从“十三五”规划实施中期评估结果看地区经济发展中的问题

申 兵

自2018年上半年国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要实施情况中期评估启动以来，各省（市、区）及主要城市的评估工作已基本完成。从一些省（市、区）以及大城市公开发布的评估报告来看，各地“十三五”规划纲要中明确的重点任务有序推进，大部分目标提前完成或达到中期进度要求，为全面完成“十三五”规划奠定了坚实基础。不同地方的评估报告也显示出，未能达到中期进度要求的指标一些具有各地共通性，一些具有地区差异性，这些都反映出当前和今后一段时期我国经济和社会发展面临的制约因素。加强对此的分析，可为在国内外经济形势发生深刻变化的背景下努力实现“十三五”规划目标和完善“十四五”规划编制提供参考。

创新发展、环境和节能降耗指标、户籍人口城镇化率完成不及预期在各类地区较为普遍

从不同省（市、区）和城市“十三五”规划纲要实施评估报告看，以“研究与试验（R＆D）发展经费投入强度”为代表的创新发展和以空气质量、主要河流控污程度，以及能耗下降为代表的环境保护和节能降耗任务完成滞后于时序进度，成为不少地区共有的问题。这也解释了国家“十三五”规划纲要执行中研发经费投入强度及地表水劣V类水体比例两项指标中期完成情况相对滞后的原因。

（一）企业研发投入增长放缓使得多个地区研发投入强度不及预期

在表1中所列的18个省（市、区）和城市中，涉及东中西部的10个地方“十三五”评估报告提及“R＆D经费投入强度”指标或其他创新发展指标未达到预期，说明这一现象具有一定普遍性。统计数据则表明，“十三五”前半期的2017年与2016年相比，天津、内蒙古、吉林、黑龙江研究与试验发展经费为负增长，增长率分别为—14.6%、—10.3%、—8.4%和—3.9%；甘肃和新疆虽然为正增长，但增长率只有1.6%和0.6%。

我 国R ＆ D 经 费 来 源 为 政府、企业及其他资金，其中企业资金为主体，2017年占76.5%。“十三五”地方研发投入不足与企业研发投入增长放缓有关。2017年31个省（市、区）中13个企业研发投入的增长率较上年回落，即增速慢于2016年（参见图1），且有21个地方的企业研发资金增幅低于R＆D总体增幅。由于企业资金是R＆D经费支出的主体，企业投入增速下降会直接导致R＆D经费增长放缓，从而使得许多地方“十三五”前半期R＆D经费投入强度不及预期。从全国来看，2017年企业研发经费增长对全社会R&D经费增长的贡献率较上年回落5.2个百分点。

表1 部分地方“十三五”规划纲要中未达到预期的指标

（二）多因素导致地方环保和降耗类指标及户籍人口城镇化率完成滞后

从表1 中还可看出，无论是东部经济发达城市，还是西部经济欠发达省区，“十三五”前半期水、空气以及节能降耗类指标完成情况也相对滞后。另有资料显示，除表1 中所列情况，“十三五”中期内蒙古、新疆的能耗强度降低指标未能如期完成，宁夏2017年单位GDP能耗反而有较大幅度上升。

环境保护和节能降耗具有长期性、艰巨性和复杂性特点，因而形成上述问题的原因较为多元，一是环境基础设施不健全，如广州市劣V类水体断面比例未达标与生活污水收集处理能力不够、雨污分流系统不完善、河涌整治不到位等有关；二是能源结构调整不快，如广东许多地区2017年以来火力发电量明显上升；三是产业结构调整不易。如在新经济发展迅速的杭州市，以纺织、服装、化工、化纤、造纸、橡胶塑料制品、非金属矿物制品、农副食品加工，以及有色金属冶炼为代表的传统制造业仍占规模以上工业增加的1/3，局部高污染、低收益的粗放型发展仍然存在。此外，由于工业上游行业利润大增，一些地区石油炼化和煤化工等产业生产量加大，而且进入“十三五”后从沿海到内地新的石油炼化、煤化工和煤电项目开始加快建设，这不仅使“十三五”中期节能降耗目标难以完成且对“十三五”期末实现规划目标带来较大压力。

表1还表明，多个地方的户籍人口城镇化率指标完成低于规划进度。这在一些地区有特定原因，如成都有行政区划调整的因素。对于大多地区而言，形成这一现象源于深刻的体制原因，对于农村人口而言，大城市落户的门槛过高，而中小城市因公共服务和农村相比差异不大，他们并无强烈落户意愿。

中西部多地经济、投资、财政收入、居民收入增长及一些社会发展类指标增长慢于规划预期

表1 所涉及的中西部多地在“十三五”规划执行到中期时，编制时所设定的生产总值、财政收入、居民收入等指标均不及预期。如湖南省地区生产总值低于规划预期0.5个百分点、规模工业增加值低0.9 个百分点、财政总收入低1.3个百分点、固定资产投资低1.6 个百分点；又如，甘肃省交通运输固定资产投资在“十三五”前半期累计完成1758亿元，只占规划目标的25%；再如，前两年经济增速领跑全国的贵州省“十三五”前半期一般公共预算收入、航道里程、进出口总额、城乡居民收入等指标未达到时间进度要求，云南省则是九年义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率等未达预期。从现阶段内外发展环境和条件看，上述地区经济和收入增长类指标在“十三五”期末如期实现的困难仍然较大。

出现这种情况与政策调整有关，如进入“十三五”时期“营改增”税制体制改革开始推行，同时，各地开始加强减税降费，且今明两年减税仍会是促进经济发展的重要举措，很多地方预计“十三五”期间完成既定财政收入增长目标有困难。但这些问题的出现，更主要是由中西部地区经济发展阶段和特点所决定的。一是投资下降致使经济增长乏力。投资拉动在中西部地区经济增长中是最重要的动力，在加强地方政府债务管理和防控金融风险的背景下，“十三五”前半期中西部省区固定资产投资已明显收缩，并拉低了经济增速。二是企业效益下降影响居民收入。钢铁、煤炭、有色等部分传统行业是中西部许多省区的支柱行业，也是去产能的重点行业。随之而来的企业效益下滑及不充分就业、隐性失业和就业质量下降的情况，导致企业职工工资性收入增长回落。此外，农业生产成本提高和农产品价格较低双向挤压了农业经营性收入，一些地区农民收入增长呈放缓趋势。三是新兴产业较弱不足以支撑经济。以大数据发展而著称的贵州省，煤电、烟酒、原材料等传统产业占工业比重仍达70%以上，电子信息、高端装备、生物产业、新材料、新能源等新兴产业发展较快，但规模仍较小，仅占9%左右，对经济增长的支撑作用较小。四是部分贫困地区公共服务等短板和薄弱环节依然突出。这使得贫困地区较集中的省区社会发展指标低于规划预期。

图1 2017年与2016年相比各地R＆D资金及企业资金增长率变化幅度

化解问题需要调整规划编制思路及完善相关政策

不论是解决普遍性问题还是地区性问题都需要从调整规划思路和完善相关政策方面着手。

第一，在“十四五”地方发展规划编制时应鼓励突出地方特点和政府职能。一是在指标选择上突出地区发展阶段和发展特点，而非基本套用国家规划所选取的指标。例如统计表明 R＆D经费投入强度较大的行业集中于高技术制造业和装备制造业，在这些行业并不发达的地区，全社会R＆D经费投入强度也很难明显提升，因此这个指标是否需要在各省区都列入规划中值得研究。二是指标选择上应突出符合政府职能的指标。仍以R＆D 经费投入为例，由于其投入以企业资金为主，企业是否加大投入虽与政府政策鼓励有关，但更取决于企业经营方略，如果企业投入难以加大，政府主导的规划出目标就难以实现。R＆D 投入中政府资金所占比例虽不高（20%左右），但“十三五”前期其增幅更高一些，且加大政府资金投入也是完善我国研发经费投入结构的重要途径，可以考虑将政府研发经费的投入增长率列入规划指标。

第二，严格环保准入和环保基础设施建设。目前石油炼化、煤化工、煤电等项目审批权已下放到省（市、区）级，对这些高耗能项目应加强环保评估和环保督查。同时，还应加大环保基础设施建设，特别是工业园区污水集中处理、固体废物集中处置、集中供热、集中供气、风险应急等设施建设，以及农村地区的小型污水处理站、垃圾处理设施和畜禽粪污、废弃物资源化利用设施的建设。

第三，促进基本公共服务水平在城镇间的均等化。尽管“十三五”前半期一些地方户籍人口城镇化率指标完成不及预期，但随着各地建立城乡统一户口登记制度步伐的加快，预计“十三五”期末至少应可在统计上达成规划目标。提高户口城镇化率，重点目的是保障农业转移人口能够平等享受城镇公共服务。为了提高农业转移人口特别是跨省转移的农业人口在城镇生活质量，并考虑到大城市落户门槛过高，应落实好《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）精神，推动公共服务水平在都市圈范畴内均等化，降低周边城镇或小城市与都市核心城市公共服务落差，解决好在大城市暂不具备落户条件或者不愿落户于中小城市及城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题。同时，推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，提高外来人口规模较多城市或城镇的公共服务水平。

第四，支持中西部地区，特别是贫困地区持续发展。与东部地区相比，中西部地区，特别是贫困地区经济实力不强、经济增长动力脆弱，“十三五”后半期及“十四五”时期国家仍需加大对其支持力度。一是发挥有效投资对稳增长的关键性作用，加大对中西部地区交通、环保等基础设施和教育、医疗、养老等民生领域的资金和政策投入。二是给予中西部地区在承接东部产业转移，特别是一些劳动密集型产业转移方面更多的税收优惠及人力培训等方面的支持政策，在落实环保要求的前提下降低企业成本，既为中西部地区居民提供更多就业机会和增收机会，也可防止我国制造业产业链整体性外移。三是在“十三五”期末消除绝对贫困后，将扶贫战略重点向提升贫困地区教育和医疗等公共服务质量上转移。