建设城市副中心背景下区域管理能力提升研究

徐建 伋晓光 陈諔文

摘要：城市副中心是《上海市城市总体规划（2017-2035年）》的重要组成部分，其中不少副中心位于传统中心城区之外、城郊区位。可以预见，全新的高定位与传统的镇域管理之间将形成明顯张力，提升区域管理能力成为副中心建设亟待重视的课题。以金桥城市副中心所在的金桥镇为例，系统分析金桥镇在城市副中心新背景下，开展区域管理能力提升的主要实践，为其他城市副中心建设提供借鉴，助力上海2035规划的深入推进。

关键词：城市副中心;区域管理;金桥

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.014

区域管理能力是特定区域内政府管理能力的统称，体现的是政府对区域整体的管理成效，不同规模、性质和功能的区域，对管理能力的要求各异。值得注意的是，当特定区域的能级和定位发生变化时，需要区域管理能力相应演进，以形成新的区域治理平衡和良治格局。这一过程并非一蹴而就，往往伴随着利益格局的深刻调整和政府管理理念、方式的重大变化，是一个需要系统研究的重要课题。

一、提升区域管理能力是城市副中心建设的内在要求

（一）城市副中心是全球城市建设的重要组成部分

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出，以提升全球城市功能和满足市民多元活动为宗旨，结合城乡空间布局，构建由主城区、郊区两类地域和城市主中心（中央活动区）、城市副中心、地区中心、社区中心等四个层次组成的公共活动中心体系。城市副中心是面向市域的综合服务中心，兼顾强化全球城市的专业功能，包括9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心，分别是：江湾-五角场、真如、花木-龙阳路、金桥、张江、虹桥、川沙、吴淞、莘庄等9个主城副中心;嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5个新城中心;金山滨海地区和崇明城桥地区设置核心镇中心，共同形成“9+5+2”的城市副中心体系。[1]从世界范围内主要全球城市的发展实践和历程来看，城市副中心主要包括两种类型，城市副中心（Sub-CBD）、副中心级城市（Sub-City Center）。[2]总体而言，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》明确的9个主城副中心属于Sub-CBD，而5个新城中心则更接近于Sub-City Center。

（二）城市副中心建设对区域管理提出了新要求

一个区域成长为城市副中心，本质上是“四个化”的过程，即能级高等化、人口多元化、功能复合化以及要素流动化。相应的，也要求区域管理能力随之提升，构建智能化、法治化、精细化、社会化、标准化的更高水平的区域管理体系。

1.能级高等化

城市副中心是仅次于城市核心区的城市能级的重要载体，是重要的发展极核。[3]特别是全球城市的城市副中心，其集聚和辐射力远超本地范围，发挥着区域乃至全球尺度的控制与引领作用，往往具有全球范围的品牌知名度。高能级必然要求高水平管理，事实上国际上全球城市的城市副中心，无一不是治理的典范，具有领先的区域管理理念和方法手段。

2.人口多元化

城市副中心的人口特征集中表现为以高端人口集聚为核心的多元格局。[4]城市副中心的要素成本直接决定了其人口构成以高端人口为主，包括高端居住人口和就业人口。但同时，沙森提出，人口极化是全球城市的重要特征，因为越是高端人口，对传统服务业的需求越强烈，从而也催生了中低收入群体的大量集聚。[5]同时，原住民、国际人口也各有一定规模。不同的人口对管理的要求各异，人口多元化无疑将要求区域管理更加精细化、国际化。

3.功能复合化

现代城市功能日益复杂，城市副中心也已超越传统城市副中心功能相对单一、职住相对分离的格局，产城进一步融合，新兴功能进一步演化，功能进一步复合，兼具商业、商务、创新、交流、居住等多样化功能，正逐渐从Sub-CBD（次级中央商务区）向Sub-CAZ（次级中央活动区）演进。功能多样且相互交织，要求区域管理提供更匹配的综合环境，便利功能的充分发挥和演化。

4.要素流动化

城市副中心往往是人才、资本、技术等要素特别是高端要素汇聚之地。全球城市的城市副中心因其发挥超越本地尺度的控制、协调和引领等功能，因此要素整体处于流动状态，持续进行集聚与辐射的过程，往往呈现大进大出、非定向的格局。活跃的要素体系对传统的主要针对静态社会的区域管理模式提出了挑战，要求形成新的区域动态管理体系。

二、金桥镇在城市副中心建设背景下提升区域管理能力的探索

金桥镇地处浦东新区中北部，2000年由原金桥镇、张桥镇合并成立，辖区总面积25.28km2。原金桥出口加工区设立后，镇辖区行政管辖面积为11.43km2，开发区管辖面积为13.85km2。2016年实施“管镇联动”后，开发区所属的社会管理职能划入金桥镇，由此镇社会管理面积扩大到25.28km2。现辖14个居民区，3个村6个队，常住人口8.01万，其中户籍人口2.85万，来沪人口4.36万，外籍人口约0.8万。

金桥位居《上海市城市总体规划（2017-2035年）》新增的两个主城副中心之列。近年来，金桥镇立足镇域特点和全新的区域定位，围绕区域管理这篇文章，聚焦管理主体、管理方式、管理效能、管理核心等关键要素和环节，开展了一系列卓有成效的探索，初步走出一条符合超大城市的城市副中心特点和规律的区域管理新路径。

（一）坚持整合集成，推进区域管理全覆盖

现代政府治理强调整体性、无缝隙和系统集成理念。金桥镇针对社区类型多元、区域构成特殊等镇情，以城市运行综合管理体系构建为抓手和契机，着力推动区域管理主体、对象、领域、事项、过程等要素的整合集成，确保全覆盖，不留边角和死角，为“全、精、细、智”的精细化管理奠定扎实基础。一是建立健全体制架构。成立浦东城市运行综合管理金桥分中心和金葵地区联勤联动站，基本形成了金桥区域“1+1+4+17”城市运行综合管理体系（1个综合管理领导小组、1个分中心、4个联勤联动站、17个村居工作站）。二是推动职能和力量整合。通过将网格中心、应急管理中心、总值班室、防汛指挥部纳入，实现了职能联动一体化;将公安、城管、安监、市场监管等职能单位纳入，实现了综合执法系统化。三是实现管理事项和过程全覆盖。打造形成具有金桥特色的“六进网格”，将中小河道、宗教场所、养护院、农贸市场、学校、金葵生活中心等纳入平台，并积极探索将“五违”整治、河道治理、大安全监管、垃圾分类、防汛防台等城市运行数据，在平台上进行综合展示、研判分析、跟踪处理。四是推进管理对象全覆盖。本地户籍人口、外来人口、外籍人口全部纳入管理体系，在区域管理的主、客体两端实现了无缝衔接，为消除管理死角奠定了扎实基础。

（二）坚持跨前托底，助力管镇联动步正轨

管镇联动是具有浦东特点的区域管理体制机制创新。2016年启动以来，金桥镇主动做好管理职能梳理、划转工作，按照“先納入后整合、先兜底后分责、先处置后协调”的创新理念，坚持跨前一步、先行一步，体制不足机制补、机制不足沟通补，取得了较好的联动成果，管镇联动正从实现职能划转、明确职责权限、建立初步联席会议制度的1.0版，思想认识再升级，城市管理、大安全监管、平安建设、文化体育等领域全面联动的2.0版，迈向新的3.0版，初步摸索出管镇联动的“金桥模式”。一是落实职能划转，明确职责权限。按照分工，金桥镇将经济管理中除集体经济外的9项经济发展职能（招商引资、经济政策研究、商会管理、产业结构调整、能源结构优化、企业财政扶持、消防安全管理、环境保护管理、经济统计调查）划至金桥开发区管委会，同时划入9项社会管理职能（已建成居民小区的社区管理服务、信访稳定、文明城区创建、城市网格化管理、城市管理综合执法、人口普查、企业自建的员工宿舍的社区管理服务、人才公寓的社区管理服务、公共租赁房的社区管理服务），基本明确了管镇职责界限。二是持续优化联动机制，协同推进区域管理。金桥镇与开发区管委会建立和完善了联席会议制度，联席会议下设亲商稳商、城市管理、非居物业3个专业工作组，由双方分管领导担任组长，深化城市管理、大安全监管、公共服务、平安建设、文化体育、规划建设和安商稳商等七大领域联动。三是坚持跨前托底，着力释放区域管理合力。2016年6月，城管、安监机构完成合并，整合了区域公共管理力量;投入大量资金，组建开发区治安巡逻队伍，完善开发区治安防控系统，增补治安薄弱点监控设施;将开发区纳入镇域运行管理平台，在碧云社区4平方公里范围建立联勤联动站;建立金桥地区管镇联动网格管理工作组，主动跨前，及时梳理管理空白点，统一由金桥镇进行托底处置，较好地处理了一些管理权属不明确的问题。

（三）坚持落细落实，促进管理效能再提升

一是优化公共服务。公共服务直接关系到群众对美好生活的需求，是金桥镇党委、政府工作的重要内容。建成并投入使用了浦外东校，金豫幼儿园（冰厂田带教指导）、海富金桥幼儿园（协和教育集团旗下）在金葵地区相继建成，在全市率先开展“幼托一体化”模式试点。引进了仁济医院“专家工作室”，定期为居民提供优质诊疗服务。镇域内敬老院养老床位占户籍老年人口的5.93%，远高于新区十三五规划3.5%的指标。推出以分类施保为主的医疗救助，对低保、低收入大病家庭自负医疗费给予100%、中低收入家庭自负医疗费给予80%的救助。二是不断提高区域大安全、大平安建设水平。通过持续完善技防设施，突出“三张网”建设，做强治安巡逻网，做实群防群治保护网，做优技防物防监控网，连续6年被评为上海市平安示范社区，2017年再次被命名为国际安全社区。三是持续深化基层社区治理创新。不断深化居民自治和社区共治，指导完成住宅小区业委会的组建（换届）工作，推动居委干部与业委会成员交叉任职，强化了党支部、居委会对业委会的指导和管理。全面推广“1+1+X”工作法，依托24个居民自治金项目，形成了一批群众自治议事平台。推进碧云社区基本管理单元析出和碧云居委“拆一建二”工作，落实了基本管理单元“3+3”要素配置，为探索创新国际化社区管理模式奠定基础。

（四）坚持党建引领，构建区域管理新格局

近年来，金桥镇通过党建引领、组织创新、资源整合等方式，始终注重发挥党总揽全局、协调各方的作用，积极探索党建引领下的区域自治共治，努力构建实效型、双赢型区域化党建工作新格局。一是以党建创新夯实区域管理基础。金桥镇坚持抓特色创品牌，持续扩大组织覆盖和工作覆盖，以区域化党建为面、行业党建为线、单位党建为点，初步形成了互联互动互补的基层党建新格局。镇党委与21家驻区单位党组织签订共建协议，实现了对党务资源、政务资源和社会资源的充分整合。引导党员立足本职发挥示范带头作用，落实“双报到”制度，建立志愿者服务“时间银行”，引导党员积极参与平安建设、助老服务、社区管理、慈善公益等志愿服务。二是以党建引领促进管镇联动。发挥区域化党建优势，镇党委牵头指导碧云国际社区党支部与驻区单位签订共建协议，成立了社区党建理事会。通过组织对接、需求对接、服务对接，实现了党务、政务、社会资源的充分整合。以碧云社区基本管理单元析出为契机，以为全市国际化社区建设提供借鉴为目标，探索出党建引领下加强国际社区管理的新路子。三是资源整合提升居民幸福感满意度。依托区域化党建金桥分会平台，建立由61家区域化党建单位参加的家门口服务联盟，区域内高校、医院、金融机构等大型企事业单位纷纷加入，进一步盘活了服务资源。金桥卫生中心在碧云社区、金葵地区等开设便民巡诊点、社区卫生服务站，解决了看病配药就诊“最后一公里”问题;律师事务所为社区居民提供法律咨询;区域内单位参与公益活动月活动，为居民提供各种专业服务和咨询。

三、城市副中心建设背景下金桥区域管理仍面临巨大压力

对标全球城市主城副中心的新要求，金桥区域管理还存在较大的提升空间。

（一）区域公共管理能力有待进一步增强

2016年管镇联动后，金桥镇社会管理面积从11.43km2扩大到25.28km2，是原先的2.2倍。管理幅度随之扩大，管理对象更加复杂多样。如果依然维持镇直接管理村居和开发区企业模式，区域管理和服务水平将大打折扣。因此，金桥区域亟需探索设立介于镇政府与居村委之间的基本管理单元，承接镇授权的社区管理和服务职能。

（二）区域公共服务设施能级有待进一步提升

一是集镇地区基础教育、医疗卫生等公共服务设施规模尚不够，多元化供给格局尚未形成。集镇地区小学教育资源薄弱，只有张桥小学一所小学，生源以来沪人员子女为主，整体教学质量一般。居民就医以地段医院为主，缺乏三甲等高等级医疗资源，现有的“专家工作室”等形式难以完全满足居民的医疗需求。二是开发区人才公寓、公共交通、商业服务等配套设施不足，高端生活配套和服务项目稀缺，不利于引进高能级研发机构和高层次人才。三是管镇资源共建共享机制有待进一步完善。目前集镇可用于增加公建配套的土地空间有限，且本身工业用地能级较低、功能单一。镇有关部门欲设立若干社工站对开发区非居物业进行管理，但受限于空间资源缺乏。而开发区拥有较多物业项目和闲置资源，管镇资源共建共享机制有待进一步完善。

（三）部分区域的公共安全管理面临一定压力

一是开发区非居物业存在一些管理盲点。开发区现有80个非居物业项目，约418万m2，项目内人员密集，功能混杂，公共配套设施少，社会管理力量较为薄弱。物业公司缺乏协调处置和协商平台，在生产安全、消防安全、食品安全方面未形成全覆盖监管和有效处置机制。同时，该类小区尚未设立党组织、居委会、业委会和社工站，各项工作无法顺利开展。二是对开发区危化品企业的安全监管难以做到全覆盖。开发区现有50多家危化品企业，2016年管镇联动后由镇负责对其生产安全进行监管。原开发区安监队伍虽划转到镇里，但合并后的镇安监队伍规模偏小，难以实现监管全覆盖，存在一定的监管盲区。三是浦东足球场、地铁上盖城市综合体的建成使用将带来一些公共安全管理压力。浦东足球场预计于2021年竣工，建筑面积13.9万m2，固定坐席达3.3万个，投入使用后将面临赛事密集、人流量大、突发事件多、商业集聚等情况，将对区域公共安全造成一定压力。地铁上盖城市综合体建设面积87.5m2，集三线换乘枢纽、轨交停车库、住宅、商业、办公等功能于一体，建成使用将吸引大量人口涌入，给区域公共安全带来较大压力。

四、金桥镇区域管理面临挑战的主要原因

金桥区域管理面临巨大挑战的原因，根源在于镇域建设城市副中心，是一个城市化与国际化叠加的过程，也是一个发展时空高度压缩的过程，即要在较短的时间内整体完成城市化与国际化两个发展阶段。具体而言，挑战产生的原因主要体现为三方面“不够协调”：

一是区域管理组织体系与快速城市化进程还不够协调。金桥是典型的快速城市化区域，经济社会规模和结构都发生翻天覆地的变化，由以村镇企业为主转变为以多元化、高能级的跨国企业为主，由小规模的乡村集镇转变为综合性城市空间，由以单一、稳定的农民为主转变为构成复杂、流动频繁的大规模人口汇集。但当前金桥镇仍是普通镇建制，编制规模并未相应扩大，公安、消防、城管、安监、市场监管等力量配备缺口较大，与城市化进程严重失衡，呈现“小马拉大车”的尴尬局面。

二是区域管理机制与区域管理的实际状况还不够协调。根据浦东新区《关于在金桥试点完善开发区管委会与镇关系的实施意见》，区域发展职能向管委会转移，社会管理职能向镇集中，大方向已经明了。但在实际操作中，许多事务很难切分清楚，出现了一些责任归属争议或职责划转难落实的情况。开发区一些重大项目的建设未能及时通报镇职能部门。产业发展和城市管理两大块的全面联动、无缝对接的全生命周期協商机制有待建立和完善。

三是部分干部思想观念与精细化管理的要求还不够协调。随着金桥区域的快速城市化，其管理对象从农村地区和农民转变为综合性、高能级的城市地区和居民、企业、社会组织、外籍人士等。一小部分干部在观念和能力上尚未及时适应区域面积翻番、环境复杂多变的情况，仍按照原有工作经验和管理模式开展工作，信息化手段运用不足，精细化管理的理念和能力有待加速提升。

五、对策建议

（一）积极构建完善的区域组织管理体系

1.打造“镇管社区”金桥模式

一是继续开展“镇管社区”的探索和实践。在碧云国际社区实施“镇管社区”之后，将“镇管社区”的范围扩大到金葵、集镇、地铁上盖等其他社区（地区）。二是不断创新“镇管社区”模式。镇域社区形态复杂多元，人口构成差异大，城市化程度不尽相同，需要因地制宜地开展“镇管社区”工作，确定合理的体制机制架构，充分运用多元治理机制、共建共享机制、监督评估机制等，培育金桥“镇管社区”的特色。

2.进一步推进基本管理单元建设

下一步，金桥可在金葵地区、老集镇和地铁上盖地区设立非标准化的管理服务层级。例如，首先结合金葵联勤联动站的建设，先行设置镇防汛指挥部金葵工作点、镇社区事务受理服务中心金葵服务点、镇城管中队金葵工作站、镇农业服务中心、镇河道保洁社金葵工作点、金桥房办、金桥地段医院金葵服务点等相关机构，适时成立金桥镇金葵社区党委、社区委员会和社区服务中心，并梳理镇-社区-村居之间的责权利关系，待运作成熟后，在老集镇地区也设立相应的“两委一中心”，待地铁上盖建成并运行后复制相关的社区体制。

3.基层管理力量进一步扩容

金桥镇应站在城市副中心的高度认识和谋划基层队伍工作，形成一支实干、精干、能干的专业队伍。一是在现有两个派出所的基础上再增设一个派出所，以应对浦东足球场、地铁上盖城市综合体建成后带来的人流量大、突发事件多的情况。二是新设一个市场监管所，或在现有浦东新区市场监管局金桥所的基础上成立一个覆盖镇域和开发区范围的大的市场监管所，确保市场运行有序。三是进一步充实专职安监人员队伍，提高监管执法能力。适应金桥开发区原来由新区监管的重点危化企业移交金桥镇管理的实际情况，同比例增配执法人手，以有效应对新的监管挑战。

（二）精心打造“管镇联动3.0”版

1.以党建引领推动管镇进一步联动

区域化党建是“管镇联动3.0”版的重要内涵和抓手。一是巩固和扩大党建引领下的社会治理。总结、推广金桥钻石碧云苑服务公寓的经验，将党群服务、政务服务、生活服务、法律服务、健康服务、文化服务、社区管理等进行全方位整合，为社区居民、开发区员工提供精准化、有品质的“家门口”综合服务。二是促进开发区、镇党建力量进一步整合。推动“管镇联动”从行政领域扩展到党建领域，探索镇与开发区党建联建新模式。

2.进一步完善管镇“双向交叉任职”的人员交流制度

在浦东新区支持下，继续鼓励管委会和镇以挂职锻炼、交叉任职等多种形式，增进人员交流，加深彼此了解，实现管镇权责有机融合，在更深层次、更大范围推动“管镇联动”。

3.进一步提升精细化管理水平

一是提高全行业的精细化管理水平，包括镇域与开发区范围内的环境卫生、市容市貌、道路桥梁隧道、供排水、城市照明、户外广告店招等。二是提高全时空的精细化管理水平，提高实时监控能力，做到白天夜晚一个样、天晴下雨一个样、节假平时一个样、主要干道与次支干道一个样、大街小巷一个样。三是提高全流程的精细化管理水平，在管理过程中抓好环节控制和细节监控，确保环环紧扣，协调发展，各环节形成有机闭环，做到正向可推进，逆向可溯源。四是提高全手段的精细化管理水平，充分发挥“互联网+”、物联网、云平台等载体在城市公共管理中的作用，提高信息化管理水平。

（三）适时调整城市副中心建设中的事权划分

1.增强金桥镇在区域规划方面的话语权

根据目前的事权划分情况，特别要夯实镇在规划上的权限，一是增强镇在区域性规划中的话语权。重点扩大镇政府在规划管理、重大项目建设等方面的服务管理权限，并将这些服务管理权限具体化、清单化。二是增强镇在民生实事规划中的知情权和同意权。对城市副中心建设中涉及镇域人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局，进一步夯实镇的参与权、同意权和建议权。

2.强化镇在公共资源配置上的参与权

一是完善镇在公共资源均衡配置中的利益表达机制。通过清晰的顶层设计和制度安排，提升镇在交通、医疗、养老、文化和教育等公共资源配置中的利益表达权利，增强在公共资源配置中利益诉求的分量。二是提升镇在公共资源配置中的决定权和影响力。建立健全公共服务重大项目三方权力制衡机制，通过镇、管委会、集团公司三方签字盖章生效等形式，强化镇在公共服务项目建设事前、事中、事后各环节的知情权和参与权。

（四）全力补齐教育、医疗等公共服务短板

1.完善医疗卫生资源配置

一是加快引进三甲医院。將医疗用地与三甲医院的需求结合起来，积极引进知名三甲医院落地金桥，填补区域内缺乏三甲综合性医疗资源的空白。二是推进片区医疗联盟建设。加快建设区域医疗中心，巩固完善医联体运行机制，释放优质医疗资源。三是继续提升社区健康医疗服务能级。以金桥社区卫生服务中心为载体，继续加强与仁济医院等三甲医院的合作，整合相关医疗资源，为居民提供更加便捷的“家门口”医疗服务。

2.大力提升教育供给能力

一是引进优质教育资源，弥补区内学校不足、特别是小学缺乏的短板。引入市、区名校到金桥办分校，通过与市、区名校的无障碍对接，共享名校优质教育资源。二是实施集团化办学，提升现有教育资源质量。探索提升办学品质与品牌的有效途径，引入市区名校和教育机构进行集团化办学，扩大优质教育资源的实际受惠面。通过名校输出品牌、师资和课程等优质资源，实现教育资源的共建、共育、共享、互通、合作、共生。

说明：本文系2014年国家社科基金青年项目（批准号：14CGL035）的阶段性研究成果。

参考文献：

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丝奇雅·沙森.全球城市：纽约、伦敦、东京[M].周振华，等，译.上海：上海社会科学院出版社，2005.

Abstract：The concept of subsidiary city centers is an important part of the Shanghai Urban Master Plan （2017-2035）. Many of the subsidiary city centers are located outside the traditional central city and in the suburbs. It can be predicted that there will be obvious tension between the new high positioning and the traditional town management， and the promotion of regional management capacity will become an urgent issue for the construction of the subsidiary city centers. Taking Jinqiao Town as an example， this paper systematically analyzes the main practice of Jinqiao Town in improving regional management capacity under the new background of building subsidiary city centers in Jinqiao Town， in order to provide reference for the construction of other subsidiary city centers， and help Shanghai 2035 plan to be further forwarded.

Key words：subsidiary city centers;regional management;Jinqiao

责任编辑：王明洲