PPP项目融资困境及利益关系识别

殷文悦　崔健

[提要] 本文梳理PPP项目融资过程存在的问题，从更深层次剖析银行、政府、企业之间的利益关系。提出适度引導，协调政府各方利益;完善契约机制，优化银政企三方关系以及合理搭配融资产品，鼓励金融创新等建议。

关键词：PPP;项目融资;金融创新

基金项目：河北省自然科学基金课题（编号：G2014209317）支持项目

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2019年2月11日

截至2018年4月底，据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计，全国PPP项目数量已经达到8，042个，投资总金额为9.3万亿元。此前财政部牵头组织了两批示范项目的筛选，2014年12月份公布首批示范项目30个，总投资额为1，800亿元。2015年9月份第二批示范项目206个，总投资6，589亿元。随着财政部第三批8，042个项目近10万亿PPP项目的初选评审，包括发改委PPP示范项目、大量的省市级PPP项目，估计总规模将超30万亿。政府通过推行PPP模式加快公共基础设施及公共服务的建设推广，并通过一系列政策引导民营资本积极参与，包括以奖代补、财政中长期预算安排、绩效考核等，但PPP推进的力度仍然差强人意。到目前为止，民营资本参与度较低，PPP项目总体落地率（签约率）不足5%（目前签约率仅为4.8%）。很多学者从PPP融资难角度分析原因所在，但融资难只是一个方面，PPP项目融资难，其表象背后映射的是深层次的银政企三方博弈。

一、政府各部门之间的博弈

政府部门的博弈最主要的表现在财政部与发改委之间的权利博弈。2014～2016年间，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《中国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》，以期规范PPP模式的合同管理及立法工作。发改委同期也颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》等法律法规，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。2016年6月，两个部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（简称“32号文”），强调各地要加强部门间的协调配合，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。然而在具体实施环节两大机构要求各不相同，存在较大的权责重叠，给地方参照执行造成了困惑。具体表现为：一是在社会资本认定方面存在差异。国家发改委文件认为社会资本包括符合条件的国有、民营、外商投资和混合所有制企业等，而财政部认为不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，按财政部规定，政府平台公司无法纳入公私合营范畴;二是对项目实施机构的要求不同。财政部文件明确由政府和社会资本合作中心或制定专门机构来负责PPP项目库建设，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。国家发改委文件则要求由地方发改委建立PPP项目库，地方政府应明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构;三是在法律依据方面存在差异。国家发改委要求按照《招标投标法》、《政府采购法》等法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式选择合作伙伴，规范操作行为;财政部则要求依照《政府采购法》及有关规定选择合作伙伴，采购方式不限于上述三种，还包括竞争性磋商和单一来源采购。从实际情况看，投资主体对将社会资本纳入政府采购程序的合法性存在质疑。

举例而言，根据《招标投标法实施条例》第九条第三款规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的情形可以不进行招标，即所谓的两标并一标，但各地在实际操作中把握尺度不同，争议点主要集中在“通过招标方式”和“特许经营项目”两点上。比如，某省级公路属于财政部PPP示范项目，以联合体方式通过竞争性磋商中标，在项目工程审批时，发改部门以该项目未通过招标方式确定投资人为由，要求后续材料采购、勘察设计、监理、建筑及安装工程等务必全部招标，且不允许联合体成员作为股东方参与投标。而根据2016年6月21日，国家财政部办公厅发布的关于征求《政府和社会资本合作项目财政管理办法（征求意见稿）》第十条第四款内容为：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，可以不进行招标。”由于竞争性磋商属于政府采购法的一种，企业认为依照该规定可以不进行招标，发改委和财政部政令不一导致企业后期工作无法有效开展。除了职能部门在分工合作机制上的混乱外，PPP政策体系的不完备也亟待解决。尽管相关政策大量出台，但与土地、环评、税收、审计等政策缺少衔接，前期项目落地难也给项目融资增加了诸多不确定性。

二、政府与银行之间的博弈

2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的文件，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP模式）的方式参与基础设施投资和运营，让地方政府看到了曙光，很多地区基于脱贫攻坚以及稳增长、保就业的需要，大量推出PPP项目，将过去通过BT模式，三五年就能建好的基础设施包装成长期PPP建设模式。同时，随着政府对PPP政策鼓励和扶持力度加强，地方政府包装PPP项目的方式也逐渐多样化，将传统建设转让（BT）模式下的建设单位升级为社会资本方，通过明股实债方式向金融机构融资，将许多房地产建设项目包装成医疗领域、养老领域项目混入PPP项目中，使大量金融资本涌入这些行业，弱化了金融市场对社会资源的配置功能。