走向共建共治共享的社区治理格局

阎星 陈艺

基层治理是新时代国家治理的重要课题。社会稳定的基石要从最基础做起。抓住了社区治理，就抓住了城市治理的基础根本。社区具备提供公共服务、协调社会关系、促进社会融合、應对社会风险的重要功能。从治理的角度看，这些矛盾和冲突为作为基层单元的社区治理提供了空间和契机。新时代背景下，成都将社区发展治理作为城市的基础工作，探索由维稳型的经验治理，转向人本型的社区治理，以社区治理创新引领社会治理新常态，加快构建符合特大城市特点和规律的城乡社区治理体系，形成有成都特色、又具普适价值的创新路径，是成都以高度的政治自觉、思想自觉和行动自觉推动习近平新时代中国特色社会主义思想在成都落地落实，更是进一步形成生动成都实践的重要任务。

成都是一个拥有2000多万人口的超大型城市，过去10年，成都常住人口年均净增50万左右，相当于每年新增一个中等城市人口规模。城市化的急剧发展所诱发的一系列社会矛盾和问题，使成都的社会治理面临诸多风险压力和严峻挑战：城市空间形态与社会结构深刻变革，呈现出人口高集聚性、要素高流动性、管理高风险性。

社区治理是国家治理现代化的时代命题

（一）顺应新时代国家治理

新时代背景下，城乡社区作为基层治理的基本单元以及居民生活的共同体，是构建全民共建共享社会治理格局的重中之重。社区的治理能力与治理水平，直接影响着基层社会的稳定发展和全面深化改革目标的实现程度。

2017年6月，中共中央和国务院专门针对社区治理发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要把城乡社区建设成为“共建共享的幸福家园”。习近平总书记反复指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人”“社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。

党的十九大报告又将加强社区治理体系建设作为新时代社会治理和社区治理的战略任务提高到一个新的历史高度，提出“要打造共建共治共享的社会治理格局”，要求“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，并把“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”作为2035年基本实现现代化的重要目标，构筑并展现了城乡社区治理的新体系与新蓝图。

（二）加快推动城市发展方式转型

城市发展到一定程度后，将不再仅仅是人类群体生活的一个地理空间载体，它会越来越多的依托城市而衍生出来区域性生态环境、社会经济和文化价值观念等诸多方面的公共事务交织为一体。随着城市发展规模的不断扩大，许多社会矛盾集中于城乡基层，城市治理难度与复杂程度越来越大。面对大量社会失范行为和社会冲突，以强制性手段直接介入、刚性管制的冲突维稳治理模式，旨在使公共冲突尽快平息，致使许多社会矛盾只能得到表层缓和，而无法得到彻底解决。社区治理强调突破以行政命令、行政动员为核心的行政化治理方式的惯性，将分布和活跃在社会基层各领域的多元主体吸纳到公共治理实践中来，直接面对多样化、差异化的意愿和诉求，形成以赋权、协商、参与为核心的民主治理方式，协调不同的利益诉求并凝聚为社区的共同利益。

当前，成都的城市治理已经进入到了以“补短板”为重点的城市精细化治理新阶段，城市发展需要考虑协调不同利益主体的需要，转向有更广泛共识基础和更有可持续性的城市发展目标。成都市提出“创新社区发展治理，是为了应对这个城市的快速发展，也是为了应对城市快速扩张之后治理经验和治理能力完全不适应城市快速跃升之后的需要”“抓住了社区治理，就抓住了城市治理的基础根本”“由维稳型的经验治理转向人本型的社区治理”。成都以“重视基层、大抓基层”的鲜明导向，作出推进城乡社区发展治理的重大决策部署，并在全国率先设立城乡社区发展治理委员会，在社区治理创新上已经迈出了率先探索的步伐。城市管理由维稳型的经验治理转向人本型的社区治理构成了成都转变城市发展方式的重要内容。

（三）人民群众共享改革发展成果

新时代背景下，均等化公共服务、关怀弱势群体和改善民生成为社会治理的重点内容。社区发展治理与群众衣食住行、医疗养老、体育文化、生活环境息息相关。十九大报告反复强调“坚持以人民为中心”，社区治理的目标指向在于通过加强和创新社区治理，让发展成果更好地为百姓所共享，更大程度地满足更多人对美好生活的需要，有效应对社会转型时期基层出现的各类问题和矛盾。

成都牢牢把握“社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的要求，顺应城市发展规律、直面社会治理难题，把推进特大城市治理体系和治理能力现代化的工作重心放在社区，建设高品质和谐宜居生活社区，坚持问题导向、着眼破解难题，推动“五转”，通过实施“五大行动”、构建“五个体系”，建设“五个社区”，作为提升市民生活幸福感、建设高品质和谐宜居生活社区的具体路径，就是践行以人民为中心的发展思想，切切实实让“市民有感受，城市有变化”，让居民对美好生活的向往在社区落地生根。

“以人民为中心”构建共建共治共享的社区治理格局

（一）以社区党建为引领的主体结构优化

成都以党建为引领，构建了党组织领导下的“一核多元、合作共治”城乡社区治理机制，凝聚民心、集聚智慧、汇聚力量、福祉百姓。一是健全完善区域化党建领导机制、组织体系、工作机制，完善凝聚群众机制，不断发挥基层治理引领作用与优势，增强党的影响力凝聚力和向心力。二是健全“全覆盖”组织网络，建立规范运行机制，创新“多形式”有效载体，完善“全方位”保障体系，发挥基层党组织政治引领和服务群众功能，突出党组织在城乡社区治理中的领导核心地位。三是汇集“多元主体、多元平台、多元服务”的多元共治合力，广泛凝聚自治组织、经济组织、社会组织、驻区单位、居民个人等治理主体合力，逐步构建起多元共治的现代社区治理体系和社区良性社会生态，增强社区自治和服务功能，提升社区发展治理能力。

（二）以基层政府为主导的权责关系明晰

成都完善以职能归位为重点的联动推进机制，逐步构建多元共治的现代社区治理体系和社区良性社会生态，增强社区自治和服务功能，提升社区治理能力。一是优化市、区（市）县两级城乡社区发展治理委员会的职能配置，构建完善党委领导、社治委牵头、相关部门协调配合的城乡社区发展治理工作格局。二是厘清基层行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务职能边界，按照重心下移、资源下沉的要求，推进社区还权赋能，构建“政社互动”新模式，推动社区“减负增效”。三是首创社区公共财政制度，“赋”予社区居民自治能力，保障居民自治良性运转;普遍推行社区公共服务事项准入制度、政府购买公共服务制度，在一定程度上实现了政府职能“归”位。四是深化街道（乡镇）管理体制改革，促进街道（乡镇）的职能转变，强化街道（乡镇）公共服务和社会管理职能，健全以居民为主体的权责统一机制，推进城乡社区营造，持续推动社区治理新一轮发展变革。

（三）以协同共治为内核的运作机制创新

在推进过程中，成都坚持“还权、赋能、归位”的核心理念，推进社区民主建设，创新高效管理机制，提升基层社区活力。这些具有有实践价值的基层治理经验取得了较好的成效，在全国居于领先地位。一是以村（社区）、院落（小区）自治等为基础的“小单元治理”机制从居民自治的角度搭建起社区、院落双层自治组织体系，作实了民主决策，促进了居民参与院落事务、社区事务;将应该由居民自主事务的管理决策“权”交还给居民，实现了“为民做主”到“由民做主”的转变。二是“民生与民主互促共赢”特征的新型农村治理机制通过创新村级专项资金民主管理机制，实现了村级专项资金的“民主议定、民主监督、民主评议”，同时也利用专项资金改善了农村基础设施，提升了农民对公共服务的满意度。三是以“三社联动”为特征的基层多元共治机制通过强化以政府購买服务为牵引、居民需求为导向，通过城乡社区可持续总体营造行动，发挥社会组织优势，培育城乡社区多元服务主体，关注和响应社区居民内生需求，并将联动效应推广到社区养老、社会救助、精准扶贫等更多民生领域，激发基层社会活力，鼓励社会组织快速发展;同时，引导居民组织化的参与社区公共事务，挖掘社区资源，解决社区问题，建立起人与社区的紧密联系，让社区和乡村可记忆、有温暖。

（四）以社区服务精准化供给为目标的公共服务结构性改革

成都市通过制定完善社区服务体系的政策法规，促进社区服务设施的完善及各类服务内容的拓展。近年来，全市出台了《成都市中心城区社区综合体规划》《成都市社区用房建设规范》《关于促进民办社会工作服务机构健康有序发展实施意见》《成都市深化社区志愿服务的实施方案》《成都市关于加快社区商业服务体系建设的指导意见》等有助于完善社区服务体系的政策法规，促进了社区服务设施的完善及各类服务内容的拓展。各类社区服务的供给趋于标准化和流程化，社会治理和公共服务的标准和操作规范有效提升了社会治理精细化水平。成都市按照每百户居民不低于30平米标准，依托党群服务中心的核心功能，本着方便群众、亲民适用、因地制宜的理念，推进设施提档升级。全市社区服务设施综合覆盖率达到90%以上，每百户居民拥有的社区服务设施面积超过30平方米，城市社区服务站面积达到400平方米以上，涉农及建制村社区服务站面积达到500平方米以上，街道（乡镇）社区服务中心面积达到800平方米以上。

围绕便民利民提升综合服务功能，以“市民云服务平台”为核心，精简和整合信息应用平台和服务终端，实现一次录入、一号申请、一窗受理、一网通办、数据通用。整合社区管理、社区文体、社区医疗、社区养老、社区商业等功能，打造社区综合体，实现服务设施的资源整合、功能复合，构建起覆盖全域的15分钟社区生活服务圈;志愿服务进一步制度化，群众性互助服务蓬勃开展。通过公共服务精准供给保障和改善民生，服务事项进一步清晰，服务流程进一步规范，群众需求得到更加精准的满足。