突发事件应急决策模拟演练设计理论框架与技术要点*

2019-06-05王永明

中国安全生产科学技术 2019年5期

王永明

(中共中央党校(国家行政学院)，北京 100089)

0 引言

应急演练是政府、企业等主体检验应急预案、完善应急准备、磨合应急机制的重要手段，是各类主体提升自身应急准备能力的重要抓手与策略[1-2]。《突发事件应对法》和《安全生产法》等法律法规明确提出各级地方政府和生产经营单位要定期开展演练，并且对应急演练的频次提出了具体的要求。

突发事件应急决策模拟演练，是指参演人员利用地图、视频会议等辅助手段，针对预设灾害情景，开展讨论、研判、决策、处置和沟通的演练形式，是典型的桌面演练。这种演练形式可以使相关人员本色出演并沉浸灾情，进而掌握应急预案中所规定的职责和程序，提高参演人员的决策研判能力、指挥调度能力和协同配合能力。突发事件应急决策模拟演练的策划与组织是一项系统性的工作，需要系统性的理论框架进行引导和规范。

突发事件应急决策模拟演练的设计和开发，可以分解为“演练内容”的设计和“组织形式”的开发2个方面。演练内容包括演练目标、演练主题、演练情景、演练任务和目标能力；组织形式包括演练流程设计、任务导入形式、决策方案输出和信息技术支持，如图1所示。

图1 突发事件应急决策模拟演练设计理论框架Fig.1 Theoretical framework of simulation drill design on emergency decision-making of emergencies

1 突发事件应急决策模拟演练内容设计

1.1 主题与目标设计

应急演练的目标是既有应急体系的评估和应急能力的建设，具体可以分解为应急预案(体系)的检验、应急响应能力(灾情研判能力、决策分析能力、指挥协调能力、应急联动能力)的评估、协同机制的检验等。演练主体在演练规划设计前，需要明确本次演练的有限目标。

在确定演练目标的基础上，确定演练主题，演练主题一般围绕演练主体(地方政府部门或者企事业单位)主要风险开展设计，大致可以分为2类风险，一类是演练主体的业务风险，例如中石油的油气长输管线风险、中石化的原油炼制风险、中海油的海上平台作业风险；另一类是演练主体的背景风险，例如东部沿海的石油炼制企业开展的强台风冲击应急处置模拟演练、某海外中资企业开展的社会动荡冲击应急处置模拟演练。风险分析是确定演练目标的基础工作，例如：德国从2012年开始设计组织跨州演练，大约每2 a 1次，每次演练之前有风险分析团队预测德国未来的战略级风险，进而明确演练主题[3]。

在确定演练主题之后，需要开展系统性的情景构建工作，情景构建工作大致可以划分为情景开发、任务梳理、能力评估(建设)3个主要环节[4-9]。

1.2 演练情景开发

情景开发也可以称之为情景分析。依据风险主题，遵循“底线思维”的原则开发情景，是演练设计中最核心环节。情景开发的支撑素材包括2类。

1)行业典型案例。例如在东部某化工园区情景构建项目中，参考了国内“南京7·28丙烯管线爆炸事故”、“兰州1·7储油罐区爆炸事故”、“大连7·16储油罐区起火爆炸事故”等典型行业事故的规律与特点；在某特大城市大面积停电情景构建中，参考了“美加大停电”、“意大利大停电”、“北京1·19大停电”、“广州10·4大停电”、“海南岛威马逊台风大停电”等典型事件的规律与特点。

2)主体未遂事件。情景开发的另一类支撑素材是演练主体本身与设定风险相关的未遂事件。以生产安全事故为例，未遂事件是指未发生或接近发生严重后果的事件，未遂事件是了解系统缺陷的重要窗口[6]，基于底线思维对未遂事件开展因果分析，可以刻画与勾勒事件的最坏走向。

在分析典型案例和未遂事件的基础上，情景开发遵循以下3个目标：①情景要凸显演练主体的自身背景特点，将典型案例中的共性规律与演练主体的个性特点相融合；②情景尽量表征突发事件的完整生命周期：潜伏期、爆发期、持续期和消退期；③分析情景对演练主体的冲击模式，例如重要业务的连续性管理和重要岗位的脆弱性分析。

1.3 演练任务设置

在情景开发的基础上，可以梳理演练主体的应急任务清单，对应突发事件的潜伏期、爆发期、持续期和消退期，可以梳理预防准备、监测预警、应急响应和恢复重建4个领域的应急任务清单。图2为生产安全事故应急任务清单样例。

演练任务与演练目标紧密相关，依据有限的演练目标确定有限的应急演练任务。演练任务设置过程中，可以依据任务责任主体(企业、地方部门、社会组织)筛选应急演练任务。

从实践角度分析，应急演练任务可以分为单一主体决策任务和多主体协同决策任务(即需要多方主体协同配合才能完成的任务)。其中，多主体协同任务是我国应急处置过程中的薄弱环节，也是应急决策模拟演练中最有价值的演练任务，可以在演练过程中实现相关方的风险沟通，应对我国当前阶段“风险沟通缺位、战时危机沟通失灵”的问题。应急信息报送、联合研判、危险源周边公众保护(疏散或避难)和生产生活恢复等任务都属于协同任务。此外，实战演练中还涉及到考核队伍技战术磨合等具体任务，本文在此不进行展开。

1.4 目标能力规划

应急决策模拟演练可以实现2类能力的提升：参演人员的个体能力、演练主体的系统能力。

图2 生产安全事故应急任务清单Fig.2 List of emergency tasks for work safety accidents

1)参演人员个体能力。基于应急决策模拟演练可以实现参演人员“点”、“线”、“面”3类能力的提升。首先，“点”是指决策能力，在应急处置过程中，会遭遇若干决策困境(左右为难)任务，例如地震背景下，有限的消防队伍是投入“危化品事故”处置，还是投入到“坍塌建筑埋压”处置？需要参演人员研判、分析、取舍，基于演练和反思，使参演人员掌握决策逻辑；其次，“线”是指处置流程，例如预警信息发布流程、应急信息报送流程、应急响应终止流程，通过演练使参演人员掌握和了解法定程序；最后，“面”是指应急部署，例如响应初期的工作部署、恢复重建的工作部署，通过演练了解不同阶段应急处置工作的系统性与全局性。

2)演练主体的系统能力。首先，应急决策演练可以对应急预案中规定的原则、体系、职责、程序和机制进行评估，可以对相关预案(例如企业应急预案与地方政府部门应急预案)的衔接性、整体性进行评估，实现预案和预案体系的优化；其次，应急决策模拟演练使相关方围绕“具体风险”开展沟通，可以推动相关方的协作机制与联动机制建设；最后，应急决策模拟演练可以实现对既有应急资源的摸底与排查。

应急决策模拟演练设计，需要明确此次演练的能力建设方向，有的放矢，规划设计“点”“线”“面”相关任务；提前梳理相关应急预案，调研既有体系的物资和队伍布局情况，为演练开展资料准备。

2 突发事件应急决策模拟演练形式开发

演练形式是演练内容的呈现方式，具体包括演练流程控制、情景与任务导入、演练成果输出和信息化平台支撑。

2.1 演练控制流程设计

应急决策模拟演练，不是复盘某个灾害情景，而是在完整的灾害情景中截取典型片段，赋予灾情信息，由参演人员沉浸当前情景、完成指定任务的过程。

事发初期、综合响应阶段和善后恢复阶段是突发事件生命周期中最典型的3个场景，即应急决策模拟演练中最常用的3个情景片段，可以承载不同特点的应急处置任务，如表1所示。

表1 应急决策模拟演练常用情景片段的特点及关联任务Table 1 Characteristics and related tasks of common scenario fragments in simulation drill of emergency decision-making

参演人员对前置任务的处置方案，会影响后继信息和后继任务，进而推进灾害情景的演化发展。以表1中3个情景阶段的任务为例，如果第1阶段搭建的组织架构不完整，会导致第2阶段的体系运作不畅，影响处置效率；如果第2阶段媒体沟通不到位，会直接影响第3阶段的形象修复。这是灾害规律与处置方案双向驱动的演练流程控制，如图3所示。

图3 灾害规律与处置方案双向驱动的演练流程控制模型Fig.3 Control model of drill procedure by two-way driving of disaster laws and disposal scheme

2.2 任务导入与方案输出

从控制工程角度来看，任何一个系统都应该有输入(in)和输出(out)。对于应急决策模拟演练系统来讲，其输入是“任务”，输出是“方案”，应急决策模拟演练的带入感很大程度取决于输入和输出的形式多样化，具体任务导入和处置方案输出形式参见表2所示。

表2 应急决策模拟演练任务导入与方案输出形式Table 2 Forms of tasks import and scheme output in simulation drill of emergency decision-making

应急处置方案是演练评估的核心内容，从上述方案中分析其处置原则、报告流程、决策逻辑等要素，是评估的重要对象，在评估中反思问题和提升能力。

2.3 信息与技术平台支撑

依靠现代化信息技术，可以承载和输出演练场景；基于相关逻辑模型实现处置方案对后继情景的调整；基于相关模拟手段实现应急任务的导入，且基于评估模型实现对处置方案的快速评估和二次导入。实现上述功能的信息技术平台，可以有效提升应急决策模拟演练效率[11-12]。

3 有关应急决策模拟演练的几组关系

在应急决策模拟演练的规划与设计过程中，几组概念关系有必要厘清和明晰：“情景构建与应急演练”、“应急预案与应急演练”、“演练内容与演练形式”、“演练中的‘演’与‘练’”。

3.1 情景构建与应急演练

情景构建是支撑应急准备的重要方法，是围绕风险勾勒假想敌，基于底线思维研究战略风险的基本规律和最坏结局的方法策略[7-9]。情景构建是预案体系优化、应急演练设计、编制应急规划的重要支撑方法。例如前面所述，情景构建可以为应急演练提供丰富的“背景”素材，从中截取演练所需的情景片段；此外，情景构建为应急演练提供大量任务清单，可以从中遴选合适的演练任务；最后，情景构建对既有体系的应急能力开展了调研和评估，为应急演练提供了既有能力概况。

情景构建过程中，需要相关方共同参与，在分析风险的基础上围绕不同阶段的具体任务开展研讨，明确任务的归属和应对策略，这种形式类似于研讨式桌面演练。因此，情景构建过程本身又是由大量桌面推演所组成的。

因此，两者的关系是，情景构建是应急准备总体工作的重要抓手，其中对应急演练的支撑是重要组成部分；而情景构建的过程中又需要桌面推演这种形式给予支撑。

3.2 应急预案与应急演练

应急预案是制定主体为了最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案，具体包括风险分析、处置原则、组织体系、运行机制、事件分级标准、预警分级、信息报告、应急处置措施、应急保障措施等内容。应急预案应该突出客观性、标准化和指导性等特点。

应急预案与应急决策模拟演练的关系包括以下3个方面。

1)应急预案(应急预案体系)为应急决策模拟演练设计提供了部分依据，主要是关于灾害的客观风险分析。但是，演练情景的设计过程中应该有意识地突破应急预案制定主体带来的局限性，而突出灾害的客观规律与全局特点。

2)应急决策模拟演练是重点学习应急预案的过程，主要包括应急预案中的事件分级标准、预警分级标准、信息报告程序等标准化内容，这部分内容往往是预案遵循相关法律法规或上级预案要求做出的安排。

3)应急决策模拟演练是检验和评估应急预案的过程，因此，应急决策模拟演练设计中，应急任务的设置应该具备一定的指向性，例如组织体系、运行机制、处置措施和保障措施等，也应该有意识地分析应急预案体系的系统性和完整性。参演人员在依据预案参演的过程中，可以检验评估上述内容与客观需求之间的差距，可以检验评估相关预案之间的衔接性。

3.3 演练内容与演练形式

演练内容(目的、主题、任务、能力)是应急演练的灵魂，而组织形式是承载演练内容的载体，两者可以概括为“练什么”和“怎么练”的问题。

应急演练本身就是一种能力练习方式，练习的目的是能力提升，因此应该聚焦可以引导和启发能力的主题，使其围绕演练主体的核心风险开展。此外，在明确主题的前提下，分解和设定具体演练任务，使参演人员在完成指定任务的过程中提升特定能力，例如决策能力、沟通能力等。但是，应急演练是一种特殊形式的练习方式，这种特殊性就体现在其形式的多样性上。不同于课程讲授和会议研讨，参演人员在演练中基于行为动作来表现和提升能力，演练形式是引导参演人员深入地“沉浸”情景、基于行为开展应急响应的必要条件。

综上所述，详实的演练内容是实现演练目标的核心要素，丰富的演练组织形式是对演练内容的服务和支撑，使演练内容升华，是应急演练中必不可少的条件。

3.4 演练中“演”与“练”

国内很多地方在推行双盲演练和无脚本演练，引发了关于演练中“演”与“练”二者关系的思考。实际上，在我国当前阶段的应急决策模拟演练中，依然应该是“演”与“练”二者的有机组合，这一点不同于美国、德国等国家。

无论是美国的NIMS系统、ICS系统，还是德国的6S体系，都对应急组织架构和交互沟通模式有标准化的约束[13-15]，此外，他们有通用任务清单、目标能力清单，这些标准化框架性工具可以有效保障实战或者演练不会“走形”。我国现阶段在上述领域存在结构性缺失，对应急处置、危机沟通等工作概念性要求较多，而实操性指导标准较少，且各地之间的标准存在较大差异。在上述背景下，我国应急决策模拟演练中应该是“演”和“练”并重，在“演”的过程中穿插“练”的环节。

“演”的仪式感强，可以让学员对一些知识性的东西记忆深刻。因此，针对标准化、框架性的任务,需要“演”的成分多一些、“练”的成分少一些。值得注意的是，“演”并非传统的读脚本，而是在演练的准备阶段或者导学阶段告知参演人员演练的知识要点，让参演人员在演练过程中将知识要点转换为行为动作。在演练进程中，可以视情况抛出随机性任务，考验学员处理问题的前瞻性、全局性和果断性，这是“练”的过程。

因此二者的关系是，“演”与“练”结合、以“演”带“练”，通过“演”实现对应急处置框架结构的认知和了解，通过“练”实现参演人员应急研判、分析和决策能力的提升。