农村承包土地经营权抵押贷款试点问题与对策

张玉明

关键词：农村承包土地;经营权;抵押贷款

天津市哲学社会科学规划项目：“农村承包土地经营权抵押贷款国家级试点评价与推进对策研究”（TJYJ18-006）部分成果

中图分类号：F832.43 文献标识码：A

收录日期：2019年3月19日

一、农村承包土地经营权抵押贷款试点现状

2016年3月，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、农业部联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，为依法稳妥规范推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点提供了规范。以笔者所在的天津市为例，2014年天津市第13家村镇银行获批开业时天津就已经实现涉农区县村镇银行全覆盖，涉农金融机构网点齐全。同年，天津市也出台了关于农村土地承包经营权抵押贷款的政策，但直到2017年2月，天津银行宝坻支行发放首笔农村承包土地经营权抵押贷款，才真正实现了该业务在天津的具体实践。但通过对业务供给方的了解，截至2018年，仍有部分在津商业银行接收询问时称未听说过此项业务，超过60%的在津商业银行未开展此项业务，而未开展此项业务的商业银行对未来推进此项贷款业务的意愿也并不强烈。与此相对应的是，随着农村经济的发展，农业经营主体贷款需求逐年升高。

二、试点中出现的主要问题

（一）信息问题。主要包括信息建立、信息核准、信息传递这三个部分的问题。首先是信息建立部分的问题。虽然有耕地作为贷款的担保物品，但仍然需要对借款人的信用状况进行了解。然而，现今针对农村集体或农户的信用档案并没有完全建立，造成金融机构为了防治违约需要在提供贷款时进行大量的信息审核。一方面庞大的人力成本降低了金融机构的利润率;另一方面繁琐的核准过程也降低了贷款的效率，最终导致贷款过程手续多、时间长、额度小，不能便利地满足农民的需要。其次是信息核准部分的问题。主要是土地资料不准确，既有土地未确权所造成的土地价值难以准确估计的问题，也有土地确权过程中登记所产生的利益问题。比如，在第二轮登记中部分地区将土地按等级进行折算分配，但只按面积进行登记，即只记面积未记等级位置，这样很容易在农户之间引起冲突。此外，即便经过确权的土地信息准确，也难以保证土地价值准确估计，因为在实践过程中对于土地价值通常依靠土地租金、土地预期净收益等指标由金融机构和农户协商进行估值，这就造成了很大的不确定性，一方面指标受自然和市场的因素影响较大;另一方面估值过程中人为因素影响较大，金融机构出于防范风险的考虑，评估的结果会更为谨慎，导致农户得不到足够的贷款。最后，信息传递部分的问题。主要包括农户对这一新的贷款方式不了解或者虽然了解但需要资金时不知道怎样去贷款的情况，也有农户思想保守且缺乏基层工作人员引导的情况。还包括农户违规使用贷款时金融机构不能及时得知的情况，比如有些农户贷款时约定资金用于购买种子、肥料等生产资料，但实际却用于子女结婚支出。

（二）政策问题。主要包括人大立法、政府参与这两个部分的问题。首先是人大立法的问题。由于迄今为止农村承包土地的经营权抵押贷款只在部分地区进行试点工作，因此法律保障并不完善。临时性的法律授权导致金融机构在执行中存在一定顾虑，部分金融机构担心会出现农户用于抵押的土地不能正常处置的情况;其次是政府参与的问题。虽然银行业金融机构可以自主确定贷款抵押率、额度、期限、利率，但是受制于政策和农民贷款意愿的限制，不能将利率定的太高，而如果将利率定得太低又会造成机会成本的损失。所以，如果政府不参与进去，则很难说服银行大力开展此项工作，但政府如果直接参与到交易中对银行放贷进行补贴，就会很容易变成直接给农户提供政策性低息贷款，造成农户和金融机构对政府过于依赖。此外，业界有很多人要求丰富参与农村贷款的金融机构种类。目前，我国参与农村贷款的金融机构主要包括政策性银行、商业银行和其他涉农金融机构，就实践层面上来讲对于保险机构、担保机构的需求也很大，需要由政府来牵头引导。

（三）需求问题。主要包括农户贷款需求、农户生存需求、金融机构利润需求等问题。首先是农户贷款需求得不到满足。主要包括信贷额度低和融资期限短这两个方面。由于金融机构对于农户的贷款数额很大程度上依据于土地承包期的长短和当地土地租金的高低，所以在剩余承包期过短的情况下很可能出现农户贷款数额达不到其自身需求的状况。以天津农村产权交易所公布的天津宝坻区相关数据为例，农村土地经营权转让成交价格普遍在700～1，400元/年/亩，假设转让价格为1，000元/年/亩，有一家庭农场耕地面积为50亩，在办理经营权抵押时只有两年的剩余流转期限，银行认定抵押物价值为1000×50×2=100000元，该农户一般可以得到60，000～80，000元的贷款，这部分款项很难满足农户的实际需求。而且很多金融机构为了防范风险，将准入门槛提的较高，把普通农户排除在外，造成农户贷款需求得不到满足;其次是农户生存需求得不到满足。农户将土地承包经营权抵押获取贷款用于扩大经营，一旦经营不善导致违约，耕地就会被处置，很可能无法保障基本生活。比如暴雨能导致部分地区农作物减产，农户收益大幅下降，一边要维持生活，一边要偿还贷款，很可能就会出现违约的情况。因此，谨慎的农户可能更愿意直接将土地转包，或者留下老人在家种田、自己进城务工，而不是从金融机构贷款以扩大生产规模;最后是金融机构利润需求得不到满足。金融机构发放贷款的根本目的是盈利，但是农村承包土地的经营权抵押贷款这项业务在现有条件下由于其规模小、总量少、利润低、风险高，难形成规模效应，导致金融机构开展此项业务并不积极。

（四）违约问题。主要是农户违约风险高、抵押物处置难度大、缺乏保险机制这三部分的问题。首先是农户违约风险高的问题。农户将土地经营权抵押获得的贷款主要是投入到土地经营中去，最终获得农产品以取得收入，但是农业生产本身具有的周期性、季节性、脆弱性的特点加大了信贷风险，一旦遇到干旱、洪涝、暴雨等自然灾害使农户无法获得预期收益导致其无力偿还贷款本息，就会出现违约的情况。而且这些由自然灾害导致的很可能不是个别农户违约，而是区域性大面积违约的状况;其次是抵押物处置难度大的问题。金融机构无法自己去种植土地，只有通过拍卖、变卖等方式进行处置，所以作为抵押权人的金融机构，最关心的是抵押物的变现能力。由于农户承包的土地面积相对较小、分布相对零散，因而竞拍后可供规划的具体使用方向就很局限，所以竞买者不多。并且根据现有相关政策规定，农村土地属于农村集体所有，农户只有使用权，不可以随意改变土地用途，这就引申出一个问题，即农户以土地经营权作为抵押物向金融机构借款，一旦在未来无法偿还本息，金融机构处置抵押物的途径其实很有限，最后更多的是流转给附近的农户。但是，农户之间出于熟人关系一般不愿意接收这部分违约的土地经营权，这就导致金融机构的债权很难实现。此外，抵押的土地如果是流转来的，抵押人一般按年向出租人支付租金，一旦抵押人违约，抵押物处置后出租人就失去了相应的租金收入，因此出租人往往不同意抵押人将耕地抵押;最后是缺乏保险保障的问题。农业生产领域比较容易受自然环境影响，并且主要劳动力也有可能遭受意外事故，这都有可能造成农户违约。但一方面农户参保意识较为缺乏，另一方面受制于农业保险现有品种相对较少的现状，所以很难弥补经营权抵押贷款违约所产生的风险。虽然目前商业保险机构大多进入到农业保险领域，但其本身多处于亏损状态，主要依靠政府兜底进行补贴，所以商业保险机构进入土地承包经营权抵押贷款领域意愿不强，如果发生违约情况，市场缺乏有效的风险补偿，这既包括对金融机构贷款的保护和对农户未来生活的保障。

三、对策建议

（一）信息方面：建议政府尽快完善农户信用档案和农村土地信息，在加强信息核实情况下，可使用现代化方案，如微信小程序，一方面便利基层和农户，有助于及时完善和调整资料信息;另一方面也可保证信息的有效传递，使金融机构随时了解土地状况，促进信息互联互通，运用大数据分析农户违约风险。

（二）改进政策方面：建议政府加快立法，从法律层面给予农户和金融机构更大保障，积极推进担保机构、保险机构进入经营权抵押贷款领域，进一步推动农村土地盘活和农村金融发展。只有从法律层面上确认农村土地承包权的财产权和用益物权的属性，当农户发生违约时金融机构可以依照法律维护自己的权利，才能促进农户积极履约，促使双方共同推动农村承包土地的经营权抵押贷款的发展。

（三）保障需求方面：建议金融机构在风险可控的情况下依托数据分析和内部提速加快贷款审批速度以更好地满足农户需求。在人民银行完善信用档案后，相信审批速度会得到相应提升。此外，农村集体可设立共同基金，在农户违约后为农户解决部分生存问题。政府也可限制农户抵押贷款的比例，比如规定农户至少留1/3的土地不能进行抵押贷款。

（四）降低违约方面：建议农村集体可设立互助擔保机构，由于农村熟人社会的特殊性，互助担保机构可以提供在农户违约后帮助处理土地经营权转让、在农村集体内部直接转让土地经营权等间接增信服务，解决金融机构后顾之忧，这一方面有助于使金融机构更加积极提供贷款，比如有的农户原先资格不够但现在有互助保险机构提供保障则金融机构就乐于贷款了;另一方面不至在农户违约后浪费土地资源。

主要参考文献：

[1]顾剑飞，寇宇.农村承包土地的经营权抵押贷款金融创新与模式优化[J].黑龙江金融，2018（8）.

[2]张金华，许利.农村土地承包经营权抵押融资的探索与实践——以山东省沂南县为例[J].财政监督，2018（11）.

[3]王翌秋，王昊宇.农村土地承包经营权抵押贷款的供给与需求分析——以天津市为例[J].江苏农业科学，2018.46（3）.