大力推动我国玉米深加工行业可持续发展

文/中国粮食行业协会

近年来，在国家临时收储等优惠政策激励下，我国东北玉米主产区农民种植积极性空前高涨，玉米连年丰收。全国玉米总产量已连续超过水稻总产量，跃居粮食作物首位，玉米深加工业跳跃式发展随之导致产能阶段性严重过剩。深加工玉米消费量从2007/2008年度不足4000万吨增加至2017/2018年度的7500万吨，消费占比也从24%上升至31%，对我国乃至世界的玉米供求平衡和流通格局都产生了重大影响。为此，中国粮食行业协会和广东华南粮食交易中心组成调研组，在黑龙江、吉林、辽宁三省粮食行业协会的帮助下，深入实地走访了哈尔滨市、肇东市、长春市、公主岭市、沈阳市等五地市，考察了6家有规模、有特色的玉米深加工企业和饲料加工企业，以及3家地储粮库、2家农民专业合作社，并在哈尔滨、长春和沈阳组织当地粮食行政部门、行业协会、粮食研究机构以及重点玉米深加工、饲料加工企业开展座谈。调研组充分听取各方面的意见和诉求，对有关问题进行了深入探讨，掌握了大量资料，对当前化解玉米深加工产能过剩，构建玉米深加工行业可持续发展模式，以及协会如何发挥桥梁参谋作用进行了有益的探索。

图1 我国玉米历年最低收购价与产量、种植面积关系图

玉米深加工业发展现状及存在的问题

（一）国内玉米供给格局将从严重过剩趋于紧张

随着玉米市场化改革的推进，长期看来，国内供给将呈现缩减趋势。自2012年以来，玉米超过稻谷成为我国第一大粮食作物。2004-2017年，我国玉米产量从1.3亿吨增加至2.16亿吨，增加了0.86亿吨，增幅达70%。2015年经历了连续12年增产后，产量达到2.2亿吨的历史高位，随后两年产量虽有小幅回落，但仍维持在2.15亿吨左右。玉米成为我国第一大粮食作物，既源于市场的内在需要，也得益于政策的大力推动。2008年以来，国家实行玉米临时收储托市政策，刺激农民持续扩大玉米种植面积，产量连年增加，临储库存不断累积。而随着玉米临时收储政策的退出，我国玉米将结束连续12年增产和库存增长的局面，加上国家调减玉米种植面积，未来我国玉米生产将迎来新的格局，从长期看，国产玉米供给将稳中略降。

（二）饲料消费趋于稳定，深加工消费增长尚有余地

从长期看，玉米饲用消费量增长空间有限。当前，我国玉米饲料消费量占玉米总消费量的比率已下降到70%以下，但仍高于全球60%的平均水平，远高于美国43%的水平。可见未来玉米饲料消费占比仍有下行的可能。一方面，我国农产品进口仍将保持持续增长态势，国外大宗饲料原粮替代效应加强。进一步扩大我国农产品进口，是人民进入全面小康社会生活消费水平提高的需要，也是世界贸易新格局下的要求。按自然年度计算，2017年我国累计进口玉米、高粱、大麦、木薯干和玉米、酒精糟滤渣液混合干燥蛋白饲料（DDGS）等饲用粮替代产品超过2200万吨，同比增长16%。尽管中美贸易争端仍存在较大的不确定性，但总体将走向更加开放的格局。而且，我国将通过主动拓展多元进口渠道来扩大进口，预计未来进口饲用粮对国产玉米的替代作用将加大。另一方面，稻谷、小麦最低收购价的逐步下调也抑制着玉米饲用消费。为了理顺各粮食品种间的比价和收益，2018年国家再次下调稻谷和小麦最低收购价格，稳步推进稻谷和小麦价格市场化改革。现阶段我国稻谷和小麦库存高企，并且储存超过3年的陈稻和陈麦占比较大，将是玉米消费的主要潜在替代品。

玉米深加工将是未来玉米消费的重要增长点。过去10年间，我国深加工玉米消费大幅度增加，从2007/2008年度不足4000万吨增加至2017/2018年度的7500万吨；消费占比也从24%上升至31%。但相比之下，美国玉米工业消费量占总消费量之比高达56%。中国人均工业消费玉米量为43公斤/年，美国为500公斤/年，这意味着我国玉米深加工业今后仍存在较大的发展空间。

总之，我国玉米生产端的政策刺激在削减，国内玉米总产量将下降，而市场需求仍在增长，尤其是玉米深加工需求增长空间较大，导致玉米总消费量增加。这一减一增之间，玉米供需格局已经转变，国内玉米总供给和总消费的年度结余缺口进一步扩大。

鉴于国产玉米国内供给将逐步缩减，而玉米消费仍继续保持高位的长期趋势，未来玉米供需将处于紧平衡的态势。当然，考虑到目前仍有临储玉米库存，即使未来2-3年内当期供需结余出现缺口，国内总体供应依然能够基本满足需求，但供给严重过剩的局面将难以再现。

（三）玉米深加工业新一轮产能出现过剩

目前玉米深加工业落后产能过剩，玉米有效利用率低，具有合理经济规模和较高产能利用率的优质产能明显不足。

在国内玉米供需格局趋紧的同时，玉米深加工产能却在急剧扩张。如何化解这一矛盾？是继续走用行政手段控制深加工需求的老路，还是从国内外市场上寻找新的出路，实现供需平衡，这些问题都亟待妥善解决。

图2 我国玉米工业消费量与年度结余量对比图

政策建议

调研组了解到，当前我国玉米深加工行业产能阶段性严重过剩，已造成全行业亏损、低水平重复建设、企业开工不足、设备闲置和玉米资源的极大浪费，必须从制度上采取坚决有力的措施将其化解，构建长效的机制，努力实现玉米深加工业高水平持续、健康、协调发展，以满足全面建成小康社会新时期的新需求。

（一）促进玉米深加工行业有序发展，激活玉米产业经济，实现更高层次的粮食安全

“玉米深加工与人争粮”的观点是个误区。玉米深加工产品是为民造福，为民所用，而非与民争粮。长期以来，玉米深加工行业被贴上了“与人争粮”的标签，使之处于国家粮食安全的对立面，导致该行业难以健康、持续地发展起来。本质上，玉米深加工产品是在为社会创造财富，是为人们美好生活需要服务的，其产品涉及营养健康、安全食品以及环保材料等方方面面，对我们生活、生命质量的提高发挥着重要作用。此外，当前我国大部分玉米深加工产品应用于食品工业，如食品配料、营养剂、甜味剂、功能性配料等，并没有脱离食品链条。

发展玉米深加工行业，有助于实现更高层次的粮食安全。虽然我国拥有全球最庞大的主粮库存规模，库消比远高于国际水平，但粮食供应的“弹性”比“刚性”重要。一个国家的粮食自给率（刚性）只是实现国家粮食安全的一个方面，关键还在于国内粮食生产能力的储备及在国内外市场获取粮食的能力（弹性）。正因此，国家粮食和物资储备局局长张务锋表示，要加快建立更高层次、更高质量、更高效率、更可持续的粮食安全保障体系。建立一个长效机制，真正把玉米深加工行业发展起来，实现“藏粮于业”正是一种更高层次的粮食安全。所谓“藏粮于业”，就是通过深加工行业强大的“兼容”特性来提高粮食供需的弹性，通过建立长期、稳定、可控的加工转化调节渠道，形成粮食生产和消费良性循环发展的局面。相对而言，口粮的供需弹性较小，若仅实现基本层面的供需平衡，一旦有较大的波动，很容易出现问题。如果能把深加工环节做大做强，让粮食供需在更高的水平上平衡，就相当于把口粮需求“储藏”于产业链上，为粮食安全留了一个很好的缓冲带。

从国际经验看，通过发展产业实现粮食安全比单纯的粮源充足更有保障。美国就是通过粮食产业的高度市场化，使其安全系数维持在高位。美国库存消费比长期维持在低于18%的警戒线之下，但其粮食安全指数长年排名全球前列，原因是美国的粮食除了藏在“库存”里，还藏在了加工和贸易环节，通过饲料、工业和贸易三条腿走路，创造了更具弹性和调节的空间，实现了更高层面的粮食安全。而我国的大豆产业的发展也印证了这一点。当前全国食用油50强企业名单中，大部分都是国有和民营企业。经过十余年的市场化运作，已形成国有、民营和外资三足鼎立之势，而国民的大豆消费（包括食用、油料、饲料）并没有受到任何威胁，从这个角度看，大豆通过产业化和国际化发展，实现了更高层次和更可持续的安全。

2017年9月，国务院办公厅发布《关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》。我们要鼓励我国玉米贸易加工企业不断向玉米种植和精深加工终端产品双向延伸，着力构建玉米全产业链，将企业做大做强、做优做久，不断提高核心竞争力，提升我国玉米企业在国际玉米市场上的地位。在国际粮食市场上，跨国大粮商百年专业化、国际化、规模化、一体化运营的经验，值得我们认真参考借鉴。我国作为世界上最大的粮食生产国、消费国、进口国和饲料生产消费国，2017年粮食进口已达到1.306亿吨，理应在国际粮食市场上享有自己的话语权。但话语权不是说大话、讲空话，而是要靠实力说话。我们粮食行业现在是全国总量大而各个企业分量轻，大而不强，小而分散，管理粗放，在很多方面还不是国际四大粮商的对手。我们只有坚定不移地按照市场化运作，尽心竭力地通过经济手段搞好产业整合，才能超越现状，开创新局。

（二）逐步剥离政策属性，让市场充分在玉米深加工行业资源配置中发挥决定作用

玉米深加工行业其产品涉及营养健康、安全食品以及环保材料等方方面面，对我们生活、生命质量的提高发挥着重要的作用，有着广阔的前景和发展空间。深加工行业不能继续依靠政策“输血”，而要使市场成为资源配置的决定性因素，让玉米产业真正发展起来。因此，建议停止各级政府对玉米深加工的临时性补贴。正确引导投资，避免误导，防止社会资本再次涌入玉米深加工行业，造成新一轮低水平重复建设和恶性竞争。坚定推进价格形成机制的市场化改革。原粮收购环节的市场化，可以盘活整个行业，因此，国家应更坚定地推进玉米价格形成机制的市场化改革，让价格成为反映市场供需的晴雨表，避免因阶段性、局部性的问题而以其他名义再干预市场。保护农民利益方面，可以按世贸组织成员国一致认可的保护农业等弱势产业的黄箱政策等方式，避免对玉米价格进行直接干预，加大对粮农直补的力度，包括对农民种粮和休耕双向都进行补贴，加大投入搞好农田水利、交通、仓储、物流基础设施的建设。

（三）建立长效、协同的产能调控机制，促进玉米深加工行业良性发展

玉米深加工产业不会“与民争粮”，但持续无序的行业乱象则会严重影响国家粮食安全。因此，政策要调控的不应当是产业本身，而是在尊重市场规律的基础上，对产能进行整体的、科学的布局，以帮助产业摆脱无序竞争和低水平循环，促进产业良性发展。

1.实行差异化调控，对新进者侧重于“进入限制”，对现存者侧重于“产能优化”

首先，要建立科学的“产能-粮源”联动机制，一旦“产能闲置率”和“粮源库消比”两个变量之间的比例达到特定水平即触发调控措施。这区别于原来仅以“粮源库消比”为主要依据的做法。加入“产能闲置率”变量，意味着要从玉米深加工行业本身的情况出发，只有过剩的产能正在过度消耗粮源，调控才会启动，而不是延续“粮源多了就补贴刺激，少了就调控限制”的旧模式。

一旦触发调控机制，应当对行业新进者和现存者实行差异化调控，避免“一刀切”影响产业稳定发展。因此，调控应主要面对“新进者”。对于新进入者，应当提高行业进入门槛，严格审批，对新建玉米深加工项目在土地征用、资金筹措等生产要素投入上加以有效限制，并通过设置一定的环保、技术等要求，把投机者、落后的产能拒于门外。

对于现存者，政府应通过构建统一的信用体系和提高环保、技术要求，倒逼现有企业调整产品结构，进行技术改造升级，开发新产品，实现产品换代，并通过关停并转淘汰落后产能，达到规模化经营，实现高水平、高质量、高效益的可持续发展。经过行业升级改造以后，可视玉米行业发展情况和国内外市场需要，逐步提升放开玉米深加工行业市场整体准入条件，以吸引国内外资本向更高水平的玉米精深加工发展。

政府还应加大对科研和基础设施服务的投入，推动行业升级。大力支持玉米深加工技术研发，促进产学研一体化，打造产业技术联盟等，引领产业升级。同时，做好基础服务，包括建设发达的物流和环保体系等。调研中有企业表示，美国养殖业的环保成本很低，因为当地政府不要求每个企业都拥有自己的环保设施，而是在一定的区域内由地方政府或产业联盟统一出资，建造共享的环保和排污系统，既降低了单个企业的成本，又提高了环保效能和监管效率。

2.国家须明确重申对粮食燃料乙醇“适度发展、把握总量”的定位，避免企业误读造成资源浪费

国家对粮食燃料乙醇的定位是“适度发展、把握总量”，非粮乙醇才是“大力发展”的方向，这符合我国国情。从我国国情、粮情、民情出发，在我国发展生物质燃料乙醇、清洁能源，理应以南方资源较为丰富的甘蔗、木薯副产品及其他植物纤维素为主要原料，绝不能以粮食为主要原料，这应当作为一项重要的产业政策，要及时宣讲，向各界传递明确的调控信息。

3.深入做好玉米产业发展规划，使之与国家粮食发展规划和各玉米主产省（区）的发展规划实现科学对接

我国玉米产业乘改革开放的东风，经过40年的持续发展，现已超过稻谷位居主粮首位，2017年总产量为2.16亿吨。根据各地自然地理环境和气象条件等资源秉赋，已形成了三大玉米主产带：东北玉米产业带，包括辽吉黑和内蒙古东四盟市，约占全国玉米总产量的44%；华北玉米产业带，包括冀鲁豫晋四省，约占全国玉米总产量的29%；西北玉米产业带，包括陕甘宁新四省区，约占全国玉米总产量的9%。这三个玉米产业带，共计占全国玉米总产量的82%左右，各具特色，均呈现出良好的发展势头，在全国玉米产业发展中有举足轻重的作用，尤其是东北玉米产业带，是全国玉米的龙头。

为了实现全国玉米产业高水平、高质量的发展，我们可参照国际农业现代化发达国家的成功经验，从制定玉米产业带发展规划入手，逐步制定玉米、稻谷、小麦三大主粮产业带发展规划，打破我国三大主粮行政区划的束缚，按照新的产业带规划思路，以产业带为依托，促进三大主粮产业发展，依据各地资源秉赋走上专业化、规模化、科学化之路，必将对保障我国粮食安全发挥重要作用。

（四）制定符合市场需求的玉米等级标准，促进玉米种植从生产导向转为需求导向

实行市场化改革以来，玉米国标经历过三次修订，最新公布的GB1353-2018将于2019年2月1日正式实施。新国标沿用了过去的容重指标，体现了玉米容重越高品质越好的要求，但无法反映不同用途对玉米内在品质的要求。容重是一个物理指标，而不同用途的玉米对其有机化学成分各有特殊要求。如食用玉米要求角质淀粉含量高，饲用玉米要求总淀粉含量高，酿造型玉米要求马齿形高淀粉含量高等。当前玉米标准虽分为饲料用和工业用，但仍与市场需求有较大距离。企业用进口玉米作原料的一个重要原因，不仅是因其价格低，还由于其销量好、纯度高、品质稳定，深加工产品质量好，用户欢迎。

长期以来，国内玉米市场上流通的国产玉米原粮未能严格按照标准进行质量细分，尽是“大路货”和“统货”。例如，“东北二级黄玉米”几乎涵盖了东北辽吉黑和内蒙古四省区的全部达标玉米，使得农民种出的好玉米在市场上卖不出好价钱，专业化的玉米深加工企业在市场上买不到对路的好原料。因此，适时推进修订玉米标准，是一件使多方得益，促进玉米产业专业化、基地化、规模化种植加工的大好事。

当然，玉米国标新增有机化学成分标准的修订工作能否顺利进行，需要按照国标制定规范和参照国际惯例，经反复研究和科学论证确定，切忌草率行事。