学前教育财政投入地区差异探讨

关键词：泰尔指数;学前教育;财政投入

本文为教育部人文社科项目：“普惠性学前教育认定标准与差异化成本分担机制研究”（批准号：19YJC880109）;河南省政府招标决策课题：“河南省基础教育均衡发展水平测度与提升路径研究”（批准号：2018B319）;河南省哲学社会科学规划项目：“河南省普惠性学前教育资源配置问题与优化路径研究”（批准号：2018BJY002）阶段性研究成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2019年3月8日

学前教育投入的地区差异一直是社会关注的热点问题，2010年以来，我国政府一再提出要重点支持中西部农村地区和东部困難地区以及农村幼儿园，以缩小地区差异。那么，目前学前教育财政投入地区差异现状如何，近年来我国政府对中西部贫困地区的重点投入有没有起到促进学前教育均衡发展的作用？本文通过测算省际学前教育生均经费的泰尔指数，并对其进行了静态和动态分解，对我国当前学前教育财政投入地区差异进行全面的探讨。

一、学前教育财政投入地区差异测度

（一）泰尔指数及其分解公式。泰尔指数是一个衡量投入差异程度的重要指标，利用泰尔指数不仅可以将学前教育投入的地区差异按地域结构进行多层次分解，而且泰尔指数对两端投入水平的变化更为敏感，与基尼系数相比，泰尔指数还可将其总体差异分解为组内差异与组间差异，从而更为全面地分析区域差异，估算公式如下：

（二）学前教育经费投入泰尔指数测算与分析。从学前教育生均支出泰尔系数的变动趋势可见，我国学前教育的省际差异在逐步缩小，尤其是第一期学前教育三年行动计划期间，泰尔指数明显下降，从2010年的0.2364降至2013年的0.2058。可见，近年来政府对学前教育投入的增加尤其是对西部地区的重点投入起到了一定的缩小地区差异的效果。（图1）

从组内和组间差异来看，东、中、西部区域内部的差异远高于区域之间的差异。东、中、西部区域之间差异2010年之后有明显缩小，但东、中、西部区域内部差异近年来并没有明显变化。这种变化与我国近年来政府对学前教育的投入政策密切相关，2011年学前教育三年行动计划实施以来，中央投入大量财力重点支持中西部地区发展学前教育，中西部地区学前教育总体投入水平有了较快增长，学前教育生均经费水平与东部地区差距在逐步缩小。尤其是西部地区由于人口规模相对较小，适龄儿童人数远小于东部和中部地区，因此中央对西部地区总体投入的增加反映在生均经费上更为明显，2009年以后东、西部地区学前教育生均经费平均水平的差距明显缩小，部分年份西部地区学前教育平均生均经费水平甚至超过了中部地区。

与组间差异的明显缩小相对，学前教育生均预算内经费泰尔系数的组内差异持续扩大如图2所示。相对而言，组内差异中东部省份组内差异较大，高于中西部地区，且近年来呈上升趋势。西部地区组内差异次之，且2011年以来有所下降。中部地区组内差异最小。可见，近年来政府对学前教育投入的增加，对于缓解中西部地区与东部地区之间的差异起到了较好的作用，但对于东中西部区域内部各省之间的投入差异的缩小并未起到太大作用。东部省市区域内部投入水平差异十分明显，近年来不仅未能缩小，反而在持续扩大，导致东部地区区域内部投入差异在整体泰尔系数中贡献率最高。中部地区虽然整体水平远低于东部地区，但区域内部省份之间的差异较小。（图2）

二、学前教育财政资源分布不均衡的成因

按照制度经济学的观点，制度安排决定了制度的运行效果，从制度角度分析现行“以县为主”的投入体制对我国学前教育财政资源配置公平性的影响，可以更为深刻的探讨问题的成因。

（一）地方自有财力差异。以县为主的投入体制下，地方自有财力差异是造成学前教育财政投入地区差异的主要原因。学前教育三年行动计划实施以来，虽然中央政府各项政策文件中都要求地方增加学前教育投入，但由于没有相应的标准与约束，地方自有财力差异依然是学前教育的投入差异的决定因素，财力差异也进一步影响了地方政府对学前教育投入的努力程度。尤其是东部地区内部，地方财力和投入意愿差别很大，导致区域内部投入水平差异凸显。如北京、上海地区，财力雄厚，地方政府历来对学前教育发展又十分重视，对学前教育的投入基数大、增速快，地方政府对学前教育财政投入的增长速度高于家庭的投入增速。而同属东部地区的河北、江苏等省份却与之相反，地方政府对学前教育财政投入的增长速度远低于家庭的投入增速。

（二）转移支付制度不规范。分级分税的预算管理体制下，地方自有财力差异如果能够通过规范的转移支付制度调节，亦能实现较好的均等化目标。但从整体效果来看，学前教育领域转移支付未能真正起到均衡地区自有财力差异的作用。首先，2010年开始中央政府通过各种专项转移支付的形式，投入大量资金重点支持欠发达地区学前教育发展，就公平效果而言，中央专项资金的确发挥了一定的作用，一定程度上缩小省际学前教育财政投入差异和中西部地区与东部地区的组间差异。由于中央转移支付主要针对中西部农村地区投入，因此对于中西部地区与东部地区之间的整体差异有明显缩小作用，但区域内部尤其是东部地区各省份之间的投入依然依赖于地方财政投入，区域内差异并未明显缩小;其次，中央学前教育财政专项资金对地方政府尤其是财力薄弱地区地方财政投入的引导作用不明显。一是中央要求的地方配套资金，财力薄弱地区无力配套导致中央财政资金的效果未充分发挥;二是投入软约束下，财力雄厚的地区地方学前教育财政投入水平大幅增加，财力薄弱地区依然投入较少，地区差异依然严重。

三、促进学前教育公共资源均衡配置的财政政策建议

（一）合理划分政府间学前教育支出责任。学前教育公共支出责任在各级政府间进行合理划分是促进学前教育公共资源均衡配置的制度前提。按照事权与支出责任相适应的要求，县级政府是学前教育事权的责任主体，相应地也是学前教育支出责任主体，即县级政府必须将学前教育纳入财政预算，但这并不等于纳入县级財政预算的学前教育经费均来自县级政府本级的自有财力。若完全由县本级自有财力承担全部学前教育的公共成本，学前教育空间外部性会导致县级财政支出的激励不足。且就现实而言，县级财政普遍困难，且义务教育刚性支出较大，没有能力承担学前教育发展所需公共经费。因此，必须构建合理的学前教育成本分担机制，确定中央、省和县级政府的学前教育支出责任。

（二）改变中央学前教育专项转移支付方式。中央财政对学前教育的各类专项转移支付应达到两个目标：一是缩小学前教育发展水平的地区差异;二是引导地方政府增加学前教育的财政投入。但从实施效果来看，中央专项补助公平效果有限，引导作用不显著，使用效率不高。因此，中央对学前教育的财政支持政策应在促进教育公平的基础上，以目标和绩效为导向，充分激励和引导地方政府大力发展学前教育。中央政府可以借鉴美国联邦政府的做法，通过学前教育专向转移支付支持全国学前教育发展，以促进学前教育公平、激励地方政府增加学前教育投入，并引导地方政府发展学前教育符合中央的政策要求。

（三）完善对民办学前教育财政支持政策。目前，我国民办幼儿园数量和在园幼儿数占较大比重，如果财政投入仅涵盖公办幼儿园，那么政府在学前教育成本中的整体分担比例将十分有限。结合我国目前民办学前教育发展状况，民办幼儿园应按照其定位与作用进行区分。对于高端幼儿园，政府承担监管责任的同时通过税收优惠政策引导其发展方向。对于满足居民基本入园需求的普惠性民办幼儿园，不仅应继续完善税收优惠政策，还应加大财政对普惠性民办幼儿园的投入力度，分担普惠性民办幼儿园的部分运营成本。

（四）制定吸引社会资金投入学前教育的财税优惠政策。通过吸纳社会资金投入学前教育，不仅可以缓解政府财力不足问题，而且能够提高社会对学前教育重视和关注程度，有助于学前教育整体质量的提升。目前，我国学前教育资金来源渠道单一，社会对学前教育投入十分有限，因此需拓宽学前教育经费的资金来源，鼓励社会资金投入学前教育领域。首先，应制定财政优惠政策引导和鼓励社会资金对学前教育机构或贫困地区学前教育事业捐赠;其次，可逐步吸纳社会资金建立贫困家庭幼儿助学基金。此外，还可以通过发行公债和教育彩票等形式吸引社会资金投入学前教育。国外很多国家都通过发行教育彩票的方式吸纳社会闲散资金支持学前教育事业的发展。因此，可以借鉴我国已有的福利彩票运作方式，通过发行教育彩票筹集闲散资金，用于支持农村欠发达地区学前教育事业发展。

主要参考文献：

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