美国政府权力“割喉战”

文/雷 默

美、墨边境上的隔离墙 ▲

1月19日，特朗普就“美国南部边境的人道主义危机”和政府部分关门的问题发表“重大声明”。他提议扩大对两类难民群体的保护，以换取国会批准修美、墨边境墙的50亿美元。但民主党籍众议长佩洛西认为，这其中任何一项措施都不可能单独在国会被通过，而这些措施加在一起也是不值得考虑的。

越来越多的迹象表明，这是一场在美国国内政治深刻变动背景下，各方都不能输掉的权力“割喉战”，也是一场势必会影响2020年大选的较量。

历史之最

截至1月20日零时，开始于2018年12月22日零时的美国政府部分关门进入第30天。这意味着，在成为“创造历史”的美国总统方面，特朗普又多了一项纪录。

此前的最长纪录，是在克林顿政府时期的1995年创造的，那一次政府部分关门持续了21天。最近一次持续时间相对较长的政府关门，是在奥巴马政府时期的2013年，那一次因债务上限分歧而导致政府部分关门16天。最近特朗普声称，他不在乎关门持续数月甚至是数年。这话虽然是威胁，但他的确最可能创造后来者难以企及的新纪录。

这次关门的起因，是关于57亿美元联邦预算的争议。特朗普要求2019财年的预算中，包括在美国与墨西哥边境建立隔离墙的57亿美元费用。国会民主党议员的态度是，同意拨款加强美、墨边境安全，包括13亿美元用于在美、墨边境建立栅栏或障碍物，但拨57亿美元建隔离墙则免谈。

特朗普所要求的这笔预算，只占2019年美国联邦总预算（4.4万亿美元）中的约千分之一，但由于政府任何一美元的花费都需要得到国会批准，这“千分之一”的效应就被放大了。

由于包括国务院、财政部、农业部、国土安全部、商务部、贸易代表办公室等在内的多个核心部门的预算，与这57亿美元绑定在一起提交国会表决，国会的不放行就直接影响了这些部门的运作。这些部门所涉及的80万联邦雇员，因此而无薪休假或无薪工作。

在感叹美国权力制约“实至名归”的同时，也别忘了这种制度架构令人唏嘘的一面，尤其是当这次“超长待机”的政府停摆发生在不那么令人乐观的年代。

有学者做过测算，2013年奥巴马政府时期的那次政府关门，给美国经济造成的损失约为240亿美元。对于GDP总量近20万亿美元的美国来说，几百亿美元或许不算什么，但需要注意的是，那时的美国经济和世界经济，总体上都处于金融危机后较为强劲的复苏期。如今特朗普主政时期，无论是美国经济还是其他主要大国的经济，以及整个世界经济体系，都面临巨大的不确定性。美国政府关门在历史上并不是新鲜事，但这次的不同之处在于，它给美国内外造成的不安，将上升到新的高度。这可谓是另一个“历史之最”。

特朗普并没有他在推特中所表现的那么淡定。《华盛顿邮报》与美国广播公司1月8日至11日所做的民调显示，53%的受访者把政府关门的责任，归咎于特朗普与国会共和党，指责民主党的只有29%。根据美国有线电视新闻网（CNN）的民调，美国民众对在美、墨边境建墙的态度，反对的比例高达56%。CNN民调还显示，2018年12月政府关门以来，特朗普的支持率稳定在37%，但不支持率上升了5个百分点，达到57%的历史最高点。

民意的压力，不可能不让特朗普感到焦虑。2019年新年第二天，也是新国会开张（1月3日）的前一天，特朗普邀请国会民主、共和两党领导人在白宫会谈，商讨结束政府关门的事。由于国会民主党领袖拒不妥协，双方不欢而散。新国会开张第二天的1月4日，特朗普专门邀请参众两院民主党领袖舒默和佩洛西在白宫进行了两个小时的会谈，依然是无果而终。

1月8日，特朗普就边境墙问题发表全国电视讲话，企图通过民意给民主党制造压力。第二天，他再次要求舒默和佩洛西赴白宫共进午餐。据美国媒体报道，由于舒默和佩洛西在建墙预算上寸步不让，特朗普说了一声“再见”后，就怒气冲冲地离场了。

“你为何不能让政府开门，结束民众的痛苦呢？”在那次会面上，舒默这样问特朗普。特朗普的回答很干脆：“因为你们不给我想要的东西。”事实上，国会民主党以及部分共和党议员，提出过先让政府开门几周，在此期间讨论建墙事情的方案，但遭到了特朗普的拒绝。有美国评论人士称，特朗普在国家大事上耍小孩子脾气：“他在乎的只是能否得到自己想要的—兑现建墙的个人政治承诺，而不是作为总统该如何治国。”

据CNN报道，一位不愿透露姓名的共和党议员助理表示，他们过去都是与理性的行为人打交道，即一旦陷入这样的僵局，一方看不到解决问题的出口，就会考虑结束愚蠢的做法。“但像民意、政府关门所造成的伤害、自己所属政党的困境等触发政策改变的通常因素，对于特朗普总统来说似乎都不起作用。”白宫里有一位史无前例的“非理性”主人，或许也是这场关门危机中的“历史之最”。

权力游戏

为何一堵墙导致了美国历史上时间最长的政府关门？有分析称，这是美国政治内部的意识形态之争，即内向、保守与开放、自由理念的对决，因为触及政党根本理念，所以无法妥协。

这种观点认为，民主党觉得隔离墙的象征意义太强，有损美国开放的国际形象。这种解释高大上，却不怎么接地气。事实上，在加强边境安全、阻止非法移民问题上，民主、共和两党长期以来并没有根本分歧。在小布什政府时期的2006年，当时包括奥巴马、希拉里和舒默等在内的民主党大佬，都曾一致投票拨款在美、墨边境修建安全隔离设施。

“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这是孟德斯鸠在《论法的精神》中的名句。如果用这句话来审视如今的美国政府关门，不难看出它更像是一场权力游戏。这里面主要涉及总统与国会的权力之争。

特朗普执政两年来，扩张总统权力的冲动是美国历任总统中最强的，至少是之一。但与此同时，国会制约特朗普权力扩张冲动的意愿也更加明显。国会掌控钱袋子，是对总统权力的硬性约束。从这个角度看，围绕57亿美元建墙费用较量的结果，也是检验总统与国会权力消长的试金石。

中美洲移民在美、墨边境集会，攀爬边境围栏，申请美国庇护 ▲

对于国会的权力制约，总统并非没有化解之道。僵局之下，美国舆论在热议特朗普是否会宣布国家进入紧急状态，他也公开表示自己有这个权力。

根据1976年生效的《国家紧急状态法》，特朗普可以通过宣布国家进入紧急状态，绕过国会动用其他资金在美、墨边境修建隔离墙。自该法案生效以来，美国总统宣布国家进入紧急状态的次数是58次，其中有31次的宣布至今仍在生效。特朗普两年来宣布了三次，最近的一次理由是2017年制裁俄罗斯。

与外界想象的不同，美国总统宣布国家进入紧急状态的门槛是很低的。关键的原因在于，该法案对何种状态下可以宣布国家进入紧急状态，并没有做明确的定义，总统有绝对的裁量权。这也是为何42年间美国有58次进入“紧急状态”的重要原因。

但为何特朗普在建墙问题上动用《国家紧急状态法》会非同小可？因为此前的“紧急状态”，几乎都不直接涉及总统与国会之间的联邦预算之争。如果特朗普因57亿美元的建墙费而动用该法案，等于说是在切国会最大的一块权力蛋糕。此例一开，国会约束总统权力的最后一道防线，就岌岌可危了。

在这场权力游戏中，虽然特朗普面临政治压力，但他的攻势不可谓不凌厉。据美国媒体报道，1月17日，国会众议院议长佩洛西本打算率领国会代表团，乘坐美军飞机访问阿富汗。但特朗普以命令军机不准起飞的方式，阻止这次国会外交行程。他给出的理由是，政府不开门就别想出国访问（他也取消了美国代表团的达沃斯之行）。

根据美国宪法，特朗普是三军统帅，有权调动任何军事资源，在这事上佩洛西几乎无力反击。特朗普的这种做法，在美国历史上并不多见，它折射的更深层次问题是：美国的制度设计解决了权力制衡问题，却解决不了权力“合规作乱”的问题。换句话说，美国权力运作对政治人物个人修为的依赖，比想象中要大。

美国政治历史中，国会与总统权力的此消彼长是一个趋势。但这个趋势中也蕴含着一个规律，即总统权力的每一次扩张，无一例外都发生在美国面临重大危机的背景下，比如林肯政府时期（南北战争）、罗斯福政府时期（二战）以及小布什政府时期（反恐战争）。特朗普没有那样的“便利”，所以他需要“制造危机”。1月8日特朗普关于边境墙的电视讲话，不可谓不“情真意切”（比如他说边境警察在流血），但制造危机的意图流露在字里行间。

对此，美国《大西洋月刊》的一篇文章这样评价：“特朗普讲话的真实意图，并不是劝说美国民众支持他建墙，而是说服他们美国正面临一场非法移民危机。”该文还写道，特朗普可能会输掉关于政府关门的斗争，但他未来的两年总统任期，没人真正知道他为了确保自己能赢而愿意打破多少规则。美国历史的逻辑是，国家面临危机，总统就有了扩张权力的契机。特朗普的逻辑是，为了能达到目的，规则是可以被僭越的。

政治算计

美国政府关门里有权力游戏，其间也充满了政治算计。

2018年12月22日美国政府关门前，特朗普面临着一连串的政治危机。正式关门前两天，国防部长马蒂斯宣布辞职。这位在民主、共和两党中名望颇高的国防部长，因与特朗普政见不合而走人，给特朗普造成的政治压力是显而易见的。

马蒂斯宣布辞职的前一天，特朗普突然宣布从叙利亚撤军。这个突如其来的决定是导致马蒂斯辞职的直接原因，也让特朗普的外交决策广受质疑。但关门危机出现后，无论是国会还是舆论，没人再关心马蒂斯的离开，或者驻叙利亚的美国大兵是否已经回来。特朗普成功地以制造新危机化解了旧危机。

特朗普1月15日计划“约谈”的那几位民主党众议员，有一个共同点，那就是他们都是2018年11月中期选举中新当选的议员，在众议院民主党内权力排序中，属于离佩洛西这样的核心较远的基础议员。更为关键的是，这些议员都带有一定的反建制倾向，都来自“深红”州，即特朗普2016年赢得选票的地区。据美国媒体报道，这些民主党议员在支持建墙问题上，的确面临较大的民意压力。毫无疑问，特朗普的盘算是，希望从基层来瓦解民主党高层。但他的希望落空了，佩洛西成功防止了党内“变节者”的出现。

虽然特朗普面临压力，但这是一场他无论如何也不想输掉的“战争”。美国《国会山》1月14日一篇报道援引一位共和党顾问的话说：“特朗普对选民最大的吸引力，是他不仅愿意战斗，而且在战斗中能赢。如果在事关他最大政治承诺的斗争中输掉的话，那对他2020年竞选连任将是灾难性的。”

对于特朗普来说，成功连任才是最大的政治。这场博弈，被他当作了检验、巩固政治基本盘的机会。根据上述《华盛顿邮报》的民调，虽然多数人（54%）反对建墙，但支持建墙的比例，从政府关门前的34%上升到了42%。这或许是他继续愿意顶住压力的原因之一。

不过，国会里的共和党议员是否会继续与特朗普共进退，则不好说。截至目前，在围绕建墙而导致的政府关门问题上，共和党议员总体上与特朗普保持一致。但与民主党议员几乎铁板一块不同，共和党方面在如何打破僵局上要活跃得多。比如共和党资深参议员林赛·格雷厄姆，在1月13日提出让政府开门三周，在此期间与民主党协商对策。1月14日，在共和党参议员主导下，由共和、民主两党各7位议员组成的跨党派小组，商讨结束政府关门的方案。不难想象，民意的压力正在让越来越多的共和党议员焦虑。

民主党在等待时机。虽然目前还没有出现共和党议员倒戈的情况，但随着政府关门危机的持续发酵，立场松动的共和党议员在增多。有美国媒体统计，共和党中的参议员倾向于先让政府开门的，已经从此前的两三位增加到了8位。目前参议院中民主党与共和党的席位分别是47个和53个，如果在建墙问题上不再追随特朗普的共和党参议员增加到20位，就会在参议院形成67票的2/3多数。这种局面一旦出现，由于民主党掌控众议院，能轻易通过不满足或者不完全满足特朗普要求的预算案，这样的预算案被参议院通过后，即便特朗普行使否决权也可以被参议院以2/3多数推翻。

这种前景对于特朗普来说无异于噩梦，原因还不在于可能要不到建墙的钱。据美国媒体报道，2019年2月，特别检察官穆勒的“通俄门”调查将终结。如果穆勒提交的报告坐实特朗普“通俄”证据，那么可能出现的、在建墙问题上与特朗普保持距离的20位共和党参议员，就足以构成对特朗普的致命一击。因为如果穆勒的调查报告对特朗普极为不利，民主党掌控的众议院几乎肯定会发起弹劾，那么在参议院以2/3多数通过就有了可能性。等待那20票，这或许才是民主党的终极政治算计。