有效破解结构性矛盾是提高就业质量的关键

张彬斌

就业是民生之本。党的十九大报告指出，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。李克强总理在2 0 1 9 年政府工作报告中再次强调，就业优先政策要全面发力，稳增长首要是为保就业。今年首次将就业优先置于宏观政策层面，把扩大就业摆在更加突出位置，以强化全社会重视就业、支持就业的导向。近年来，随着劳动年龄人口规模的收缩，我国就业总量压力有所缓解，矛盾的主要方面已从数量问题转化到结构性问题。当前我国经济下行压力仍然较大，技术变迁、产业调整方兴未艾，外部环境的不确定性较多，对化解就业矛盾增加了挑战。稳就业是顺应经济发展方式转变过程中，岗位数量总体稳定、就业机会平稳增加，是高质量发展过程中的充分就业。认清就业领域中的结构性问题并探索矛盾的有效化解路径，有利于提高就业政策的精准性，更好服务于扩大就业和提高就业质量。

高质量就业的时代含义

高质量就业的基础是社会就业比较充分。充分就业的经济含义是，有劳动意愿且有劳动能力的人基本都能获得自己满意的岗位，就业者在其岗位上人尽其才，没有冗员等隐蔽性失业。其充分条件是社会岗位数量与劳动者数量大致匹配，人员技能特征与岗位技能需求大致匹配。但充分就业并不是全部就业，而是让经济的实际失业率水平保持在自然失业率左右，自然失业率在不同的国家和地区有所差异，它受制于实际的经济增速滑离其潜在增长率的程度。当前，我国经济实际增速处于潜在增速周围，宏观经济整体运行在合理区间，调查失业率保持在5%左右的水平，与自然失业率大致相当，社会就业比较充分。从近年来我国城镇新增就业规模这一侧面来看（见图1），连续6年实现新增就业1300万人以上，也能说明经济运行对创造就业的支撑力较强。

高质量就业能够较好满足企业方的人力资源需求。企业招用人力资源，目的是让其与资本等其他生产要素结合，整体上实现资源最优配置，在既定成本下产生最大效益。实现就业的过程是劳动供给特征满足需求方的要求，劳动力匹配顺利完成。从劳动力作为一种生产要素的视角，近年来我国劳动力市场已在一定程度上呈现卖方市场特征，需求强于供给，价格上涨较快。根据人力资源信息中心对公共劳动力市场的监测，市场求人倍率上升明显，岗位空缺数量与登记求职人数之间的缺口呈拉大态势（见图2），空缺岗位难以及时填补。对于具有较高级职业资格或较高技术职称的劳动力，岗位空缺与求职人数的比值更大。更高质量的就业，将会促进劳动力市场的匹配速度和提高其效率。

高质量就业能够较好契合就业人员的体面劳动感知。20年之前，国际劳工组织提出了“体面劳动”（Decent Wor k）新概念，其要义是在社会提供足够工作岗位和有效社会保护前提下，确保生产性劳动者有足够的收入、良好的工作条件、公平和谐的劳动关系、各方面权益得以保障。劳动者的体面劳动感知，即劳动者对其自身就业状态“体面程度”的主观评价，也就是劳动者在生产劳动中的获得感、满足感。劳动者体面劳动感知度越高，不仅其自身得到了更高的主观效用，而且还更有利于劳动效率的提升。在当前中国语境下，更体面的劳动不仅要覆盖全体城镇职工，还要不断改善数量庞大的进城务工人员、新经济下灵活就业人员、自雇人员等全体劳动者的劳动条件，让其收入稳定增长，增强其公共服务的获得性。

图1 历年城镇新增就业规模

图2 全国百城公共劳动力市场求人倍率季度变化情况

高质量就业能够促进形成全国统一、竞争有序、灵活高效的劳动力大市场。求职者在劳动力市场充分搜寻，厂商根据岗位要求充分筛选，实现人岗最佳匹配，以劳动力市场具有较好的竞争性、灵活性为前提。更高质量的就业，内在要求市场按照劳动者技能水平付酬、按人岗契合度付酬，劳动者报酬与其边际产出相匹配，于是，同等人力资本禀赋的劳动者，无论就业于何种行业，能够获得大致相当的实际报酬。劳动者可以根据自身偏好，较顺利地在行业之间、地区之间、不同经济性质的企业之间自由流动，除技能结构是否吻合岗位要求之外，不存在制度性、垄断性壁垒。

高质量就业能够适应生产技术变迁和产业结构调整，助推经济高质量发展。技术进步、绿色生产顺应了发展潮流，稳定就业岗位不是阻碍这些进步趋势，使生产方式妥协于粗放的岗位数量供给，更为科学的要求是，已就业劳动者能够适应技术进步和新的生产组织形式，并起到一定的引领作用，新成长劳动力能够抓住技术革新、产业结构优化升级所创造的新的就业机会。因此，高质量就业是创新发展和绿色发展友好型的就业，就业机会与技术进步、产业升级、生态环境和谐共生，劳动者具有合理的就业梯度和良好的终身学习机会。

结构性矛盾对提高就业质量的阻挠

地区之间经济发展不平衡，导致区域之间就业机会不均，加大了高质量就业的空间矛盾。东北地区经济增长乏力，新就业岗位的创造能力不足，阻碍着新成长劳动力搜寻到合意的工作机会，促进失业人员再就业、就业困难群体再就业的负担较重。西部地区部分省区2018年经济增速抢眼，经济增速最快的三个省份均出自西部，就业岗位的供给能力不断增强，但由于西部地区的劳动力市场发展基础相对落后，工资水平、劳动者社会保护、公共服务水平等方面欠账仍然较多，导致了劳动力市场上出现双方都不尽满意的尴尬。西部地区一贯被认为劳动力资源丰富，但近年来岗位空缺数与求职人数缺口，已超过东部和中部地区。

另一个重要的结构性矛盾是区域产业结构。部分省市过去的经济增长长期依赖于资源开采型行业，或者高排放、高污染的行业比重较大，经济发展方式难以持续。当调整产业结构、去产能、污染防治攻坚成为新的发展要求时，会溢出一大批需要重新就业的产业工人，而这些地区往往缺少经济发展新动能，社会提供充足就业岗位的难度较大。产业结构矛盾的另一方面，表现在企业的产品方面。一些制造业企业依托于我国过去的劳动力成本优势，大力发展劳动力密集型产品并扩大出口，但研发及创新能力不足，长期处于价值链低端，当经济下行压力遇到国际贸易不确定性时，这些企业的抗风险能力不强，稳岗压力大。

与劳动者自身最为直接相关的结构性矛盾是，劳动者的技能结构不能较好适应产业调整和技术进步，劳动力市场搜寻时间延长，加重结构性失业风险。其一，产业结构调整过程溢出的产业工人，大多技能结构单一而且年龄偏大，难以快速寻找到新的就业岗位。其二，目前的技术进步呈现出劳动力节约型趋势，随着人工智能的发展，越来越多的流程性劳动密集型岗位被机器人替代，冗员退出岗位之后，由于人力资本储备不足，重新获得满意岗位具有难度。其三，一些行业的技术更新较快，要求从业人员不断更新知识及技能结构。例如2019年初，国内某知名共享出行互联网企业，宣称年内裁员2000人但同时新招2500人，而另一家18万员工规模的互联网零售企业则宣称预计裁员10%副总裁级高管，说明新技术型企业对员工技能素养的要求在快速更新。其四，就全社会的劳动技能供给而言，专业结构不够合理，专业医养护理、专业学前教育、新材料、微电子、人工智能等领域的人才缺口巨大，而另一些领域则存在求职者拥堵。其五，贫困家庭劳动力技能水平整体偏低，缺乏就业脱贫的有效抓手。

新成长劳动力就业诉求与社会岗位供给不相适应。当前，“95后”以及一部分“00后”逐渐进入劳动力市场，相关调查显示，喜欢挑战新事物、不喜欢受约束、职业更换频繁、私人时间意识强等是年轻劳动者较普遍特征，而企业则多希望岗位合适的劳动力配置具有一定的稳定性、连续性。此外，学历及技能水平略低的年轻劳动力，也越来越不倾向于体力耗费较大的岗位，即便制造业、建筑业当前对于一般工人仍然具有非常强烈的需求并能够提供可观报酬，但不少仅具有初高中相当水平的年轻劳动力却更倾向于服务行业。

对策及建议

努力确保经济增速持续处于合理区间。在经济下行压力较大的情况下，充分发挥宏观经济政策逆周期调节作用，突出就业目标的导向作用，财政政策更加积极精准，稳健货币政策松紧适度，增进市场活力，促进区域协调和就业形势稳定。只有经济增长稳，就业才能稳。一旦经济增速迅速滑落至合理区间下限之外，就业就会受到明显冲击，可能导致规模性失业。潜在增长率的变化，由产业结构整体效能、人力资本、生产技术、生产组织形式等供给侧因素所决定，因此也不能为了暂时性的促增长、促就业而实施强刺激。如果增速迅速超越合理区间，很大程度上预警着经济泡沫，为防范和化解风险带来更大难度，为稳就业的持续性增加了挑战。因此，需要确保经济运行总体平稳，加大对困难地区的财政金融支持力度，提升区域经济协调发展能力，使宏观经济对岗位数量的支撑力度稳中有进。与此同时，持续深化供给侧结构性改革和重点领域改革，提升要素配置的整体效能，提高就业岗位的供给质量。此外，以稳岗为直接目标的宏观政策，更加注重对各类重点就业人群的关注和支持。

进一步为民营企业减负担增活力，在充分尊重市场规律的前提下，为企业纾困提供精准的财政金融帮扶，稳定并提升民营企业的就业创造能力。据相关测算，民营经济提供了超过80%的就业，要实现更高质量的就业，必须着力改善民营企业境遇。首要是加大减税降费力度，实质性减轻企业负担，解决企业融资难融资贵问题，重点关注中小型民营企业的社保缴费负担、融资渠道缺乏、银行惧贷惜贷问题；第二是深化放管服改革，推进涉企审批规范化便利化，取消行政性收费，营造公平有序、竞争充分的良好营商环境，激发民营企业活力；第三是结合当前中小型民营企业经营困难的现状，行业管理部门要深入开展针对性帮扶策略研究，识别哪些企业的困难是暂时性的，哪些企业的困难是因为不能顺应产业发展趋势而积累的，社保缴费返还、稳岗支持资金等纾困手段重点用于前者，对后者的帮助应更加注重鼓励其转变经营方向和企业再造；第四是继续加大创业支持力度，增强就业带动能力，从提供创业载体、普惠性免税、贷款支持等方面着手，因地因项目制宜，强化政策支持的有效性持续性，完善创业担保贷款、奖补资金等优惠条件与创业项目的岗位创造力、岗位质量相挂钩的机制。

促进劳动者技能结构与市场需求相契合，提高劳动力市场匹配效率。有人无岗、有岗无人是劳动力市场上最为突出的结构性矛盾，既有高级技能人才普遍缺乏的问题，也有一般工人的技能不对口问题，还有部分劳动力无一技之长的问题。

解决技能培训问题，应坚持支持培训和技能提升的既定方案，将针对困难企业开展员工在职培训的教育经费或就业资金、保障并提升失业参训人员培训补贴、技能资格提升补贴等落到实处。更重要的是，强化“政府人社部门—劳动者—就业企业—培训机构”四方合力，鼓励劳动者在企业需求的导向下自主选择培训项目和培训机构，培训鼓励性资金更多直接瞄向劳动者并参照就业等待期长短设定差异化补助或奖励标准，形成学有所用的培训鼓励机制，提高就业相关资金的使用效率。优化运用职工教育经费等资金，鼓励企业探索推广新型学徒制，提高培训的针对性。

解决高级技能人才培育问题，应具有长远视角，把加快推进职业院校改革作为最主要路径，在扩大高等职业院校招生规模的同时，重在深化课程设计和培养方式改革，让毕业生既懂操作技能，又能较好理解专业技能背后的理论逻辑、洞悉并适应行业发展规律和前景。从实训场地等硬件更新，师资开发和配置，引领社会转变职业院校逊色于普通高校的认知、促进更多优秀人才和优秀学子汇集职业院校等多个角度改革对职业院校的支持方式。促进职业院校与普通院校在专业上深度沟通，提高产教融合、校企合作、工学结合的人才产出效率，从根本上解决技能人才不足制约相关产业发展的难题，从而不断释放产业就业创造潜能，并在此过程中实现更高质量就业。

解决创新型高级人才不足的问题，根本是优化人才成长软环境。形成鼓励原创、鼓励自主创新的人才培养计划支持体系，促进高等教育内涵式发展，提高高等教育质量。深入实施各类高端人才计划，关注并解决青年科技人才发展中的烦恼，不断造就具有国际水平的战略科技人才和科技领军人才。促进形成领军型人才推动高端产业发展，高端产业创造更多高质量就业岗位、并孕育更多新的高级人才的良性发展生态。

针对“95后”“00后”等年轻就业群体就业意愿发生了转变的问题，劳动力需求方要客观科学分析年轻群体的就业新诉求，增强岗位适应性；同时，高等学校和职业院校的就业部门、社会就业服务机构以及社会舆论要引导“95后”“00后”等年轻群体形成正确的择业观、创业观。

深化劳动力市场配套制度改革，优化全方位就业服务，构建和谐劳动关系，增强劳动者体面劳动感知。继续深入推进户籍制度、社会保障制度、教育培训制度等领域改革，切实破除劳动力跨岗跨地流动的体制机制障碍，促进劳动力市场全国统一、竞争有序，压缩劳动力岗位转换期的等待时间。加快研究并实施灵活就业、平台就业等新就业形态下，去劳动关系化就业的劳动者权益保障机制。就业服务部门提供从劳动者进入劳动力市场到退出劳动力市场的全过程、全方位服务，强化本身专业素养和服务意识建设，为劳动者提供更有价值的信息咨询、就业辅导和后续服务，当好市场和劳动者的协调员和服务员，尤其注重对失业人员、就业困难人员等重点人群服务的针对性。进一步做好对部分农村进城务工人员等相对弱势方的欠薪治理，完善劳动就业法律法规，确保全体劳动者的合法权益。

整体上看，由于就业领域结构性矛盾不单单来自劳动力市场自身，经济增长、产业调整、产品市场及劳动者偏好变化等多方面因素都会对就业提出新的要求，提高就业质量是一项系统工程。稳增长扩大就业，促改革提高就业质量，不可偏废。当前和今后一段时期，宏观上要确保经济运行总体稳定，就业机会稳中有增，注重产业政策和区域政策的精准性，更加聚焦结构性就业压力，微观上要继续为企业减负担、增活力，增强市场主体岗位供给能力。坚持将劳动力市场制度建设以及相关领域改革推向深入，充分发挥社会政策的民生托底功能，破除阻碍产业升级和结构优化的障碍，在更加充分就业基础上不断增进就业质量。（参考文献略）