土地开发整治的项目资金管控模式探究

张小宝

[摘要]由财政专项资金支持下的土地开发整治项目，在实施中需要建立合理的“产出/投入”关系。从目前所反馈的信息中可知，在项目实施过程中存在着项目资金管控问题。由该问题所导致的项目资金管控困境包括：技术困境、制度困境、监管困境。破解困境的措施可围绕着：在前期规划中以模块化整治制订项目排序、在项目资金投入中依据滚动计划原理实施、强化项目合约管理增大企业资金配置权限、在整治目标导向下开发出关联性产出指标四个方面来构建。

[关键词]土地开发整治；项目资金；管控；农村土地资源

[DOI]1013939/jcnkizgsc201913117

由财政专项资金支持下的土地开发整治项目，在实施中需要建立合理的“产出/投入”关系。一般而言，国家会将土地出让所得的30%作为财政专项资金支持土地开发整治工作，且资金的投入贯穿于土地开发整治的整个过程。从目前所反馈的信息中可知，在项目实施过程中存在着项目资金管控问题。管控问题的出现可归因于这样几个方面：①整治环节的多样性，客观上增大了资金管控的难度；②土地开发整治项目所追求的社会效益目标，弱化了资金管控的市场评价机制；③多层级的专项资金配置格局下，“委托代理”问题影响着资金管控绩效的提升。这就意味着，提高项目资金管控绩效应建立在系统、立体的机制中来实现。基于以上所述，笔者将就文章主题展开讨论。

1目前项目资金管控面临的困境

结合上文所提出的问题形成原因，这里将项目资金管控困境归纳为以下三个方面：

11项目内容结构使得资金管控面临技术困境

我国目前所开展的土地开发整治工作主要存在于农村地区，通过对农村地区的耕地资源、道路交通土地資源、农田水利土地资源等进行整治，使得农村土地资源得到高效配置。由于我国广大农村地区自然禀赋条件迥异，便导致了项目整治内容和结构存在着显著差异。由此，这便为项目资金管控带来了财务内控方面的技术困境。

12项目目标导向使得资金管控面临制度困境

农村土地开发整治构成了新农村建设的重要组成部分，通过整治来提高域内土地资源的使用价值，并为集约化使用土地提供条件。这就意味着，受到该项目的目标导向决定，土地开发整治工作具有极强的正外部性，且这种正外部性需要在较长时间内才能得到充分显现。从而，在短时间内则无法借助市场评价机制来为资金管控工作提供制度激励。

13项目层级关系使得资金管控面临监管困境

在我国政府工作体系的科层组织结构下，项目资金管控还面临着监管方面的困境。具体体现在，在事权与财权相匹配的基础上来展开土地开发整治工作，其工作绩效在短期内无法得到市场评价的情形下，对项目资金的"产出/投入"关系比较难以精准到位。

2破解项目资金管控困境的路径思考

针对以上所归纳出的项目资金管控困境，破解困境的思路可从以下三个方面来展开。

21分模块整治下引入滚动计划

通过上文的论述可知，土地开发整治项目涵盖着多个内容。而且，在不同的自然禀赋条件下，这些内容存在着各自的侧重点。因此，为了降低资金管控的技术难度，可以形成分模块整治的局面。分模块整治内含有时间维度和空间维度，即在域内土地开发整治过程中应根据整治内容，建立起有序推进的工作局面。基于该工作局面，在项目资金管控中引入滚动计划法。

22内化资金红利创新管控模式

土地开发整治主体往往为市场经济组织，当然域内农村劳动力可以参与到具体的施工中来。在PPP项目模式下，政府与企业合作完成土地开发整治工作，那么则需要在该项目实施中引入市场机制。市场机制得以运行的保障便是封闭性的产权结构，只有这样才能使市场主体能够形成明确和稳定的利益预期。从而，便可以在内化资金红利的基础上创新项目资金的管控模式。

23落实主体责任开发产出指标

针对农村地区的土地开发整治工作属于长期的系统工程，所以需要在落实各级政府主体责任的同时，重点开发出“产出”指标。前面反复强调，土地开发整治工作具有强烈的正外部性，即主要以社会效益目标为导向。因此，便需要在实物层面来对产出指标进行开发。

3完善项目资金管控模式的措施

根据以上所述，完善项目资金管控模式的措施可从以下四个方面来构建。

31在前期规划中以模块化整治制订项目排序

项目资金管控的重点和难点主要为土地开发整治过程中，所以为了防止出现资金在投入时的系统性风险，需要在前期整治规划中按照功能独立、空间分割等原则，将整治项目细分为若干个子项目。同时，根据先易后难、先急后缓的原则，将这些子项目进行排序。如针对北方农村地区的土地开发整治项目，应将农田水利用地整治排在优先位置。再如，在南方农村地区的土地开发整治项目中，则应将公共交通道路用地整治排在优先位置。

32在项目资金投入中依据滚动计划原理实施

随着子项目排序工作的完成，这时便需要依据滚动计划原理来实施专项资金投放和监管工作。子项目在施工中存在着计划周期，那么可以将计划周期分解为若干前后连续的时间段，通过赋予具体时间段的整治任务，在事权与财权相匹配的原则下对资金使用进行精细化管理，通过落实班组责任制、声誉约束机制来规制基层施工单位在资金使用中的行为失范现象。

33强化项目合约管理增大企业资金配置权限

在同参与土地开发整治项目的企业合作时，政府部门首先应强化合约管理。在合约中应明确合作企业的施工任务和任务目标，并将这些信息在政府网站上公示，并在对施工过程开展监督的基础上，将施工进度和资金使用状况及时发布在政府网站。与此同时，政府在额定企业参与项目的预算额度后规定，在完成合约要求的基础上若存在着资金结余，可对结余按比例提留作为企业的奖励性基金使用。

34在整治目标导向下开发出关联性产出指标

为了突出专项资金使用的效益性，以及对土地开发整治工作建立有效的过程评价机制，则需要在整治目标导向下开发出"产出"指标。笔者建议，可以与土地开发整治子项目所对接的土地用途相关联，来开发出关联性指标。如，针对农田水利用地的整治项目，则可以将：整治面积/资金实际使用量、资金实际使用量/资金计划使用量、项目整治实际用时/项目整治计划用时等作为指标，进而在单位资金投入、资金节约、时间节约等方面对资金效益进行全面评价。

4结论

文章认为，由财政专项资金支持下的土地开发整治项目，在实施中需要建立合理的"产出/投入"关系。一般而言，国家会将土地出让所得的30%作为财政专项资金支持土地开发整治工作，且资金的投入贯穿于土地开发整治的整个过程。通过调研发现，在土地开发整治中的项目资金管控存在着三项主要困境：技术困境、制度困境、监管困境。通过主题讨论，破解困境的措施可围绕着：在前期规划中以模块化整治制订项目排序、在项目资金投入中依据滚动计划原理实施、强化项目合约管理增大企业资金配置权限、在整治目标导向下开发出关联性产出指标等四个方面来构建。

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