公共事物治理自组织中的非正式规范、能人与局部知识运用

章平 洪翠翠

摘要：理论上公共品的私人供给将趋于枯竭，而政府供给也会发生低效失灵。现实中存在不少公共品集体自我合作治理的成功案例，以深圳市典型城中村南景新村为例，通过对其公共事物治理从“脏乱差”到成为区域社会治理典范的这一过程中居民间社会网络结构的观测分析，运用自组织理论中的“非正式规范—能人—特定情境下的局部知识运用”分析框架，考察城中村公共事物自我合作治理的形成要素及维持机制。结果显示：星型社会网络结构使得城中村公共事物自我合作治理得以发生、维持，且在特定情境下其效率高于其他方式。

关键词：公共事物;社会网络 ;自组织;城中村

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.013

2017年11月1日，链家地产发布的《深圳租赁》白皮书显示，深圳目前约有740万套租赁住房，其中城中村的租赁住房约有450万套，大概占比60.8%;大约有1 600万人在租房，其中约1 100万人住在城中村。[1]由此可以看出，深圳的城中村为大部分租户提供了一个落脚点，政府如何规范地管理好城中村的租房市场成为一个非常重要的问题，这甚至会影响到深圳的经济发展。然而，大多数城中村的生活环境并不是很理想，城中村的建筑规划不合理，公共品供给不足，对比一般的商品房小区，我们在城中村看到的绿地很少，楼与楼之间相隔很近，楼层也较高，建筑风格与商品房小区的差异较大，公共设施用地较少，甚至在有些城中村，水电供应也存在很大的问题，由于变压器等设备配置时欠缺考虑，导致住户可能不能正常用电，空调等设施无法正常使用。造成这种现象的原因是，城中村的建设没有纳入到城市的统一规划当中，只是在各村里做了比较简单的规划，缺乏建筑规划的科学依据。同时，城中村也存在着许多安全隐患，例如，城中村的治安维护人手不足等。城中村的“脏乱差”、公共品供给不足使得我们不得不去思考，怎样去管理城中村，城中村的各种问题才能够得以解决？

同时，正是因为城中村面临着许多问题，所以城中村里的居民以及租户等也在想各种办法去解决问题并探索出一些有效的治理城中村的新模式。其中，位于深圳市龙华区民治办事处民强社区的南景新村的“户主自治”模式就为城中村的治理提供了一种新的模式。[2][3][4][5]建成于2009年的南景新村，在2012年自发组织成立了“户主委员会”，管理所在城中村小区的公共事务，自治前的村内水电困扰、高空抛物、停车位纠纷等问题得以解决，出现了自我合作、实现共治共建共享的和谐局面，变化巨大。本研究尝试解释的问题便是：城中村治理乱象由来已久，似乎“乱”才是常态，“治”是例外。为何南景新村能够脱颖而出，形成一套公共事物自我合作治理的运行机制？其成功经验给深圳乃至更大范围城市化过程中的城中村治理、一般的公共事物治理提供了哪些可复制、可推广的新思路？

一、文献综述

公共品（public goods）这一概念最早由休谟提出，他认为公共品的供给和生产必须通过集体行动方能实现。公共品博弈是研究人们在集体行动中个体行为和结果的理论分析框架，具备人类现实生活情境的基本屬性，成为研究此类问题的重要工具。公共品治理存在多样化的制度安排，大量研究者在多个层面对此进行了深入研究，[6][7]这些研究主要建立在主流经济学理论基础上，与此同时，也发展了新的治理理论来解释一些“非市场、非国家”的现象。

传统理论中，公共品的治理机制无外乎市场和政府（科层制），市场是私人物品生产和交易的最优制度;而当理性人身处各种各样非市场的集体行动环境中时，结果就是一个公共品的极低供给水平的无效均衡，因此需要科层制政府管制。[8]但随着大量的经验研究证实，市场会失灵、政府也会失灵，因而理论研究从最初对人的简单假定逐渐转向使用复杂的框架、理论和模型来理解人类面临的社会困境。Olson（2005）则从集体行动的逻辑解释了“为什么个人理性往往无法产生集体理性结果”，[9]提出超越市场和国家的第三条道路——集体内部自我治理。[7]人本身就有复杂的动机结构，由此构成了多元化的制度安排。集体，如职业协会、商会、志愿者团体、俱乐部、宗族团体、地理性社区等，人数最多万人上下，内部成员间或多或少的社会互动，会形成一个相互联结的社会网络。

有关公共产品的自我合作治理，国内外已经有许多学者在做相关的研究，其中，罗家德（2013）提到，自组织需要满足三个条件：“关系”要发展成团队伦理，自组织需要有“能人”，自组织的发展既要保持统一风格也要保有个性。[10]自组织强调情感关系，注重职业伦理、行业伦理、小团队内的非正式规范，才能保证系统运作的有序。能人对团队成员进行动员，找到团体中的规范，然后形成团队的信任机制、互惠机制、声誉机制和监督机制，制定各种操作规则，最后大家一起执行规则，共荣共生。自组织保有个性，才会保有活力。另外，罗家德通过在四川地震灾区收集的乡村社区案例为基础并比较中美两个行业协会组建历史的案例，分析中国与西方自组织过程中的能人现象的不同，研究发现，中国能人往往是一个既定社会网的中心人物，具有较强的政治精英色彩。与西方一样，能人需要负担初期成本投入，后期可获得声誉回报，然而，自组织过程中，中国的本土能人通常需要面对“人情困境”，即资源支配者接受请托者的人情请托时，假使他将资源进行有利于请托者的分配，就会违背公平的原则，而且还可能受到其他利益相关者的非议甚至法律惩处。[11]罗家德（2008）还以组织和管理研究为例，阐述了社会网结构与社会关系是如何在集体行动与个体行动之间搭起一座桥的。[12]

许多学者以社会网络视角来研究公共产品的自我合作治理的，多以实验室实验为基础。Carpenter J， Kariv S， Schotter A（2012）研究部分监督对相互监督和惩罚的有效性的影响，通过实验发现，网络架构对公共产品博弈中的主体行为有重大影响，因此也对不同网络中取得的成果产生重大影响。[13]Goeree J K， Riedl A， Ule A（2009）利用实验设计扩展了Bala-Goyal 2000年网络形成的非合作模型，实验发现，在所有处理组中，（高效）均衡网络都有一个“星型”结构。星型网络不是天生的，而是发展的：存在高贡献水平的参与者时，网络的中心性、稳定性和效率都随着时间的推移而增加。[14]Cartwright E， Gillet J， Vugt M V（2013）调查了四人弱连接游戏中领导力的影响，通过实验得到主要结论为：如果领导者坚持树立好榜样，领导力才能发挥作用。[15]

综上，目前利用网络视角来研究公共品自我合作治理的多以实验为基础，以各种实验设置来研究在社会网络中影响公共品资源供给的不同影响因子，同时，根据各种实验条件，分析不同的社会网络架构的形成机制。[16][17]基于自组织的三个条件以及“星型”网络的特点来分析南景新村的社会网络如何实现公共品的自我合作治理。关于城中村公共事物治理之道，[18][19][20]经典研究较多，但采用社会互动和社会网络予以解释自组织、自我治理的理论研究较少。

二、深圳南景新村案例描述

南景新村位于深圳市龙华区民治大道樟坑民治地铁站旁（村口至五号线民治地铁站最近步行距离约200米），距离深圳福田中心区8站路程;村口就是“民康路口”公交车站（共有30路公交车停靠此站），交通非常便利、四通八达。南景新村由49栋十多层高的小产权房构成，居民3万多人，60%是房主，40%是租户。2017年11月，笔者先后三次进村，对南景新村进行了实地调研，与南景新村物业管理处工作人员、户主委员会成员、部分居民（包括房主和租户）等进行访谈。

（一）达成自我合作治理前的公共事物治理状况

南景新村于2009年建成，刚建成的南景新村问题众多，南景新村以外地房主为主，并且村内的房子是非正规商品房（不具有正式产权），即俗称的“小产权房”，所以按照规定，无法成立“业主委员会”，导致许多公共产品供给不足，比如：

水电问题严峻。在户主委员会成立前，南景新村的水电经常有问题。夏天时，尽管住的地方安装有空调，但常常无法正常使用，只能安排不同的楼之间轮流开空调;当某一栋楼的住户开了两个小时空调之后，就关掉来换另一栋楼的住户开。另外，南景新村的消防用水也存在较大问题，因为许多房子属于违建房，南景新村没有经过消防验收，消防用水就成了问题，49栋楼中仅有一栋楼可供消防用水。水和电的问题非常困扰住户，但也没有谁能够解决。

保安不作为，常有冲突发生。户主委员会成立之前，保安不作为，乱停车现象严重，保安与住户之间时常产生矛盾，甚至相互动手打架。

安全隐患突出，急需解决。在南景新村有一条小路通向樟坑老村，在这条路上，人流量较大，住户常常需要从该处经过，但这条小路并不安全，比较陡，小孩和老人时常会在这路上摔倒，安全隐患很突出，急需解决。

除了上述问题，南景新村还存在一些其他问题，比如高空抛物、停车位不足、摊点乱摆卖等。

（二）达成自我合作治理后的公共事物治理状况

2012年，针对南景新村暴露出的许多问题，导致许多住户都在寻求解决问题的方法，在征询过民治街道办的意见之后，南景新村通过选举的方法成立了户主（房主）委员会。选举之前，先是在每栋楼选举出楼长代表该栋楼的住户，然后楼长再对户主委员会成员進行选举。在户主委员会的办公室内，墙上现在依然挂着南景新村的楼长名单、捐款名单以及户主委员会章程和户主委员会选举结果公告、值班人员。楼长名单中，一共有75位楼长，在选举时，由民治街道办的工作人员在现场主持投票、计票，最终选举为：黄某担任户主委员会主任，王某担任户主委员会常务副主任，财务人员由许某及谢某担任。

在户主委员会办公室建立之前，住户常常跑到黄某的家里商量与讨论一些事情，这样很不方便，户主委员会成功建立后，南景新村通过自愿捐助的方式发动住户自愿捐资建立起户主委员会的办公室。户主委员会成功建立之后，得到了住户、街道办等多方面的支持，代表着居民的利益，与物业管理处协调，与物业和街道办对接，为住户解决了许多问题，逐渐建立起较高的公信力。

1.水电问题成功解决。水电问题一直是困扰着南景新村住户的难题。用电高峰期，经常出现断电、电压小等问题，原因是楼房原先配备的变压器是以每栋楼六层的标准来配备的，但实际上，每栋楼都比六层高得多，以至于高楼层的住户无法正常用电。户委会成立之后，召开户主大会，提出解决用电问题的方案，那就是给变压器扩容。变压器扩容需要一大笔资金，户委会在公告之后，挨家挨户去收费，不断协商，最终筹措好资金，彻底解决了用电的大难题。消防用水问题的解决同样运用了类似的方法，通过召开户主大会、提出解决方案、集资、不断协商，最后在每栋楼的一楼接入消防栓，解决消防用水不足问题。

2.车辆不再乱停放。户主委员会成立之前以及成立初期，南景新村内通常会出现汽车乱停放的问题，堵塞道路，甚至堵塞消防通道，造成安全隐患。为解决该问题，管理处出资5万元，聘请专业公司，在南景新村内规划停车位和消防通道。目前，该问题已经得到解决，没有出现乱停车的现象。但目前的停车位是不够用的，这是当初南景新村建立时所遗留下的问题，很难解决。

3.修缮道路，消除安全隐患。上文中提到，南景新村与樟坑老村之间有一条很陡的小路，南景新村的住户经常需要从这条小路经过，比如，接小孩上下学、买菜时许多住户就要从该小路经过。由于路很陡，尤其下雨天的时候，小孩或老人在小路上行走时就很可能会摔倒，这条小路存在着安全隐患。户主委员会成立之后，就召开户主大会，想通过重修这条小路消除安全隐患。但事情并没有那么顺利，住在该小路旁边的住户刚开始并不同意修路的方案，因为修路需要扩大路的面积，扩大的路面面积所占的土地以前就为该住户所使用。据了解，修路需要占用的土地属于有历史遗留问题的土地，户主委员会认为这是公用的土地，修路属于合理用途，最后通过户委会成员对该住户的不断拜访、协商，最终成功解决了该问题，对小路进行了重修，解决了安全隐患。

除了以上问题的解决，南景新村在民治办事处的帮助下，使用房屋本体维修基金24万元，另外，管理处出资4.4万元，改进了村内的门禁系统，新门禁系统有着用手机开门、视频对讲等先进功能，同时南景新村还将楼顶的天台门等都换成新的，让整个村里的居民居住得更安全、放心。由于南景新村原装的监控系统已经老化了，民治办事处还出资对村内的监控系统进行升级改造。

三、自我合作治理中的网络结构、能人与局部知识运用

户主委员会成立之后，以户主委员会核心成员为核心，南景新村形成了一个稳定的自我合作治理“星型”网络（图1），通过这个网络，南景新村的住户们实现了公共产品自我合作治理。

如图1所示，南景新村户主委员会的核心成员成为公共事物自我合作治理网络的中心，即星型网络中央的圆圈代表户主委员会内部某个核心成员，比如黄某等;星型网络外围的圆圈代表南景新村的某个住户，双箭头表示住户与户主委员会核心成员之间相互产生互动，而住户与住户之间在公共产品供给方面基本不发生互动。在公共事物自我合作治理的过程中，住户首先向户主委员会反应公共产品供给不足的问题，户主委员会根据住户反馈的问题征询其他住户的意见，与其他住户协商，最后根据协商结果将信息公布在公布栏以及微信群里等。

如图2所示，户主委员会内部的核心成员间形成了另一个小型社会网络，圆圈代表了户主委员会的某个核心成员，箭头表示户主委员会内部核心成员间都存在互动，是一个全网络。也就是说，户主委员会内部核心成员任意两人之间都存在互动，相互协商。

“星型”网络是南景新村根据自身所具备的条件自发形成的。由于南景新村里有黄某等能人的存在，即户主委员会里的核心成员，在不断地解决村里一些事务之后，收获一定的声誉，在住户中不断提高公信力，最后建立了户主委员会，户主委员会核心成员便成为了村里公共事物自我合作治理的网络中心。

从2012年户主委员会建立到如今，短短几年间，南景新村面貌焕然一新，各项管理都井然有序，很多实际问题都已经解决，成为众多城中村的模范，这主要归功于户主委员会与住户间形成的“星型”网络的高效运转。户主委员会未成立时，面对公共品提供不足的问题，比如水电，需要每个住户之间都相互协商，住户与物业管理处之间也要相互协商，这样协商很难达成一致，协商成本较大。户主委员会成为连接各个住户之间的网络中心，每个住户如果有什么问题，直接向户主委员会反映即可，户主委员会与之协商，并将协商结果告知其他住户。物业管理处也由户主委员会代表住户与之协商，这样就省掉了住户的协商成本，提高办事效率。由于办事效率更高，户主委员会代表的又是住户的利益，所以，户主委员会与住户之间形成的“星型”网络更趋于稳定。

（一）非正式规范

户主委员会建立之后，通过不断地解决问题，与住户、物业管理处、街道办各方相互协调，从无序到有序，形成了一套非正式规范。在户主委员会还未正式建立之前，一些住户遇到问题时，常常跑到黄某的家里与其商量，寻求解决之法。问题与矛盾涉及到多方利益，一些住户让黄某出面主持“公道”，一些住户让他不要出面，黄某面临着到底要帮谁的困境，光靠他一个人，协商成本也比较高。

户主委员会成立之后，与住户、管理处以及街道办等各方不断协调。黄锦在等人就在户主委员会的办公室办公，遇到问题户主委员会就会召开户主大会，确定解决问题的方案，然后进行公告，在公告期间，住户可提出自己的意见，若无其他意见，公告期过后，会执行方案（图3）。当遇到不同意见时，户主委员会成员会亲自到住户家里拜访，与住户协商，直到最后解决问题。比如在修小路的时候，就有住户不同意，黄锦在以及其他户主委员会成员亲自提着礼物，多次到住户家里进行协调。

（二）能人出现

自组织过程中往往会有能人的出现，能人有三种类型：社会型能人、经济型能人以及政治型能人。政治型能人往往在体制内身居要职，拥有分配各种资源的权利;社会型能人往往曾在体制内工作，或者拥有体制内资源，比如一些退休的老干部等，在自身生活的圈子内拥有较高的声望;经济型能人即拥有较多经济资源的人，比如善于经营的企业家等。在自组织过程中，能人可调用他们拥有的资源，利用他们的声望，主持大局，与外界建立链接，为自组织内部提供更多资源。

南景新村能够成立户主委员会以及解决各种问题，关键的一点在于能人的存在，他们所起的带头作用很大。在南景新村，户主委员会里的核心人员，比如黄某等，他们大部分已经是退休人员，有充足的时间去管理户主委员会中的事务。当遇到问题时，黄某以及其他户委会骨干成员会不断与住户、管理处以及街道办等各方协调，直至最后解决问题。在各种事情的解决过程中，黄某有比较权威的话语权，很多居民都愿意听他的调解。据了解，黄某退休前为公务员干部，也许是出于职业的习惯，比较愿意为大家解决问题，大家愿意听从他的建议也说明他的建议比较公平公正，这样才能在住户当中建立起威信。户主委员会的其他骨干人员也属于较为热心的人，总的来说，当村里出现一些不好的事情或者矛盾时，他们也会主动去解决问题。正是黄某等能人的存在，才将户主委员会成功地建立起来了，通过他们，南景新村从街道办、物业管理处获得更多资源，为南景新村的住户带来更多的福利。

（三）特定情境下的局部（地方）知识

自组织成功的关键不仅在于要形成非正式规范以及存在能人，还包括要实事求是、保持自我的个性。如果南景新村直接一成不变地模仿其他成功的城中村，他们的经验不一定完全适合南景新村。南景新村根据自身特点，成立了户主委员会，户主委员会成员为大家提供免費服务，并无工资可领，主要原因在于户主委员会里的成员都有着自己的房子在南景新村，并且他们也都已经退休，不用上班，有大量的时间去管理南景新村的事务。在户主委员会未成立之前，“脏乱差”的环境使得大家感到不满，打架事件也时有发生，因为自己的房子在南景新村，同时也希望自己住的环境等够变得更好，这些原因成为户主委员会成员为村里提供免费服务的动力。正是南景新村所具备的这些特定条件，使得成立户主委员会后，南景新村进行公共事物的自我合作治理才达到更高的效率。

综上，以上三点为南景新村内部公共事物自我合作治理的“非正式规范—能人—特定情境下的局部知识”三要素。南景新村治理之前，公共品趋于枯竭，处于一种无序状态，在能人黄某的带领下以及通过特定情景下局部知识的作用，南景新村形成了一种非正式规范，进入一种有序状态，在有序的状态之下，非正式规范可能包含了信任机制、声誉机制、监督机制等，南景新村的成功经验为三要素的自组织理论增加了新的证据（图4）。

四、结论

通过分析南景新村公共品自我合作治理的网络结构以及自组织成功的三个条件，可以看出南景新村“星型”社会网络结构使得公共品自愿供给得以稳定运行，并且具备一定的高效率。另外，南景新村的案例为“非正式规范—能人—特定情境下的局部知识”三要素的自组织理论提供了新的证据，不能说南景新村的经验完全适用于深圳其他城中村，只能说南景新村的经验具有一定的借鉴意义。

目前，有许多小区在学习南景新村的模式，期待能获得南景新村一样的成功。南景新村的模式能否成功推广到其他城中村呢？本研究认为南景新村的模式值得推广与学习，但不是一成不变地推广与学习。

首先，在南景新村的模式中，能人的作用是比较大的，其他小区能否产生能人是一个问题，能人能否在居民当中产生如南景新村黄某一般的威望也是一个问题。南景新村的户主委员会成员大多已经退休，这才有许多的时间和精力去管理村中的事务，其他小区不一定有这样的条件，即小区里产生了能人，且能人有较多的时间去管理小区中的事务。但这并不是说，南景新村的模式难以学习成功，而是其他小区需要进行变通，比如也在居民中选举产生类似“户主委员会”这样的平台来管理小区事务，居民需要让渡一定的权利给该平台来管理事务，而不是在没有权威人物的时候，选举出来的平台形同摆设。从根本上来说，平台与居民之间不应只是管理与被管理的关系，而是建立起一种友好的联系，真正代表大部分居民的利益。

其次，南景新村的户主委员会中的成员在户主委员会是无工资可领的，可能其他城中村建立起类似的平台时，无法做到这一点。这就需要考虑到治理城中村的成本与收益问题，其他小区在学习时应该考虑到这一点。

最后，南景新村的模式是否具有可持续性？目前，南景新村的户主委员会成员还没有换过届，户主委员会成立至今也不过五年多的时间，其可持续性尚有待时间检验。

说明：本文系国家社科基金重要大项目“中国经济特区发展史（1978-2018）”（16ZDA003）和国家自然科学基金项目“公共品自愿供给中的社会偏好与惩罚机制研究”（71203145）的阶段性研究成果。

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Abstract：In theory， the private supply of public goods will tend to be exhausted， and the government supply will also suffer from inefficiency. In reality， there were many successful cases of public goods collective governance. Taking Nanjing new village， a typical example of the urban villages in Shenzhen， as an example， we described the situation before and after the self-cooperation of Nanjing New Village. After analyzing Nanjing New Villages process from the state of “dirty and messy” to a model of regional social governance， we analyzed the social network structure between residents in this process. We used the analytical framework “informal norms- talents-the use of local knowledge in the functioning” of the theory of self-organization， to examine the formation factors and maintenance mechanisms of self-cooperative governance of public affairs in urban villages. After analyzing the social network structure formed by Nanjing New Village's self-governance， we analyzed its shape and the interaction of various nodes in the social network in the self-organization process. The results show that the star-shaped social network structure enables the self-cooperative governance of public affairs in the urban villages to occur and maintain， and its efficiency is higher than other methods in specific situations.

Key words：public affairs; social network; self-organizations; urban villages

責任编辑：王明洲