基于行政与民间途径的双轨河长制构建

曾 璐，毛春梅

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

目前我国水资源管理具有明显的碎片化特征，单个政府主体缺乏独立解决河湖全流域各类问题的综合能力，河湖治理责任被分散至水利、环保、城建、交通等多个涉水行政部门。如此九龙治水机制下，河湖水质、水量、岸线利用及水环境等治理功能分化，长期存在治理中的权责交叉重叠、互相推诿等问题，致使河湖干涸、水环境状况恶化、河湖功能退化等系列严峻问题出现。河长制作为推进河湖系统保护、改善整体水环境及保障河湖功能永续利用的一项制度创新，全面整合了河湖治理的多项功能，成为跨部门的集中控制与综合协调中心。当前我国所推行的河长制主要指行政河长制，即行政体系内部成员对河湖管护工作负责的流域治理制度，呈现出明显的权力依赖性。此外，为鼓励社会各界力量共同参与河湖管护工作，部分地区创新提出民间河长制。与行政河长制不同，民间河长制为行政体系外制度，治水队伍主要由社会力量组成。在河长制的推行过程中，行政河长制与民间河长制的优劣势均逐渐显露，双轨河长制试图将民间河长制与行政河长制融合以取两者之长，进一步提高河湖治理效率。

1 研究现状

“河长制”指由各级政府主要负责人担任辖区内重要河湖的河长，以负责河道、水源地的水环境、水资源治理与保护，是从河湖水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度[1]，首创于江苏省无锡市太湖蓝藻危机事件的处理过程，后被推广至各省市地区。

“河长制”的实施引起学界的广泛探讨。王书明、蔡萌萌等人从新制度经济学角度展开研究，认为“河长制”适应中国金字塔权力结构，是合理的路径依赖基础上的制度创新[2]。任敏等从协同学角度提出“河长制”是一种上下联动、左右互动的新型混合型权威依托的等级制协同模式，是中国河湖治理从“弱治理”模式转向“权威依赖治理”模式的典型[1,3,4]。部分研究尤其强调“河长制”参与主体间的关系，朱卫彬等[4,5]人认为水环境整治是一个涉及政府、市场、公众等责任主体的复杂系统工程，而“河长制”正为水环境整治搭建了社会共治的平台。王东及李云生等[6,7]人就流域水污染防治与“河长制”的关系进行探讨，提出“河长制”延伸了流域水污染防治目标责任制，流域水污染防治规划是“河长制”推进和落实的具体路径。此外，有学者对“河长制”的基础性技术工作进行深入研究，从程序设计、组织设计和考核指标体系设计等方面完善“河长制”，并研发出河道保护管理系统，提出“一河一档”、“一河一测”、“一河一案”和“一河一策”等治理重点[8-10]。周建国等[11]通过对不同层级“河长制”政策文本内容的分析以及对江苏河长制实践的观察审视河长制，认为其具有职能垂直整合、问责“倒逼”协作等独特优势，同时提出了河长制面临的责任困境及组织逻辑困境等问题。

目前有关河长制的研究多围绕行政河长制展开，其成果对丰富河长制理论与指导河长制实践而言具有重要意义。而作为行政河长制的重要补充，民间河长制的相关研究却寥寥无几，研究其如何与行政河长制互补运行、如何界定二者的责任边界、如何构建双轨制平台以更好地提高河湖治理效果，从理论角度与实践角度而言，均具有创造性意义。

2 概念界定

行政河长制，即由各级党政领导担任河长的行政体系内河长制，总河长由党委或政府主要负责人担任。省(自治区、直辖市)行政区域内主要河流设立河长，各河湖所在市、县、乡分级分段设立河长(河段长)，县级及以上河长设置相应的河长制办公室。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，主要包括水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管等。现行行政河长体系主要由省、市、县、乡四级构成，有条件的地区延伸至村一级。

顾名思义，民间河长制是由民间社会力量组成的、独立于行政体系外的河湖治理体系。民间河长由群众选举产生，一般由区域内声望较高或掌握资源较多者担任，如企业家等。民间河长制为行政河长制衍生产物，是使河湖治理工作深入基层的重要举措，虽已为部分地区河湖治理工作作出重要贡献，但尚未在全国范围内普及。民间河长以“小河长”、“属地河长”、“河道警长”、“河道督察长”等不同身份形式开展河湖治理工作，其当前主要工作包括：协助行政河长开展治水检查与监督工作；协助职能部门开展“治水”的具体工作；参与“治水”的“四问四权”工作，即问计于民、问需于民、问情于民、问绩于民，落实市民群众的选择权、监督权、参与权和知情权；协助开展河道管理保护宣传工作[12]。

双轨河长制，即行政河长制与民间河长制双轨并行的创新型河湖管理机制。其试图将民间河长制垂直化，与层级制下的行政河长制并行，以在消除行政河长制因“人治”和缺乏公众参与等问题所导致的弊端的同时，克服民间河长制河流治理资源缺乏和无制度支撑与权威支撑的问题，使行政与民间途径能在“双轨河长制”下进行合作以发挥“1+1>2”的作用。

3 双轨河长制构建的必要性与可行性

本文试图构建的双轨河长制有利于避免当前行政河长制与民间河长制各自运行的弊端，两者的结合可发挥“1+1>2”的作用。同时经笔者走访调研发现，公众对于双轨河长制的构建基本持支持态度并对参与治水表现出更强烈的积极性。

3.1 双轨河长制构建的必要性

行政河长制的实行有力推进了河湖治理工作的开展，但同时也显示出系列弊端。河长制一经推行便面临着关于其法治化程度的质疑，其决策过程被指带有浓厚的“人治”色彩，行政河长制的核心在于首长负责制，决策由首长做出，其程序缺乏法律依据，虽然多省市已按规定设立河长办公室以辅助河长展开工作，但河长办公室组成成员复杂，在地位不平等的条件下，决策易受地位或权威占优势者的个人意愿影响，如此便导致河长制决策制定的非法治化。此外，当前河长由行政首长兼任，非正式官职，在多任务委托代理关系中，行政河长同时肩负经济发展与社会发展等重任，投入到新增任务中的精力与能力有限，易形成“上级紧抓下级行动，上级放松下级懈怠”的应付型治水现象，而流域污染的治理是复杂而漫长的过程，仅凭行政河长之力，难以维系河长制的长效运行和稳定。

虽然多地在实行行政河长制的同时配以民间河长制，但民间河长制定位低，以民间横向治水组织为标签，未纳入行政体系，且缺乏垂直管理；由于存在“民间河长全面听命于行政河长”的片面观点，民间河长主观能动性被忽视，河长制相关培训也多以行政体系内镇级河长或村级河长为终点，民间河长被隔离在培训体系外缘，而其恰是河流治污工作的最终完成者，在具体治水过程中民间河长由于基本专业知识与技能的缺乏而降低河流治污标准或对治污工作无从下手，导致河流治理工作难以落实；同时民间河长只具备参与具体治水工作的权利而不具备参与决策的权利，不利于提高治水决策的民意代表性。

以上背景下，建立双轨河长制显得尤为必要。双轨河长制强调赋予民间河长决策参与权，民间河长参与决策可对行政河长决策过程进行有效监督，有利于提高决策的科学性与民意代表性；同时双轨河长制明晰了二者的职责划分，具体治水工作由行政河长向民间河长转移，有效缓解多任务委托代理关系下行政河长的治水压力；此外民间河长在具体治水工作上具有群众基础等天然优势，有利于治水工作的快速有效开展。

3.2 双轨河长制构建的可行性

全国多省市地区坚持以“生态优先、绿色发展”，“党政领导、部门联动”，“问题导向、因地制宜”和“强化监督，严格考核”为原则推行河长制，落实了河湖分级名录的确定、各级河长办公室的设立、河湖治理主要任务的细化与实化等具体工作。据环保部门数据监测显示，江苏省无锡市河长制经推行一年，79个河长制管理断面水质综合判定达标率便从最初的53.2%上升到71.1%以上[13]，水质较为稳定，这一数据充分肯定了河长制实施的成效。

构成双轨河长制的行政与民间途径均经实践证明了其可行性。行政河长制在以江苏省为起点被推广至全国省市地区，均呈现出水质提升、水域岸线得以规整等明显效果。此外多地辅以民间河长制，从事部分具体治水工作，有效缓解了行政河长的治水压力，同时民间河长来自民间，与公众联系更为紧密，利用其身份优势与信息优势，民间河长更能深入了解河湖治理现状以及公众对于河湖治理的实际需求，并在动员公众参与治水工作方面有着天然优势，在多地实现消除黑臭河流目标中，民间河长制发挥了重要作用。

双轨河长制构想下，行政河长主要工作包括管理保护、联防联控与监督考核等，而民间河长主要工作为负责河流巡查、宣传政策、收集意见、推动群众与行政河长的良性互动沟通[14]、监督治水决策过程等，前者负责宏观调控，后者负责微观具体操作，两者结合，取长补短，可更好地发挥整体大于部分之和的功效。同时经对太湖流域河长制相关调查，结果表明行政河长对于民间河长制认可度较高，但坚持决策制定的主导力量仍应是行政河长，同时群众表现出积极参与治水的热情与意愿，因而强调行政河长主导政策制定、民间河长参与监督决策过程的双轨河长制在考虑双方意愿与分工的条件下积极可行。

4 双轨河长制责任的划分

双轨河长制试图将民间河长制垂直化并与行政河长制并驾齐驱，而双轨途径的运行必须以明确的责任划分为前提。

双轨河长制的本质特征在于：①双轨河长制下行政河长责任宏观化，以政策制定、进度掌控、资源分配、培训提供为主，日常防污治污等具体工作则交由民间河长执行；②民间河长制从基层横向组织转化为由社会力量组成的纵向组织，并以监督者与建议者的身份参与决策制定过程。

行政河长主要任务包括政策制定、进度掌控、资源分配等。政策由行政河长在充分考虑民间河长意见下作出，其仍是政策制定者。同时行政河长需宏观把控水资源保护、河湖水域岸线管理保护等工作进度，适时加强计划执行力度，使现实与计划尽可能匹配。此外双轨河长制下，行政河长新增资源共享、协调与培训等任务——信息互通是双轨河长合力治水的基本要求，行政河长应及时将河湖管护的相关资源及信息与民间河长共享，为民间河长的治水工作提供材料支撑；对于民间河长在具体治理工作中提出的所需资源或其他保障条件，行政河长应在体系内部进行协调，满足民间河长所提的合理且有利于推动河湖治理工作的要求；行政河长有义务将推行双轨河长制前所接受的系统培训的内容与民间河长分享，并在双轨河长制推行后，将民间河长纳为河湖治理知识与技巧的重要培训对象。

而民间河长的职责则主要包括开展具体治水工作、反馈治水进度、动员治水力量以及参与治水决策过程等微观工作。与行政河长各项工作相对应，民间河长需切实投入到水资源保护等各项工作中去，落实河湖管护的具体措施，其任务主要包括消除可见污染、向行政河长与社会公众反馈治水成果、动员社会组织或聘请社会团体相关人员及志愿者共同协助开展河湖治理工作等，此外，在河湖管护决策制定过程中，民间河长主要权责为监督决策制定过程的合法性、反映公众需求、提出建议等，以尽可能使决策既能充分反映公众需求又能有效提升河湖管护效率。详细责任划分见图1。

图1 双轨河长制责任界定Fig.1 Responsibility definition of the dual-track river chief

5 双轨河长制协商平台的构建

双轨河长制体系下工作的有序开展有求高效协商平台的支持，不仅包括区域内部行政河长与民间河长间的协商平台，还包括跨区域的各行政河长、民间河长间交错协调的平台。

就区域内部而言，首要任务是建立河长例会制度，为河长共商治水事宜提供平台，例会中双轨河长进行政策交流、成果分享及现存问题探讨。随着互联网技术的飞速发展，电子协商平台的建设将有效提高河长间的协商沟通效率，全面的电子协商平台应包括门户网站、专项应用软件与社交平台讨论组等。设立双轨河长制专项门户网站，信息共享是双轨河长合力治水的基本要求，双轨河长应在专项门户网站中及时上传治水相关信息以保证信息资源的共享与公开，同时应设置讨论区，供河长间及河长与公众间进行问题探讨；其次，应充分利用手机等终端产品的便利性，开发双轨河长制的WEB应用系统、手机应用软件及公众号等，提供多维度信息互通与协同办公平台；非正式沟通途径在治水过程中同样具有重要意义，通过已有社交软件建立河长交流讨论组，有利于河长自由、及时、顺畅交流。

此外，由于河湖天然的跨域性，在其管护工作中，跨域协调组织必不可少。我国现有的长江水利委员会、黄河水利委员会、海河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会以及太湖流域管理局七大流域管理机构为河湖的跨域治理提供了综合协商监管平台。双轨河长制的跨流域交流协商可以现有流域管理机构为依托，展开全流域范围内的培训、经验交流等活动以促进河长的横向交流，通过培训、分享成功治水经验，可提升河长的知识技能储备，促进河湖管护工作整体效率的提升。流域综合管理机构同时具备监督及协调等重要功能，其中协调功能主要表现为同级河长沟通未果可逐级向上寻求协调直至流域综合管理机构，负责机构根据实际情况加以权衡，针对性地进行合理科学的协调。

6 双轨河长制监督机制的构建

完善的监督机制可对权力产生有效约束，双轨河长制将行政河长与民间河长纳入同一体系，这对其监督强度与深度提出了更高要求。双轨河长制监督机制应涵盖内、外两方面。

内部监督，即双轨河长制体系内的监督，主要监督途径包括制度监督、考核监督等。制度监督要求各级河长自觉接受制度外相关监察机构的监督，此外在双轨河长制体系内应设立各级督察小组，小组成员构成应满足多部门等要求。同时，双轨河长制可沿用现有的问责方式——“一票否决制”，与行政河长制下“一票否决”所不同，双轨河长制下否决权的持有者将民间河长也纳入其中，有效避免了原有行政河长制下“一票否决制”的形式主义嫌疑，提升了否决票的民意代表性。同时，科学、严格的考核监督制度有利于提升河长治水的内在动力。行政河长与民间河长得以延续的任务应作为其履职考核的主要内容纳入实绩考核；此外在双轨河长制下，应针对行政河长与民间河长的新型关系新增绩效考核指标。

外部监督主要指社会监督，权力需在阳光下运行，通畅的社会监督渠道为权力的运行提供了合法与合理的轨道。社会公众的生活水平更为直接地受河湖水质的影响，同时相较于各级河长而言，社会公众更能直观感受河流治理的成效所在，其根据河湖实际治理结果对各级河长进行监督，可促使河湖治理成果更为民所享、为民所爱。外部监督作用的有效发挥要求建设全面通畅的监督渠道并加以维护，政府应为社会公众、企业等提供全面的监督渠道，包括建立信息公开制度、及时公开河湖管护进度、开通群众咨询举报投诉热线、保证投诉通道的畅通性等。

7 结论与展望

双轨河长制试图将民间河长制垂直化后与行政河长制并行，以消除行政河长制因“人治”和缺乏公众参与等问题所导致的弊端、克服民间河长制河流治理资源缺乏和无制度支撑与权威支撑的问题，使行政与民间途径能在“双轨河长制”下进行合作以发挥“1+1>2”的作用。

双轨河长制的长效运行要求对河长的职责进行明确的界定，其中行政河长主要负责宏观掌控而民间河长从事具体治水工作，同时双轨河长制创新之举在于赋予民间河长参与决策的权利，有利于提升河湖治理政策的民意代表性。明确分工、密切合作是双轨河长制健康运行的重要条件，行政河长与民间河长的紧密合作，首先要求建立例会制度与构建电子协商平台，为河长的工作交流提供硬件支持，此外跨域协调组织的建设也必不可少。完善的监督机制能对权力产生有效约束，保障双轨河长制的有序运行，内部的制度监督、考核监督等与外部的社会监督将内部动力与外部压力相结合，共同构成双轨河长制的监督机制。

双轨河长制的构建暂停留于理论层面，仍需以实践作为检验标准。可在行政河长制与民间河长制发展均较为成熟的省市地区展开试点推行，并在推行过程中根据实际情况进行不断修正与完善，进而考虑是否全面推广。