山区条件下农村地籍和房屋调查工作思考——以宁德市为例

■ 赖桂玲

（福建省宁德市自然资源局不动产登记中心，宁德 352100）

0 引言

党的十八大以来，中央连续几年的1号文件和国家部委相关文件都要求深入推进社会主义新农村建设，全面深化农村改革，指出要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，依法保障农民的宅基地使用权。

《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）在改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利中明确要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作[1]。《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）在深化农村土地制度改革中明确要加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作[2]。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发〔2019〕1号）提出加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成[3]。

开展农村地籍和房屋调查工作，是建立和实施农村建设用地使用权及房屋所有权不动产登记的基础，是中央深化土地改革的一项重要内容，也是进一步盘活农民资产，促进农村经济发展的基础保障。宁德市根据国家及省里的工作部署，在完成第二次全国土地调查后，开展设区市、县级政府所在市区、镇区地籍调查，从2013年开展农村地籍调查试点工作到2014年全面铺开城乡地籍调查工作，不动产统一登记后又开展房屋补充调查。宁德市地处福建沿海，是一个典型的山区市，存在外出务工人员较多、农民文化水平普遍偏低、信息闭塞、地籍房屋历史档案留存少、违建多及地方财政困难等问题，农村地籍和房屋调查工作推进难度大，调查成果的经济实用性有限，与经济相对发达的沿海地区以及地形比较平坦的北方地区相对比存在明显区别，但宁德市经过几年的实践和探索，形成了适合山区条件下农村地籍和房屋调查工作的经验，具有一定的参考价值。

1 宁德市概况及农村地籍房屋调查工作情况

宁德市，别称闽东，位于福建省东北翼沿海、福建闽东地区，下辖9个县（市、区），土地面积共计约1.34万平方千米，地形以丘陵山地为主，沿海为小平原，经济生成总值在全省排名居后，外出务工人流量比较大。

依据2013年末土地利用现状调查数据，扣除设区市、县级政府所在市区、镇区已完成的范围，得出宁德市目前需要开展地籍房屋调查的工作范围（表1）。

2014年12月30日福建省人民政府下发通知，要求各市、县（区）制定具体实施方案，明确工作目标、任务、措施及时间节点要求、分年度工作计划,明确2015年12月底前，辖区内完成地籍和房屋调查的行政村比例不低于10%；2016年12月底前，辖区内完成地籍和房屋调查的行政村比例不低于30%；2017年12月底前，辖区内完成地籍和房屋调查的行政村比例不低于50%；2018年12月底前，辖区内完成地籍和房屋调查的行政村比例不低于70%；2019年12月底前，辖区内完成地籍和房屋调查的行政村比例不低于90%；2020年6月底前，基本完成辖区内的农村地籍和房屋调查工作[4]。截至目前,宁德市基本按照省里要求的进度推进,具体调查情况见表2。

表1 宁德市2013年末未开展城乡地籍和房屋调查汇总

表2 宁德市2017年底城乡地籍和房屋调查工作开展情况汇总

虽然已按进度要求完成工作，但就调查内容、技术标准、质量要求及成果应用等方面，还存在很多问题。

2 宁德市农村地籍和房屋调查工作存在的问题

2.1 行政部门方面

2.1.1宣传工作不到位

笔者主要通过对农村地籍和房屋调查工作各参与者进行调查、询问等方式了解宣传力度。调查截止时点为2017年底。一是通过百度等新闻搜索工具查看宁德市农村地籍和房屋调查等关键词，检索到的相关内容都是项目公开招投标及中标公告信息，未发现任何宣传新闻信息、新闻视频及行政部门通知公告等；二是通过询问行政部门工作人员得出，只有个别县、市在工作开展前曾召集工作区乡镇、村两级工作人员召开大会，解释工作意义、安排进场时间及需要配合的事项等信息；三是通过询问作业技术单位了解到，开展外业调查测量工作时，发生过测量仪器被群众扣留、技术人员被军事机关拘留的情况；四是询问一些村庄留村村民与外出村民是否了解城乡地籍和房屋调查工作的目的、时间、应该如何配合等问题，大部分人表示不清楚。

2.1.2项目经费无法保障

按照《国土资源部财政部住房和城乡建设部农业部国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号），要求在地籍调查基础上开展房屋补充调查，依据《房产测量规范》的有关规定和要求，开展房屋调查和测量。房屋调查的重点和难点是房屋的权属状况，包括权利人、权属来源情况、产权性质、墙体归属、房屋权属界线等几个方面。由于历史原因，农村房屋在批建程序和权籍管理上还不完善，使得部分房屋在权属来源问题上取证困难，界址确认也存在较多矛盾纠纷[5]。目前宁德市农房大部分为砖木老房子及混合结构，内部有天井等设施，按照《房产测量规范》要求，必须要入户才能完成内部测量，准确测算房屋面积，颁发不动产权证书。通过调查了解，目前福建省已开房地一体调查的地区项目经费标准主要采用两种方式计算：一种是以宗地为单位，宗地及其上农房笼统的按单价450元计算；另一种是分别计算地籍调查和房屋调查经费，地籍调查经费按往年省里提议价格15万元/平方公里，房屋调查经费按《福建省物价局关于规范房地产测绘收费的通知》（闽价房〔2008〕245号）文件最低标准1.2元/平方米计算。

笔者依据以上两种方式，选取宁德市霞浦县两个典型项目进行经费测算（表3）。根据测算结果，两种经费标准计算方式得出的结果基本相等；依据表1的调查总面积计算，宁德市需要约40582万元的总项目经费，平均到9个县（市、区）需要约4509万元。通过初步调研，一是对于财政收入困难的山区县、市来说经费太高，地方财政负担不起；二是山区农村村民大量外出务工，基本无法完成指界和房屋入户测量；三是农村现状是很多新房占用土地存在违法情况导致无法发证，相应房屋也存在违建问题无法发证，按标准调查测量的数据大部分不一定能用，就算以后政策调整可以登记，调查成果也失去现势性了。故这种按全标准调查测量的工作思路不适合宁德市。

2.1.3调查成果应用认识不足

通过调查了解，目前宁德市农村地籍和房屋调查工作主要由自然资源局地籍部门牵头，不动产统一登记由不动产登记局负责。按照常规思路，应该由地籍部门完成总调查公告后，整理完善未登记符合登记条件的房地、已登记但实地核实有变化且合法的房地资料，代权利人向不动产登记局提交完整的申请登记资料，由不动产登记局登记发放不动产权证，且将因不符合登记条件而未登记的房地纳入监管平台，才能算完成整个调查工作。

但实际工作中，我们发现地籍部门对调查成果的应用认识不足：一是由于历史上宁德市农房从未登记，缺失农房发证政策，调查部门无法明确房屋调查权源资料，也就无法分解房屋审批部门需配合的工作；二是未对已登记宗地外业调查中发现界址点变化的问题进行分析、界定性质，未充分认识界址点变化对不动产登记的影响；三是在权属调查工作无法完成时，对可以完成的测量成果及上图工作在日常不动产登记的应用认识不足，导致已完成的成果无法有效应用在不动产登记工作上。

2.1.4存在历史遗留问题

表3 宁德市典型项目地籍和房屋调查工作经费测算结果

农村地籍和房屋权属调查工作主要难点：一是无法明确权利人；二是土地权属来源难以搜集，很大一部分都为违建宗地，符合土地规划的未完成用地补报手续，不符合土地规划的也存在未拆除恢复原状的情况等；三是农房登记没有经验可借鉴，宁德市历史上各阶段建成房屋缺失规划、竣工验收等材料，或近几年新建房屋虽有规划资料，但存在少批多建、位置偏离、个别资料缺失等问题，地方相关行政部门没有出台解决此类具体问题的政策办法，农民无法获知解决缺失资料问题的途径。

2.2 农民方面

2.2.1权属意识薄弱

笔者对留村的村民进行询问调查，一部分人认为自己的房屋所有权不存在异议，村里也是认同的，没必要浪费时间配合指界登记；一部分人则认为配合调查指界也不能保证符合登记条件，不想浪费时间精力；还有一部分人甚至认为农房登记毫无意义。可见，农民对农房的权属法律意识比较薄弱，没有认识到农房登记的法律意义和资产价值，客观上给农村地籍和房屋权属调查工作带来了困难。

2.2.2外出务工人员较多

笔者通过对不同县、市的作业队伍调查了解，发现有支柱农业产业的农村外出务工人员相对较少，但也占到一半以上；大部分县、市特别是山区县农村几乎已成为空心村，村民基本外出或进城务工。

相对外出务工村民，进城的村民较容易召集，但实际工作中发现也有进城村民未回村的现象，这可能与宣传不到位、村两委通知不到位以及农民权属意识薄弱等有关。

2.3 作业队伍方面

2.3.1业务素质参差不齐

按照地方工程项目招标办法规定，单个项目超过20万元必须通过公开招投标程序，且招投标不能设置特别条件。目前宁德市农村地籍和房屋调查工作招投标条件一般要求全国范围内具有甲级测绘资质的企业，采用低价中标方式确定作业单位。

实际工作中发现存在以下问题：一是恶意竞争，存在以极低报价中标后却不进场或进场后没有进展等问题，自然资源部门在解除合同上费时费力费钱，严重影响项目工作进展；二是临时组成人员挂靠有资质公司进行投标，碰到问题时委托方甚至找不到具体项目负责人；三是实际进场人员与标书上的项目组成人员不一致，往往为刚毕业或单纯测绘技术人员，未经过调查业务培训直接进场；四是外省作业队伍在宁德市作业成本较高，无法承受因权属调查等实际问题带来的拖期成本，加之语言沟通不顺畅，项目一有困难就毁约，造成项目烂尾的问题。

通过搜集材料分析发现，全市开展工作以来，中标获得宁德项目的共有9家甲级资质单位，其中5家为外省单位，且距离福建较远，占比为56%；有6家为第一次在宁德获得项目的公司，占比为67%，大部分甚至是第一次在福建省内获得项目；有6家在福建省内没有固定办公地点，技术人员基本来源于外省，占比为67%；有6家经过询问为挂靠资质的临时测量人员，占比为67%。

2.3.2重测量轻调查

农村地籍和房屋调查内容主要可分为权属调查、外业测量、建库等三部分，分析宁德市已完成的调查成果内容，基本上只有现状测量成果和已登记权属数据，严重缺失外业权属调查数据。按照常规技术路线，外业工作在控制测量的基础上，已登记的应到现场核实，核实发生变化的需重新调查指界测量；未登记但符合登记条件的，也应先搜集权属来源资料，现场调查指界，画宗地草图，设置宗地界址点及房屋墙角点，入户测量；因不符合登记条件而未登记的，应按现状院落围墙等实际宗地闭合点及墙角点测量。实际工作中却存在权属调查相关当事人缺席问题：一是行政部门权属调查工作组织不到位；二是农村外出务工人员较多，导致技术支撑单位无法开展权属调查，无法收集权源材料，无法分辨不符合登记条件部分，甚至已发证宗地都不能上图，无法核实界址变化情况。

3 农村地籍和房屋调查工作可借鉴的经验

3.1 南京市六合区根据地方实情创新农房确权登记工作机制

历史积弊、宅基地建房面积超标严重、审批手续不全、权利人界定困难、规划与管理矛盾突出等，向来是农房确权发证的难点。南京市六合区在坚持一户一宅的原则上，实事求是面对历史和现状，基于村民自治创新应用三级确认、司法调解等机制，有效解决了“老大难”问题。笔者将其经验归纳如下：

一是在调查结束后，根据实际问题，及时组织相关业务部门研究讨论，由区政府正式出台相关问题处理意见的确权政策，打通从调查到发证的堵塞。

二是对于宅基地和房屋实际面积超出原证载(或批准)面积，但在规定面积标准以内的，经确认按实际面积登记；宅基地和房屋面积超过规定标准的，按规定面积确认登记，超出部分不予确认。

三是对于历史上无审批手续，或虽有手续但现势性不强的宅基地使用权和房屋所有权，在权利人符合宅基地申请条件的前提下，本着尊重事实、面对历史的原则，以“三级确认”的方法，确定其宅基地使用权和房屋所有权。

四是针对分户请求，发挥基层组织自治作用，由村组先行把关，对照宅基地申请条件符合分户的，在履行三级确认程序后，即可进行分户登记。

五是针对权利人身份认定，原则上以其申请宅基地或建房时候的身份为认定依据，建房时户口已不在本村组，但目前仍然享有承包经营权、承担农村各项义务的，也可以作为权利人申请登记。

六是针对权利人变更，通过基层人民调解，来应对不动产权利人对房产自愿处置、重新安排以及继承等既成事实的各种诉求。

七是坚持“一户一宅”的原则，对于符合宅基地申请条件的权利人，不以是否符合规划作为确权发证的必要条件。

3.2 宁德市古田县建立容错纠错制度助推农村地籍和房屋调查工作

古田县委、县政府制定容错纠错制度，规定在农房发证过程中如出现失误或者错误，只要主观上没有为当事人、他人及相关单位谋取私利，可容错纠错，这为行政部门业务人员创新探索工作机制、制定历史问题处理意见等提供空间和解除了后顾之忧。同时由县政府出台试点区域宅基地和农房确权登记办法。笔者将其经验归纳为以下几点：

一是按照“尊重历史、面对现实、实事求是”的精神，依据宅基地管理相关法律法规政策及地方实际，认定给予登记和不予登记的情形，避免“小产权房”“两违清理对象”等不合法的房屋通过试点工作得以“转正”。

二是明确只有合法宅基地才能申请房屋发证。针对房屋登记面积问题，规定以福建省实施《城乡规划法》办法施行时间（2011年5月1日）为界线，该时间后未翻建、改建、扩建的房屋所有权按实际面积认定；该时间后依法批地建房或翻建、改建房屋，有规定审批手续且2016年1月1日起未擅自翻建、改建、扩建的房屋所有权面积按审批面积登记，无规划审批手续或审批手续不全的房屋所有权面积，在核发土地使用权面积4倍以下的予以认定，认定面积按房屋构造自下而上累计叠加，超出部分不予登记。针对超建面积问题，规定宅基地和房屋实际面积超过认定面积或批准面积的，由申请人指界确认，在不动产登记簿和不动产权证书附记栏目中注明超过标准或批准的用地面积和房屋面积，并在附图上用虚线标注。

三是明确无审批手续或审批手续不全的宅基地和房屋的权属确认程序。规定符合登记条件但无审批手续或审批手续不全的宅基地和房屋所有权的确认，登记申请人的身份、房地权利人不一致统一，房屋建设年代、登记面积的认定以及分家析产认定等，按照组、村（居）、街（道）三级确认的方法进行。

4 推进宁德市农村地籍和房屋调查工作的对策

4.1 合理测算经费，最充分最佳使用经费

4.1.1分类制定工作标准

按照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）精神，地方条件不具备的，允许房屋调查采用简便易行的调查方法，通过描述方式调查记录房屋的权利人、建筑结构、层数等内容，实地指界并丈量房屋边长，简易计算房屋占地面积，形成满足登记要求的权籍调查成果。因此宁德市应以成果实用性为导向原则，以登记为切入点，结合地方客观存在的问题，在合同中明确调查内容及要求，确保工作程序合法合理。同时按照标准及合同要求，制定工作技术方案，分类制定标准，在完成摸底后，考虑到历史上宁德市农房均未登记，以宗地为基础，将调查对象分为三类：一是已登记的宗地；二是符合登记条件但未登记的宗地；三是不符合登记条件的宗地。按照“搜集资料——制作调查底图——开展控制测量和地形测量——开展权属调查——开展细部测量——建立管理数据库”的步骤开展工作，前三个步骤可统一开展，后三个步骤应根据三类宗地分别制定工作标准。

第一类宗地已登记。在完成登记资料扫描基础上，首先要完成宗地上图工作，这个依据村里门牌二维码和留村老人或村干部指认即可；其次要核实现场宗地界址有无变化，这个依据现场细部测量结果及权利人指认进行核实，对界址有变化的要进行变更调查，权利人不在场的采取询问相关人及拍照录影予以初步判断记录；第三是设定已登记宗地上房屋为可发证，在完成房屋要素调查基础上，按照《房产测量规范》入户测量房屋面积。权利人不在场的，采取测量墙角点按房屋外围计算每层及整幢房屋面积。

第二类宗地未登记但符合登记条件。依据“国土资发〔2016〕191号”文件要求，收集权属及相关规划资料，首先根据收集资料内业初步判定是否符合登记宗地条件；其次外业开展房地权属调查、设置界址点及绘制宗地草图；第三是在完成宗地测量基础上，按照《房产测量规范》入户测量房屋面积。权利人不在场的按现状测量宗地，测量墙角点按房屋外围计算每层及整幢房屋面积，并通过询问相关人及拍照录影，初步判断记录现状与权属资料的关系。

第三类宗地不符合登记条件。首先完成宗地及农房基本使用信息的调查；其次按现状测量宗地，测量墙角点按房屋外围计算每层及整幢房屋面积，并询问相关人及拍照录影，初步判断记录不符合登记的原因。

4.1.2科学集约计划经费

建议一是按照国家及省里现有的收费标准，结合地方实际情况，分部分项计算经费。一方面要考虑到实际过程中现阶段确实无法完成的工作相应经费可留到日后使用，避免做多做少一个价；另一方面又要充分保障作业单位利润空间，只有成果质量越高越符合要求，才能得到更高的利润。二是为避免财政资金重复浪费，立项前应充分征求当地测绘数据管理部门的意见，对已能满足项目精度要求的测量控制网、现状地形图及地籍图，不再重复测量。三是项目评标采用综合评分法，合法合理设置得分条件，避免低价中标带来的恶性竞争。

4.1.3采用新技术思路

2017年8月，宁德市古田县开展了三维立体不动产登记试点工作，依托正在开展的地籍房屋调查工作，采用无人机倾斜摄影测量新技术，以三维立体影像数据作为基础图件开展权籍调查。倾斜摄影测量航飞采用六旋翼无人机，搭载惯导和五镜头倾斜专业相机系统，同时从一个垂直、四个倾斜等五个不同的角度采集影像[6]。经过现场演示的观看和咨询得知，该项目采用的三维倾斜航空摄影测量成果可满足图解宗地界址点的精度要求，内业就可以初步测算房屋分层建筑面积，投入时间、人力及物力成本远低于外业测量。

建议宁德市后期调查工作采用无人机倾斜摄影测量新技术，利用三维立体影像数据图解调查区内院落现状外围点位和房屋墙角点并计算面积。在完成外业权属调查和指界的基础上，对已登记和符合登记的宗地界址点采用野外数字测量进行核实，其上房屋确实无法入户测量的，直接采用内业图解成果；对不符合登记的宗地及房屋按现状直接采用内业图解成果，这样既满足了成果要求，又能节约成本。

4.2 重点突出权属调查

分类调查、突出重点，权属调查在前，以行政部门为主，成立业务领导小组；测绘在后，以作业单位为主，依据批准的技术方案开展工作。权属调查成果是界定界址点的依据，更是不动产登记的权属来源，考虑到现有成果严重缺失权属调查数据，行政部门应重点突出权属调查工作。界址点测量可以采用解析和图解两种方法，但如果未完成权属调查指界工作，就无法设定界址点，讨论采用哪种方法测量都毫无意义。

行政部门要提高认识，主动承担权属调查的责任。一是明确县、乡镇、村（居）三级工作机构及业务人员具体责任分工，定期加强业务培训。二是提前宣传到位，以利益为导向，宣传政策的意义及后续登记发证抵押的好处。三是联合自然资源、住建及规划等相关业务部门，牵头搜集调查区内登记和相关审批材料，摸清调查区实情、户情及历史遗留问题等，以县级以上人民政府的名义组织相关业务部门制定《处理意见》，理顺外业权属调查问题，做到宅基地和农房不动产权证书应发都发，达到工作目的。四是针对农村外出务工的问题，在完成现状调查测量和基本权属判定的基础上，选在重要节日外出人员返乡时，由行政部门业务小组补充开展权属指界确认工作。

4.3 以不动产登记为导向规范调查成果

开展农村地籍和房屋调查工作，是为了摸清家底和服务不动产登记，对已登记的不动产实地核实变化情况及上图管理；对未发证但符合登记条件的进行主动登记；对不符合登记的进行造册管理。各地实际问题不一，但工作最终目的都是为了登记发证及摸清家底，做好调查成果与不动产登记的有效衔接尤为重要。笔者认为，项目在制作标书和签订合同、制定技术实施方案和成果验收标准都应以摸清家底、满足不动产登记为导向，结合国家及省里要求和法律法规、标准规范及地方实际问题，明确调查内容侧重点、技术路线、成果内容及登记材料组织申报等。

成果验收合格后应及时导入不动产登记系统启用，保持成果现势性，有实际测量地籍图的应在控制网、图根网通过省质监站验收后及时启用，统一日常变更测量的测绘基础数据。对于不动产批准权属与实地调查不一致，又暂时无法处理的，建议先在矢量图形库中按实测图形上图，编制不动产单元号，在实测图层上根据批准权属范围展绘权属图层，在属性结构表中备注存在问题，实际不动产登记贴图以不同颜色区分合法与异议部分界址线。

不动产登记发证应坚持“试点先行，总结经验，全面铺开”的原则，农房发证审核不能刻板地按照城市房屋发证的条件，而应本着尊重历史，从地方实情出发，在符合土地规划和村镇规划等控制指标前提下，权属来源缺失由村委确认、四至承认、村里公告予以确认，审批材料能省则省、能补应补，确保证书应发尽发。通过不动产统一登记，促进不动产登记信息更加完备、准确、可靠，根据准确有效的信息进行不动产交易，保障交易安全[7]。

4.4 确保调查成果质量

一是合理选择作业单位，保障技术力量。结合地方实际工作情况，考虑成果后期整改及与不动产登记工作的衔接问题，尽量选择本省内或与本地长期合作类似项目的作业单位，可以在公开招投标的基础上，通过设定投标必要条件和加分项目等合法合规方式来选择作业单位；为避免中标单位存在挂靠问题，合同中应明确要求投标单位递交的标书中项目人员必须与实际进场人员完全一致，行政部门可在实际工作开展中定期点名审核；为保证作业单位技术人员业务水平，应要求其定期组织业务培训考核工作。

二是引入有资质的第三方监理，保障进度质量。考虑到行政部门业务技术力量薄弱的问题，建议在项目工作中预留一定经费用于引入有资质的第三方，全程参与制定标书、确定合同内容、审批技术实施方案、监督工作进度、组织成果验收及跟踪后期整改等全程工作。

5 结语

本文以宁德市农村地籍和房屋调查工作为例，立足实际工作，采取调查、咨询及分析等方法，从行政机构、农民、作业技术单位等参与者的视角，分析研究山区地方在实践工作中遇到的问题，结合所收集的各地典型的解决方法，提出相应的对策建议，期望能为类似宁德市的山区地方农村地籍和房屋调查提供一定的借鉴。当然，各地情况不可能完全一样，还是要立足实际，以问题为导向提出解决方案。现农村地籍和房屋工作距离国家要求完成的时间期限已经过半，各地进度也已经过半，是时候该考虑调查成果现势性应用、不动产登记及与两权抵押关系等问题了，期望各地及相关专家学者能在实践中探索更多可复制推广的经验，确保按国家部署时间完成任务、成果能用，为深化农村土地改革夯实基础。