高层官员地震应急演练中应急决策行为的质性分析*

郝 阳，程五一，邓云峰

(1.中国地质大学(北京) 工程技术学院，北京 100083；2.中共中央党校(国家行政学院)，北京 100089)

0 引言

突发事件应急中，应急决策者的决策行为对应急活动开展乃至最终效果有非常重要的影响。我国当前应急管理模式下，重特大突发事件应对的核心决策者通常由政府高层官员担任。研究该特殊群体在压力和困境下的决策行为，对提高政府应急管理能力，有效应对非常规突发事件有重要的理论和现实意义。受重特大突发事件发生概率和高层官员群体的可接触程度限制，该领域的实证研究在资料获取和研究方法选择上均面临挑战。

相关已有研究中，曹蓉等运用扎根理论对收集的应急决策经验进行质性分析，提出应急决策过程包括4个阶段，并认为决策者的价值观、经验、情绪、意志力及沟通协调能力对应急决策有主要影响[1]；Williams等通过对海地地震灾后恢复过程中的大量采访文献记录进行质性分析，提出了1个扎根理论的实证研究范本[2]；陈俊霖等基于前景理论，研究了时间压力对决策者在应急领域中风险寻求或规避程度等决策行为的影响[3]；张云翌等通过决策行为研究，建立决策者情绪对应急决策的影响模型，并分析了决策任务特征、环境特征和决策者特征对决策者情绪的影响作用[4]；邬群勇等提出了利用词共现模型从应急预案文本中提取应急任务的方法，用以提高应急决策系统的自动化程度[5]；黄超等将案例推理技术应用于突发事件案例的文本数据处理，对实证材料的文本和特征词的聚类处理、结构化等方面进行了有益的探索[6]；张炎亮等在CBR基础上，通过研究目标情景与源情景的结构相似度和全局相似度，在信息不完备条件下较快搜索案例库，为目标情景决策提供参考[7]。

上述已有成果从不同侧面针对决策者、决策行为以及文本语义处理和质性研究方法等做了大量有价值的工作，但均未涉及应用质性研究方法分析决策命令等实证材料，进而刻画和研究高层官员决策行为这个领域。面向政府高层官员的应急决策演练为解决这个问题提供了可行途径，通过模拟重特大突发事件情景，设置决策命令拟定的演练任务，从而获取一手文稿资料[8]。本文依托某厅局级官员参与的“特大地震应急决策与指挥模拟演练”，在“样本生成→采集→处理→分析”框架下[9]，采用质性分析方法探讨以下与高层官员有关的3个具体问题：①应急决策是否受建议稿的影响？②决策涉及哪些方面，在建议稿外自主补充的决策内容有哪些？③如何进行多目标决策的排序？

1 前期准备

1.1 应急决策演练设计

1)情景设置

情景设置参考历史案例，适当增加事件的复杂性和严重性。本文演练情景设置为某重要区域内发生特大地震，造成大量群众伤亡，经济损失严重，影响范围波及多个省市，同时伴有火灾、建筑坍塌、地质灾害、卫生防疫、交通事故与拥堵、化工事故、社会失序、网络舆情等各类次生灾害及影响[9]，需要国家和属地各级政府响应。

2)演练组织

演练形式为应急决策推演，编组国家、省(直辖市)2级共3个抗震救灾指挥部[9]，同步分场地分阶段模拟：①地震初期，任务覆盖震后15 min至4 h内决策指挥；②震后1 d，任务覆盖震后24 h至36 h内决策指挥；③震后3 d，任务覆盖震后72 h至84 h内决策指挥。

参演人员为厅局级以上领导干部，均非专职、非分管应急或相关工作领导。参演人员约80人，按级别编组国家、省(直辖市)2级共3个抗震救灾指挥部[9]。

1.2 样本生成与采集

按照演练设计，3个指挥部根据现实模拟编成，设置有总指挥、副总指挥及各工作小组，演练推进中参演人员以分配的角色身份完成各阶段决策任务。特别是，在演练第1阶段(地震初期)，设置有独立于上述流程之外的专项任务，要求所有参演人员均以所在指挥部核心决策者身份，以演练提供的建议稿为参考，签发决策命令。按照“①有签批；②字迹可辨识；③语义明确；④内容为相关决策命令”等作为判定有效样本的原则，演练最终收回国家级指挥部16份(编为样本A组)，省市级指挥部29份(不考虑地域差别，2个指挥部合编为样本B组)，共计45份有效决策样本。

1.3 样本说明

1)关于建议稿

①源自历史案例，选取与演练背景类似的真实高层应急决策部署，保留形式及主体内容以模拟现实。

②设置了决策漏洞，在原稿基础上删除了与基础设施和舆情相关的2条关键性决策，以测试参演人员的决策能力。

③决策背景为地震初期，即演练第1阶段，对决策样本的分析也限于该应急阶段。

2)关于决策过程

A，B组均为“观看背景视频→阅读灾情信息→根据建议稿独立做出决策”，完成决策部署任务前不设置讨论环节。

1.4 研究方法及工具选择

基于提出的研究目标，选择质性研究方法对样本进行分析。研究工具使用QSR公司的质性分析软件NVivo12，利用编码、探索等功能梳理提炼决策数据，在统计分析基础上得出研究结论。

2 样本处理

2.1 应急决策提取

总结国内外学者对应急决策的定义，无论是“为应对非常规突发事件……制定应急行动方案……的一个动态过程[10]”中的“行动方案”， 还是“在突发事件情境下……采取应急处置措施的过程性活动[11]”中的“处置措施”，均包含 “(谁)(利用什么)对谁做什么”，即“(主体)+(资源)+对象+行动”(形式一)这样典型的结构化表述；此外，顶层的应急决策还可以“希望什么呈现什么状态”，即“对象+状态”(形式二)的抽象形式表达；以及对应急组织、主体或资源等的专项要求或调派(拨)(形式三)。

本文对样本进行决策提取的方法是：首先，按照上述3种基本语义结构进行决策识别；然后，从主体、资源、对象、行动、状态等维度寻找特征词；最后，依据经验和习惯确定标准特征词，保证各特征词之间词义的区别度。以建议稿为例的应急决策提取过程如表1所示。

2.2 编码

将转录为电子文稿的45份样本按前述方法分为A，B组后导入NVivo12软件。按表1所示步骤，遍历全样本提取决策特征词并进行一级编码。A组样本共编码27个，B组37个，全样本共计40个，详见图1。

表1 建议稿应急决策提取

图1 一级编码Fig.1 Primary coding

为便于研究，淘汰引用率10%以下，即覆盖样本数<4.5的低频编码，结果与NVivo软件按编码参考点数比较生成的层次图一致。对保留的21个中高频编码按对象和主体分类，进行二级编码，见表2。

2.3 数据整理

将表2任务编码在全部样本中逐一匹配，匹配1次，变量“引用次数”值加1，当次编码序值加入变量“总序值”，“平均序值”为该编码的总序值与引用次数的商。分别统计A，B组及全样本，按平均序值升序排序，详见表3。

3 分析

3.1 建议稿对决策者的影响

利用NVivo软件将45份样本分组，并与建议稿进行文字相似性比较，以Jaccard系数(取小数点后2位)为参考，全样本中相似系数最高为0.91，最低为0.16，A组平均为0.75，B组平均为0.55，全样本平均为0.62。如图2所示，A，B组决策者对建议稿的接受度有显著差异：A组官员的决策命令与建议稿的相似系数集中分布在0.6～0.9之间，说明该决策群体整体对建议稿表现出较高的认同，同时也不完全依赖建议进行决策；B组官员的相似系数则呈现大跨度的分散分布，甚至在极相似与极不相似2端较为密集分布，说明该决策群体态度未形成相对统一，部分官员高度依赖决策建议，部分抛开建议自行决策，其余的个体性明显强于该群体的整体决策风格，造成该现象的原因或与建议稿内容与该层决策者在决策系统内的位置不符有关。

表2 二级编码Table 2 Secondary coding

表3 分组及全样本编码序值对照Table 3 Comparison of code sequential values in sub group and full samples

3.2 决策者关注的对象

按编码引用相关参数降序排列，并依据来源和频度分区整理，如表4所示。可以发现，建议稿提供的11个决策编码引用频次均高于其他编码，全部进入高频区，呈压倒性优势，该现象也进一步证明建议稿对决策者的影响。

此外，决策者们仅根据灾情信息自行研判添加了其他29个决策项，对象包含灾情、人、基础设施、次生灾害、社会面、应急资源以及应急主体和组织相关内容。值得注意的是，如前文1.3所述，建议稿从真实材料中删除了2条关键性决策以测试参演人员的决策能力，从反馈情况看，A，B组决策者均对漏洞做出了补救反应——以舆情信息与基础设施为对象的决策占据了中频区。另有关注灾情信息的“灾情核实汇总”进入第2区，体现出高层官员在应急决策中对信息的需求和敏感。

图2 分组样本与建议稿文字相似性比较Jaccard系数分布Fig.2 Distribution of Jaccard coefficients for word similarity comparison between sub group samples and proposed draft

表4 编码引用分区Table 4 Partition of code reference

3.3 决策的排序

决策的排序不仅能够反映决策者在进行多目标决策时对权重的判断，而且在因时间压力或应急资源有限导致决策内容无法全部实现时，可能直接影响执行层对任务的取舍，对重特大突发事件的应对有重要的现实意义。影响决策者对决策排序的主要因素包括：①决策建议；②政府行文习惯；③对情势的判断；④对目标对象的权重。在本文样本中，以上因素均有不同程度的体现。

前文已完成对A，B组及全样本的中高频决策排序统计，如表3所示。A组样本的平均序值排列表现出良好的连续性和唯一性，在序列中前段尤为突出，体现了该组的群体一致性特征；从目标对象的角度观察，可以清晰地梳理出该组“人→次生灾害→灾情→基础设施→社会面→应急主体与组织”的链式结构，同时，对比建议稿的 “人→次生灾害→灾情→社会面→应急主体与组织”，可以发现决策建议对该群体的影响，但面向“基础设施”的决策加入，说明这种影响更可能源于认同而非盲从。B组样本的平均序值排列表现与A组明显不同，体现了该组的个体差异性特征；B组目标对象链交叉无序，是该组各样本间多方意见博弈的结果。从全样本的排序表现看，B组的各方分歧由于A组较统一的意见加入，使得全样本最终向决策建议稿靠近，但“预案启动”、“震情报告”等决策项排在序值高端，保留了决策者的独立意见。

4 结论

1)基于决策者的决策身份所提出的决策建议，更容易被接受和采纳；反之，如果决策建议偏离决策者的岗位和职责，决策者将倾向于根据自主研判的结果进行决策，该过程将导致决策时间增长进而加重决策者的决策压力。

2)高层官员的决策主要面向灾情、人、基础设施、次生灾害、社会面、应急资源以及应急主体和组织等方面，且不以决策建议为转移。对灾情信息的需求反映其决策行为更多依据研判而非程序。

3)不同层级决策者的多目标决策排序存在显著差异。重特大突发事件初期，高层官员对目标决策的权重分配为：人>次生灾害>灾情>基础设施>社会面>应急主体与组织。