对区域水资源论证+水耗标准制度探索与实践

王士武，李其峰，戚核帅，蔡良琪，张祖鹏，朱铭江

(1.浙江省水利河口研究院，杭州 310020；2.浙江省长兴县水利局，浙江 湖州 313100)

1 水资源论证制度的发展历程

我国的水资源论证制度起始于2002年，当年水利部和国家发改委联合发布了《建设项目水资源论证管理办法》，标志着建设项目水资源论证制度被纳入国家的基本建设管理程序。建设项目水资源论证制度重点解决区域水资源及其开发利用状况分析、用水合理性分析、取水水源论证、取水与退水影响分析等问题。通过建设项目水资源论证制度，从源头上有效控制了高耗水、高污染项目的建设，成为促进节水减排，建设资源节约型、环境友好型社会的重要手段之一[1,2]。

建设项目水资源论证制度作为一项基本的水资源管理制度，已成为落实《取水许可和水资源费征收管理条例》的关键环节。通过长期实践可以看到，建设项目水资源论证制度也存在一定局限性[3,4]，主要表现为：建设项目水资源论证是项目所在“点”上的论证，没有考虑整个区域的水资源承载能力或者水资源优化配置问题，无法对规划等宏观性的水资源开发利用产生的影响进行有效控制。因此《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)、国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)明确提出了规划水资源论证制度，将建设项目水资源论证制度和规划水资源论证制度结合起来，才能有效解决取用水管理中面临的相关问题。规划水资源论证与涉及水资源的规划审批和实施相衔接，从水资源禀赋条件、水资源承载能力出发，协调经济发展和水资源支撑与保障的关系；把用水合理性管理的源头从建设项目推进至区域发展规划和行业发展规划层面，在水源供给侧坚持以水定产、以水定城、以水定发展，从水资源系统全局统筹规划与规划之间的用水协调性和水资源优化配置问题，以及减少或消除区域水资源开发利用中的不良影响等[5,6]。

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。2016年李克强总理在《政府工作报告》提出，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。为全面落实党中央国务院的决策部署，2016年底浙江省首次提出“最多跑一次”改革，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”的行政目标。为落实省委省政府的决策部署，简化建设项目水资源论证和区域水资源论证制度，在取用水管理上实现“最多跑一次”，浙江省首次提出了“区域水资源论证+水耗标准”制度[7]。

2 区域水资源论证+水耗标准制度总体框架

2.1 “最多跑一次”释义

2017年5月浙江省省级地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》发布实施，这是全国首个以落实行政审批改革为内容的省级地方标准。该标准规定“最多跑一次”，就是通过优化办理流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新兴手段等方式，群众和企业(自然人、法人和其他组织)到政府办理“一件事情”在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到做出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门(一件事情，涉及一个部门一个办理事项、多个部门一个办理事项、一个部门多个办理事项、多个部门多个办理事项的，均适用“最多跑一次”。)。

2.2 “最多跑一次”的主要问题

按照《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、最严格水资源管理制度、区域与建设项目水资源论证制度的相关规定，“最多跑一次”中需要解决水资源问题包括以下五个方面。

(1)是否有水可以取用？为落实用水总量控制制度，需要回答三个方面问题，一是取水项目是否符合国家产业政策？二是取水项目是否符合区域水资源综合规划确定的水资源配置格局？三是区域取水许可总量是否接近或达到用水总量红线指标？按照法律法规、现有政策性文件的规定，回答这些问题责任部门是水行政主管部门。

(2)满足什么条件可以取水？为落实用水定额管理制度和用水效率管理制度，即使有水可取的区域，取水项目应该满足定额管理要求和用水效率控制要求即确定水耗标准，以促进区域落实定额管理制度，实现用水效率控制指标。

(3)取水项目取、退水影响分析。取水影响分析重点对项目取水对现状其他用水户的影响进行评估，主要通过分析各类水源的供水能力来实现；退水影响分析重点对项目退水对排放水域的影响进行评估，主要通过纳污能力核定和限排意见分析实现。

(4)最多跑一次的取用水管理如何设计？建议采用备案登记制，备案制度是指按照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关部门予以登记的法律性要求。取水项目进行备案登记是备案审查制度的关键环节。备案登记时，对报备文件的责任主体、取水量、水耗标准、与相关政策的符合性等进行审查，对符合登记要求的予以登记，对不符合登记要求的，视不同情况予以不同处理。

(5)取水项目备案登记后的监管问题。如果取水项目建成后按照备案登记时承诺的条件进行取水和用水，认定取水项目业主履行承诺，对取水项目开展事后监管；如果取水项目建成后没有按照备案登记时承诺条件取水和用水，认定项目业主不诚信，对业主和取水项目进行事后责任追究。

2.3 区域水资源论证+水耗标准制度总体框架

(1)目前水资源论证方式的局限性。目前的水资源论证方式主要包括建设项目水资源论证和规划水资源论证，按照“最多跑一次”最大限度减少政府管理、体现放管服的要求，目前水资源论证方式都存在一定局限性[8]。其中，建设项目水资源论证，其论证对象是单个建设项目，虽然可直接作为取水许可审批的支撑依据，但让建设项目逐个开展论证再受理审批，无法有效提升政府管理效能，也无法体现“最多跑一次”简化审批、优化服务的要求；规划水资源论证[9]虽然实现了从“点”到“面”的转变，也考虑了区域发展、优化配置、全局协调等综合影响，但其侧重点主要是论证规划与区域水资源条件间的适应性，进而对规划方案提出调整或优化，在管理侧的针对性不强，与取用水管理环节衔接较薄弱，目前无法作为取水许可审批的主要依据。

(2)区域水资源论证+水耗标准制度。基于上述分析，为适应“最多跑一次”要求，区域水资源论证+水耗标准制度总体框架分为事前管理、事中备案和事后监管三个层次。事前管理主要解决区域取水许可总量和水耗标准问题，事中备案主要解决备案登记程序问题，事后监管主要解决是否按备案登记条件取水及责任追究问题。其制度总体框架[10,11]见图1。

由图1可以看出，区域水资源论证+水耗标准制度区别于规划与建设项目水资源论证制度，该制度的特点主要体现在以下几个方面：①取水责任主体“最多跑一次”。本制度中取水责任主体通过承诺备案登记，只要符合区域用水总量和水耗标准等要求，不用再单独开展水资源论证即可办理取水许可，在法律约束下最大程度地简化了取水责任主体的办事流程，为取水许可管理“最多跑一次”改革创造了有利条件。②建设服务型水行政主管部门，承担更多职责。为实现取水责任主体“最多跑一次”，水行政主管部门需要在事前管理、事中管理和事后监管中承担更多任务和责任。

图1 区域水资源论证+水耗标准制度总体框架Fig.1 General framework for regional water resources assessment and water consumption standard system

3 区域水资源论证+水耗标准制度的几个关键环节

3.1 区域取水许可总量与区域可许可水量核定工作

区域取水许可总量取决于两方面因素，其一是区域所在流域的水资源禀赋条件及其配置方案，它决定了水资源配置格局以及水源与用水区域的对应关系[12]；其二是区域用水总量控制指标，该指标根据本行政区用水总量控制红线指标，按照一定规则分解到论证分区[13,14]。区域取水许可总量为上述两个因素确定指标的小值。区域可许可水量为区域取水许可总量扣除已许可水量后的数值。需要说明的是，在南方丰水地区因多数农业取水没有核发取水许可证，在确定已许可水量时应充分考虑历史原因，按照尊重现实的原则视为已许可水量。

按照最严格水资源管理制度关于取水许可审批管理的相关规定：对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。因此，只有区域可许可水量尚存一定余量的地区，才可以履行后续工作程序。

3.2 区域水耗标准确定

区域水耗标准是落实用水定额管理制度和用水效率控制红线的重要环节，也是区域水资源论证+水耗标准制度的关键环节。水耗标准偏松，近期发展得到满足，中远期发展潜力会受到制约；水耗标准偏紧，相当于调高了准入条件，限制了部分行业或项目的进入，但是可以为中远期发展留出较大空间和余地。另外确定水耗标准时也要分析区域可许可水量因素，该指标调节空间大，可以适当从宽。反之适当从严。

在目前情况下，建议结合区域发展规划确定的发展规模，结合区域可许可水量指标以及区域主导行业水平衡测试、节水型载体建设要求等遵循平均先进水平确定区域水耗标准或区域水耗系列标准。

3.3 区域水资源论证+水耗标准制度的适用对象

“最多跑一次”是在全面推行“互联网+政务服务”情况下，形成的一项便民服务运行机制，在水资源管理上表现为区域水资源论证+水耗标准制度。由于备案登记制自身的限制，高耗水、高污染取水项目，其取水和退水有可能对区域水资源与水环境承载能力产生较大影响，不适用本制度；公共供水项目，由于其具体用水对象具有不确定性，水耗标准确定较难，影响范围较广，不适用于本制度。

按照最严格水资源管理制度关于取水许可审批管理的相关规定：对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采的地区取用地下水的取水项目，也不适用于本制度。

3.4 关于失信责任追究

从备案登记制的考虑，取水项目责任主体填报备案登记表的过程，就是责任主体向行业主管部门作出邀约的过程；如果行业主管部门实施了备案登记工作，相当于行业主管部门做出了承诺，法律关系正式生效。如果取水项目建成后，业主部门没有按照备案登记时填报的条件取水和用水，认定项目业主不诚信，对业主和取水项目进行事后责任追究。责任追究方式有三种，一是将取水责任主体列入失信名单，纳入公共信用工作机构建立的信用档案，二是按照备案登记时填报的条件作为计划用水管理的基准，执行超计划累进加价制度，三是限期整改(不再适用备案登记制)。

4 长兴县林城镇区域水资源论证+水耗标准制度实践

4.1 区域概况

长兴县林城镇[15]位于长兴县西南，东临雉城，西倚泗安，南接安吉，北连小浦，交通发达，区位优势突出。林城镇2016年常住人口5.67万人。其中，城镇人口1.60万人，城镇化率28.3%。全镇拥有双万亩梅花基地、万亩特种水产基地、千亩花卉苗木基地、2千万羽家禽养殖基地等产业化经营农业。工业方面坚持工业立镇、工业强镇，立足传统优势纺织产业，大力发展新兴产业，以省际产业示范区建设为契机，推进镇域内分散工业企业的空间整合，致力发挥集聚优势。林城镇工业平台包括林城工业集中区已建成区域(简称北部区块)和省际示范区林城区块2个区块，其中北部区块规划面积为1.68 km2，省际示范区林城区块规划面积为0.78 km2，林城镇工业平台规划总空间规模为2.46 km2。

林城镇现状供水分为两部分。一是由林兴水厂通过管网集中供水，供水水源为周吴水库，集雨面积10.02 km2，水库总库容280 万m3；供水范围为林城镇镇区及向阳、桥南等18个行政村，基本覆盖林城镇大部分区域范围。二是直接从河道或河网取水的农业和工业的自备取水户。林城镇2016年用水总量4 332 万m3，其中：农业用水量3 970 万m3，生活用水量180 万m3，工业用水量167 万m3，生态环境用水量15 万m3。

4.2 区域用水总量控制指标

(1)区域用水总量控制指标分析。根据浙江省水资源消耗总量和强度“双控”目标、最严格水资源制度控制指标的要求，区域用水总量控制指标主要包括用水总量、生活和工业用水量。长兴县2020年用水总量控制指标5.02 亿m3，其中:生活和工业用水量1.45 亿m3。2016年长兴县用水量3.82 万m3，其中:生活和工业用水量1.24 亿m3。因此，长兴县用水总量增长空间为1.20 亿m3，生活和工业用水量增长空间为0.21 亿m3。

(2)区域用水总量控制指标分解。根据长兴县水资源配置格局与用水现状，提出其用水总量控制指标分解原则如下：①“红线”约束原则。长兴县的用水总量、生活和工业用水量必须与长兴县水资源管理三条红线控制指标、长兴县水资源“双控”行动控制指标相协调，并受其指标约束。②尊重现状原则。用水总量控制指标分解时，应当以满足现状年各分区的现状用水量为基础，必须给予保证或满足。③适当预留原则。根据长兴县用水现状，结合未来发展规划，预留一定控制指标为长兴县未来发展预留用水指标空间。④合理配置原则。在尊重用水现状的基础上，对区域用水总量增量控制目标进行合理配置，支撑与保障区域产业聚集和转型升级。

根据上述原则，结合长兴县经济社会发展与用水现状、产业发展规划与布局、水资源配置规划，确定林城镇用水总量、生活和工业用水量控制指标如表1。

表1 区域2020年用水总量控制目标表Tab.1 Target of total water consumption control in 2020

注：区域用水总量红线指标的10%作为预留水量。

由表1可知，林城镇用水总量增量指标为1 743 万m3，其中：生活和工业用水增量指标为186 万m3，其余为农业用水。根据林城镇经济社会发展需求和区域水资源配置方案(水库优质水相对紧缺、河网水相对充足)，确定到2020水平年林城镇生活用水总量为295 万m3，工业用水总量为251 万m3(其中：管网工业用水量为63 万m3，自备工业用水量为188 万m3)。

(3)工业取水许可潜力分析。林城镇现状年已批准自备工业取水量为12.3 万m3，因此林城镇2020年自备工业取水许可潜力为175.7 万m3。按照取水许可引导产业集聚发展的原则，该潜力主要分配给林城镇工业平台，平台以外自备工业取水一般不予批准。

4.3 区域水耗标准确定

(1)水耗指标选取。根据3.2提出的方法，结合林城镇未来产业发展需求(主要是工业)，这里选择单位工业产值用水量、单位产品用水量和单位工业用地用水量3个指标，其主要特点见表2。

表2 区域工业用水指标分析表Tab.2 Analysis of regional industrial water consumption index

综上分析，由于未来引进产业及其产品的不确定性，尽管单位产品用水量可以较好产品的用水水平，但在实际操作中难以实现，因此，这里采用单位产值用水量和单位工业用地用水量作为区域水耗指标。根据水资源管理区域用水效率控制要求，单位产值用水量指标更易于获得，将其作为主要指标。而将单位工业用地用水量作为辅助参考指标。

(2)水耗指标数值确定。林城镇现状共有企业1 237家(其中，规上企业24家)，主导行业为电炉制造业和化纤织造加工业，因此选定电炉制造业和化纤织造加工业的水耗标准作为区域水耗标准。本次选择其中10家代表性典型企业，围绕取用水量、行业类型、产品、产值、用地等基本情况进行深入调查。调查分析结果表明，林城镇调查企业均符合《浙江省用(取)水定额(2015年)》(浙水保〔2016〕14号)要求，且总体上属于先进水平。

典型工业企业平均单位产值取水量为29.1 m3/万元、单位工业用地取水量为13.8 万m3/(hm2·a)，样本最大单位产值取水量为68.0 m3/万元、最大单位工业用地取水量为72.0 万m3/(hm2·a)。因此，根据水耗标准促进节水、控制准入的管理目的，按照平均偏先进的划分原则，剔除典型企业样本中的高耗水者，确定林城镇取水管理的水耗标准为25.0 m3/万元和12.0 万m3/(hm2·a)。

4.4 区域水资源论证+水耗标准制度执行

林城镇区域水资源论证+水耗标准制度具体落实履行以下程序：

第一步，评估确定区域取水许可潜力。当该潜力大于工业企业申请取水量时，从总量控制的角度，可以审批该企业取用水行为；否则，说明区域用水总量已达上限，不宜在增加取水量，退回企业取水申请并说明原因。第二步，对于总量控制上可以审批的取水企业，分析评估其水耗标准(包括：单位产值用水量和单位工业用地用水量)。如果其水耗标准小于等于25.0 m3/万元和12.0 万m3/(hm2·a)，从定额管理的角度，可以批准该企业的取用水量。第三步，采用备案登记制方法批准该企业取用水申请。第四步，工业企业建成后，颁发取水许可证。第五步，后续监管方面，其一，如果企业不按照备案登记条件取水，评定企业失信，并列入失信名单和失信档案；其二，登记的水耗标准是工业企业落实定额管理的依据，是实行计划用水管理和超计划超定额加价制度的标准。

“区域水资源论证+水耗标准制度”在长兴县林城镇的成功应用标志着“区域水资源论证+水耗标准制度”正式落地，为其他相关地区提供了借鉴经验，为浙江省稳步推进、全面铺开“区域水资源论证+水耗标准制度”奠定了实质性基础。