移赃款，远程点对点精准诈骗、地毯式集中诈骗的案件在定罪处罚上比较困难。随着犯罪手法的更新，通过盗取公民个人信息，采用人工智能机器人群拨诈骗电话的作案方式，我国的法规和司法解释对此类犯罪难以定罪打处。

六、打击电信网络诈骗犯罪的对策建议

(一)突出源头治理，彻底斩断与犯罪相关的利益链条。一是要加强金融系统监管。金融部门要强化安全监测与审计系统的建设，对于交易或转账过程要有备查，并加强数据共享，确保执法部门通过相应的通信、交易记录能够追踪去向。二是要严格落实“一案双查”。既要查清电信网络诈骗案件的犯罪事实，查清电信网络诈骗案件的产生源，查处电信网络诈骗的各利益链条。更要严肃追究与电信网络诈骗案件相关连的企业、网站和金融机构的主体责任[注]明乐齐.网络诈骗犯罪的新趋势及打击对策[J].辽宁警察学院学报，2018(6).。三是要加大行业打击力度。要加大“伪基站”的治理力度，加强诈骗、欺诈和骚扰电话的过滤和拦截。探讨建立信息通信行业诈骗电话的黑名单，对诈骗电话进行分类拦截处置，并公开、公布共享名单。加大对诈骗电话黑名单在经济上的处罚力度，禁网、禁号、禁准入。

(二)夯实宣传基础，做到防范电信网络诈骗家喻户晓。一是突出在特定时段对特定人群的防范诈骗宣传。要大力推进防诈骗宣传进社区、进单位、进学校、进家庭活动，切实让广大人民群众从教育中获得安全感。二是教育广大人民群众不断增强自我保护意识。要深入开展宣传教育活动，大力营造全民反诈氛围，切实增强人民群众防诈防骗意识。要提醒广大消费者妥善保管好个人信息，不要将个人信息随便告诉陌生人，尤其是身份证号码、银行账户和密码等重要信息，坚决防范个人信息泄露。三是提高防范意识，树立正确金钱观。要宣传和教育广大人民群众不要贪便宜上当，不要轻信“天上掉馅饼”，尤其是对于中奖的电话或短信，一定要提高警惕，防止被不法分子利诱。要认真仔细辨别电话号码和网站域名的真伪，对于陌生人提供的官方电话和网站链接要提高警惕，注意多方核实，防止不法分子利用各种手段，仿冒公检法机关电话或真实网站的URL地址以及页面内容，从而骗取消费者银行账户信息或钱财。四是遇到诈骗不慌张，理性应对化解风险。要教育和提醒人民群众一旦被诈骗分子盯上，一定要保持冷静，及时与家人和朋友商量，特别是老年人遇到类似电信网络诈骗时要及时与家人或子女沟通联系，不要盲目采取汇款等行动，避免掉入诈骗分子的圈套和陷阱。如果发现已经上当受骗，要第一时间拨打银行官方客服电话，询问如何冻结账户，并及时保留相关证据，马上拨打110或当地报警电话，杜绝财产的损失。

(三)加强技术防控，堵塞易诱发电信网络诈骗的漏洞。一是通过大数据平台从网上海量的信息中挖掘有价值的情报线索。要充分运用人工智能、物联网、云计算、大数据、感知探视等新技术发现获取电信网络诈骗人员的行为偏好和行踪，甄别关联不同数据之间的必然联系，从而分析判别作案人是否存在诈骗作案的可能性。二是充分挖掘电信网络诈骗的信息源和资金源之间的互动流。要及时精准阻断电信网络诈骗易被害人群，电信网络诈骗的信息、资金流与网络犯罪的结构模式一样，都是存在着交易、转账、取现三步走的模式，其资金流基本都是通过银行或网银一对一的流动，只有充分运用各种新技术手段，精准分析研究，才能准确进行阻断和防微杜渐。三是加强各类新技术新平台的应用整合。要将公安等部门的防范电信网络诈骗大平台与大数据、人工智能、物联网、云计算等应用平台进行整合，精准分析筛选出情报信息、资金流向、犯罪人动态和被害人心理变化的关键点，及时掌控可能参与电信网络诈骗的犯罪嫌疑人，适时落查，精准施策，严加布控，做到精准防控、精准出击[注]明乐齐.被害人学视角下网络传销犯罪的成因分析及防控对策[J].警学研究,2019(1).。

(四)注重机制建设，大力夯实各部门通力协作的基础。一是完善联合反诈中心建设。各地要切实加强和发挥电信网络诈骗反诈中心的建设作用，要将“反诈中心”的建设从省市延伸到区县一级，要在已经建立的基础上提升功能和效能，真正做到“事前预警防控，事中应急处置，事后研判打击”。二是建立联动打击查处的合作网络。要加强各业务职能部门协同作战的机制建设，公安、通信、市场监管、金融等部门要成立联合打击电信网络诈骗的专项领导小组，由政府主要领导牵头亲自抓好落实。三是全面深化和完善各种监管措施。要严格落实金融、通信和互联网企业等领域的监管措施，加大涉案资金封锁和冻结，加强通信新兴业务的风险评估与管控，强化对电信网络诈骗电话的拦截能力，加大网上涉电信网络诈骗违法信息的巡查处置，加强互联网从业人员的审核登记制度，加强特殊行业的监管措施，健全完善个人信息安全防护机制，杜绝个人信息泄漏问题的发生。真正做到责任到人，措施到位，堵塞漏洞，防患未然[注]付静,宋灵云.国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议联络员会议召开[EB/OL].(2018-12-25)[2019-4-10].http://news.cpd.com.cn/n3559/201812/t20181225_827827.html.。四是建立启动公检法快速联动机制。公安机关要加强与法院、检察院的联动配合，主动有所作为，一旦发生电信网络诈骗案件，迅速启动快侦、快捕、快诉、快审的专项立法与追责机制，做到全方位联动侦查办案，一站式解决问题，坚决打击电信网络诈骗违法犯罪。五是进一步加强警企合作机制。要针对电信网络诈骗犯罪的开放性和技术性特点，不断完善警企合作共赢制度，要努力发挥高科技企业、互联网企业的技术优势，全力打造警企防范电信网络诈骗的数据、技术和服务大平台的建设，达到双方互惠互赢。

(五)强化侦查打击，全力遏制犯罪案件高发频发势头。一要切实加强工作的组织领导。各级职能部门要成立打击电信网络诈骗犯罪的专门组织和机构，政府主要副职领导亲自担任组长，领导抓、主动抓、靠前抓。通过强组织、强制度、强有力地把电信网络诈骗的高发势头打下去，以新担当、新作为奋力开创打击治理电信网络诈骗犯罪工作的新局面。二要加大犯罪团伙的打击力度。各级公安机关要结合当前开展的“扫黑除恶”专项斗争，将电信网络诈骗列为扫黑除恶的重点内容，严加打击，决不手软。要彻底打掉电信网络诈骗活动中的团伙组织，彻底打掉电信网络诈骗中的黑社会成员，彻底打掉电信网络诈骗中的“保护伞”。三要加强联合侦查打击的效果。公安机关要充分发挥打击电信网络诈骗犯罪的主力军作用，及时开展精准研判，创新打法战法，主动出击，将打击延伸到省外、延伸到境外，真正对电信网络诈骗犯罪形成强有力震慑。公安、法院、检察院、工信部门、市场监督管理局要严格按照最顶层的打击理念进行设置，做到不辱使命，勇于担当，不断加大和推进打击电信网络诈骗的纵深度，进一步彰显打击的威慑力和铁力。

(六)明确规制支撑，健全打击惩处的相关法律和规定。一是建议增设“网络诈骗犯罪”。针对当前我国电信网络诈骗犯罪突出的特点，建议立法部门尽快增设“电信网络诈骗罪”，制定与网络新时代新型的电信网络诈骗犯罪相适应的法律条款，切实编紧扎严法规制度的铁笼子，突出完善电信网络诈骗犯罪的认定、相关司法解释细节内容，确保没有法外之地、漏网之鱼。二是进一步完善修订相应的司法解释。要对现有的电信网络诈骗犯罪的司法解释及时更新补充，不断弥补法律法规在打击惩处电信网络诈骗犯罪中的缺陷与不足，进一步完善对电信网络诈骗犯罪的打击力度。三是尽快制定个人信息保护法。针对当前个人信息管理混乱，盗用、贩卖比较严重的问题，必须全面加强公民个人信息保护，要学习新加坡等国家对个人信息保护的经验做法，建立和完善相应法律法规和条例，加大惩罚力度，做到刑法与经济制裁的结合统一，用重典、治乱象。四是强化电子证据的重要作用。当前，要着重针对电信网络诈骗犯罪中电子证据的发现难、获取难、保全难、认定难等特点，要以2019年1月公安部关于《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》为依据，不断通过立法规制的形式来确定电子数据的刑事法律合规性，规定提取程序和范围，明确第三方支付等电子凭证证据的合法性，不断完善认定标准，突出电子证据在打击此类犯罪中的重要作用。