我国食品安全政府规制研究

崔蓓蕾

关键词：政府规制;食品安全;规制俘获

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2019年3月15日

食品是人类赖以生存、繁衍的不可或缺因素，食品安全是人民生活的最基本保障。但是，长期以来每年都会有食品安全事件爆出，我国食品安全也存在着诸多问题。那么，现阶段怎么才能保障食品安全，处置违法行为，如何进行政府规制并进行改进成为很重要的问题。

一、食品安全政府规制的理论依据

（一）外部性理论。外部性的产生来自于生产者或者消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。负外部性情况下，某个主体的活动会使他人或社会受损，而这个主体本身却不会承担成本。在现实中，负外部性例子大量存在于食品安全领域。“地沟油”、“瘦肉精”等事件反映出企业生产劣质、不合格产品，违反法律法规，损害消费者利益，丧失企业道德。这样造成的后果是消费者在接下来的购买中，会因为购买不合格产品带来的伤害而避免对该类食品的消费，同时对同类诚信经营企业滋生不信任情绪，影响他们正常的生产经营。这些事件所产生的负外部性，不仅会影响食品生产行业运行，甚至还会引起社会的无效率。因此，食品安全领域降低负外部性、实现良好的运转，需要政府进行有力的规制。

（二）信息不对称。在食品安全领域，存在着严重的信息不对称行为。一方面体现在消费者与食品加工企业之间，消费者无法获知食品加工和生产过程中的安全性，在购买产品时，由于广告效应、名人效应，对产品质量深信不疑，因此在食品市场存在严重的逆向选择。同时，食品生产加工企业会利用自身优势，考虑到自己企业的最大化收益，不顾或者轻视消费者利益;另一方面体现在规制者与食品加工企业之间，规制者对企业的监管体现在对生产过程进行监控或抽测检验产品质量，但是食品加工企业供应链系统规模庞大，规制者资源有限，无法对产品生产供应的所有环节和产品进行全面深入的监测。而且，食品种类、成分极其复杂，制定全面而且容易实施的检测手段和质量标准有一定的难度。

二、我国食品安全政府规制存在的问题

食品安全监管是政府的一项基本职能，食品安全保障机构要做出适合的制度安排，不断提升食品安全治理能力，确保食品安全。为了消费者的利益，我国通过多种方法，逐步构建了食品安全监管法律体系与监管机制。政府监管机构指出，要对食品安全高度重视，作为工作中的重中之重。一方面对企业主体实施严格的监管，实行严厉的处罚;另一方面要对企业坚持最严肃的问责，市场监督总局要加强对食品安全的指导、督查和协调。但是，在政府规制过程中，仍然存在着一些不可避免的问题。

（一）食品安全规制机构设置完整但规制效率不高。目前，我国食品安全规制机构包括卫生行政部门、国家食品药品监督管理局、国家市场监督局等，形成了一套从上到下的执法体系。在这套食品安全规制体系之下，存在着繁多的部门机构，规制部门也存在多头规制与规制缺位并存的问题。多头规制涉及到多个规制部门，各政府规制部门之间管理模式不同，当某一问题出现时，各个政府规制部门之间会相互推诿，不主动承担起责任。事实上，食品安全中的有些经济活动同时涉及多个“规制环节”。当涉及到多环节规制时，多部门之间会存在交叉错位的情况，这样会造成政府资源浪费和规制效率低下。

（二）食品安全存在规制俘获问题。食品生产企业遍布全国各地，食品安全法也赋予了县级以上行政单位对管辖内食品安全的监管责任与权力。在食品安全规制过程中，规制者的主要任务是以独立性的态度来提供能够有效治理食品安全问题的规制。规制俘获理论认为，政府实施规制，最后获益的是被规制者，能为被规制者提供额外的收益。在实际规制过程中，规制体系中的很多环节，都存在明显的权利寻租的空间。政府是权力机关部门，违法企业与政府之间的利益交换行为，会扭曲企业的激励约束机制，导致更严重的权力寻租。很多地方政府追求GDP效应，会忽视规制的公正性，很容易導致规制俘获问题。

（三）食品安全标准体制欠缺，存在滞后性。食品安全关系国计民生，实施科学而严格的食品安全标准体系能保障经济发展和社会稳定。我国食品安全标准缺乏必要的科学性和严谨性，存在滞后性。食品添加剂等产品标准、餐饮操作卫生规范等规范类标准、残留农药残留值标准仍不完善，也达不到发达国家食品安全标准程度，与之仍有差距。在食品安全标准不断提高的过程中，也存在着缺乏系统性、实用性的缺点，不能很好地保障消费者的食品安全。以“瘦肉精”时间为例，养殖业不属于《食品安全法》，难以进行规制。新的《食品安全法》做了很多新规定，但只是原则性规定，各种配套规章修改、协调还需要漫长的过程。

三、食品安全政府规制对策

（一）明确规制政府主体的权利和责任，加强绩效考核。政府规制有效性的前提是形成权责清晰、协调高效的食品安全规制政府机构体系。首先，要对规制环节进行明确分工，一个规制环节明确由某个主体部门负责，其他主体不参与。各规制政府主体权利和责任分配明确，避免同时进行规制造成资源浪费，也避免各部门之间相互推卸责任，造成工作疏漏。同时，也要增强各规制主体间的有效性和整体性，实现各环节无缝衔接，加强规制主体机构间合作，优势互补。另外，也要加强监管队伍建设，提高能力水平;其次，在现行体制下，打破GDP优先的政策，将食品安全与消费者利益更多地纳入地方政府绩效考核来改善地方政府监管缺位的状况。通过将食品安全纳入政府绩效考核，有助于提高执法者对消费者利益的重视程度，降低政策性负担和企业利益对政府监管执法的影响，使地方政府更好地实施严格监管来保障食品安全。

（二）充分利用社会监督，加强对监管者的规制。近年来，公众了解的食品安全事故信息大多是由媒体报道、消费者社会监督资源曝光得来，在巨大的舆论和社会监督下，政府迅速对事故原因展开调查，并对违法单位作出处罚来维护消费者利益。食品安全与每个人的利益息息相关，社会监督具有不受政策性负担影响的优点，不会出现规制俘获，集各方力量利用社会监督公开曝光造假者，使规制效力得到更有效的保障。同时，要充分利用社会监督加强对监管者的规制。在食品安全领域，政府规制机构存在“不作为”、“规制俘获”现象，政府所拥有的权利很容易使食品安全领域出现权力寻租。因此，需要加强对监管者的规制，利用社会监督营造公正的、有效的食品安全监督体系，保障食品生产的安全性。

（三）加大企业主体监管责任，实施激励兼容政策。近两年的食品安全事件中，保健品、餐厅饮食不卫生事故发生率高，乱象丛生，危害公众。而我国从事食品行业的企业和个体户数量庞大，加大企业主体监管责任，不仅仅是食品生产企业，也包括食品销售、流通企业。保障食品安全是食品生产经营者最基本的行为准则，因此要强调食品企业的社会责任，用严格的监管制度使企业履行社会责任。在食品安全事件爆发后，政府通常向生产部门追究责任，流通、销售企业几乎不负责任。因此，政府应该把食品安全监管责任向整个食品产业链延伸，包括生产、销售、流通企业，加强各环节企业的社会责任感。与此同时，政府还应该制定激励性的鼓励政策，使食品生产企业明确依法生产、诚信经营、消费者至上的理念，并完善对违法企业的惩罚性赔偿机制和对消费者的补偿机制。

（四）健全食品安全标准规范化监管，严格控制市场准入。健全食品安全标准规范化监管，包括完整产业链的每个环节，实现食品安全的全方位监测。食品产业链中，某一部分出现瑕疵都会牵连到整改系统的安全性，更加突出规范化监管的重要性。同时，严格控制市场准入，健全我国食品质量安全市场准入法律制度尤其重要。从事食品生产加工的企业必须具备相应的资格，例如生产设备合格、检测手段完善、内部控制管理制度严谨等，进入标准严格化，必须获得《食品生产许可证》，出厂检测合格并加封市场准入标志，以达到安全的产品生产与经营。政府规制机构要对认证机构加强规制，对其从业资格申请、认证标准、认证结果等进行全面审核监督，严格按照国家准入标准执行。

主要参考文献：

[1]刘畅.风险社会下我国食品安全规制的困境与完善对策[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2012（4）.

[2]王莹.公众参与食品安全监管的困境及其完善策略[J].食品与机械，2014.30（6）.

[3]霍姗姗.食品安全问题的政府规制研究[J].内蒙古科技与经济，2017（13）.