危险化学品监管的主体关系分析——政府、企业与风险市场

吴练达，项 襄，徐小川

（1.天津商业大学经济学院，天津 300134；2.华中科技大学经济学院，武汉 430074；3.华东政法大学商学院，上海 201620）

近十年来，我国化工行业飞速发展，已成为世界上生产化学品的大国。与此同时，我国危险化学品事故也呈高发态势。从2005年1月1日到2015年9月6日十多年间，共发生危险化学品事故3 859起，平均每天发生1起，累计造成4 480人死亡，超过2万人受伤[1]。事故频繁发生给人民生命和财产带来了巨大损失，暴露出我国危险化学品安全监管体制存在亟待解决的问题。因此，如何建立完善的安全监管体制就成为迫切需要解决的重大现实问题。

如何改进现有的安全监管体制，解决危险化学品事故频繁发生问题也引起了学术界的关注。赵来军从目前安全监管体制所存在的问题出发，探讨了如何提高政府安全监管能力问题。他认为，要解决危险化学品安全事故频繁发生的问题，必须改进安全监管机构设置，明确政府各个监管机构的职责，建立统一的法律法规和信息共享机制[1]。李双燕、万迪昉和史亚蓉认为高事故发生率的更深层次原因在于地方官员以高GDP为发展目标，放松了对企业安全生产的监管，提出应从政企合谋视角对公共安全生产事故的产生与防范进行解析，建立了一个中央政府—地方政府—企业的三层委托代理模型，认为可以通过降低预防合谋的成本来降低高事故发生率[2]。高恩新通过对65份特大安全生产事故调查报告的内容分析，认为中央政府必须通过“再平衡”策略减小问责可能引发的内部的政治分歧和冲突，这种问责结构的内在张力削弱了行政问责的效能，难以促使地方政府改进安全管理和监督效能、降低事故发生概率[3]。徐金梧就技术层面防范安全事故提出，一方面应从管理层面上明确生产安全管理职责，提高生产安全意识和责任心，制订相关的操作规范，强化生产安全培训机制；另一方面须从技术层面上提高事故分析能力，自主研发先进检测技术，修订新工艺/新装备/新技术准入标准，防事故于未然[4]。

应该承认，以上观点都具有一定合理性，其合理之处在于我国目前的安全监管体制的确存在着上述研究者所指出的问题和值得改进的方面，但必须指出的是，其局限性也是非常明显的：（1）忽略了监管成本对政府监管职能发挥的制约作用。（2）忽略了被监管对象（企业）在预防事故发生中的作用。（3）局限于政府与市场二分的思维框架来思考监管问题。因此，有必要在重新思考政府与市场关系的基础上，基于成本与收益比较的经济思维模式，来重新探讨如何设计完善的安全监管体系。

1 政府与市场关系再认知——基于制度设计的视角

“市场失灵、政府调控”是主流经济学的一个基本论断。该论断认为市场和政府是“非此即彼”的替代关系。可是，就具体的制度设计而言，政府和市场的关系并没有这么简单。在需要政府发挥作用的领域，可能同样需要发挥市场机制的作用。因此，有必要基于制度设计视角，对政府与市场的关系进行再认知。

主流经济学之所以得出“市场失灵、政府调控”的结论，是因为主流经济学是基于“政府与市场”二分的思维框架来探讨政府与市场关系。正因为局限于这样的思维框架，所以就陷入了政府与市场“非此即彼”的认知路径。其实，“政府与市场”二分是一个异常简略的思维框架，忽略了许多在进行制度设计过程中不应该忽略的因素。具体而言，主要表现在以下三个方面：（1）忽略了政府之外的其他治理机制（市民社会和其他非政府组织）在治理市场失灵中的作用，使得治理市场失灵的手段过于单一[5]。事实上，治理市场失灵的机制并非只有政府一家，而是由一条从企业到政府的治理机制链条构成的，在企业与政府之间还包括各种中间机构。在治理机制链条上，企业是治理市场失灵的起点，各种中间机构是治理机制链条的中间环节，政府则是高居于治理机制链条的顶端。就各种治理市场失灵机制而论，在治理市场失灵的过程中，本无高下之分，只有适宜与不适宜之别。按照科斯在《企业的性质》一文中的思想，企业之所以替代市场，正是因为过高的交易成本阻碍了市场交易的实现是市场失灵的一种表现，此时企业替代市场正是为了克服市场失灵。就此而论，企业本就是治理市场失灵机制的起点，其他各种中间组织和政府都不过是在此基础上的延伸。因此，“市场失灵、政府调控”是忽略了其他各种治理机制而得出的结论。在危险化学品安全监管的制度设计上，赵来军从政府监管所存在的问题出发，一味地强调改进政府监管，忽视其他治理机制的作用，正是“政府与市场”二分的思维框架在具体制度设计过程中的表现。（2）忽略了治理成本对政府治理市场失灵能力的制约作用。基于“政府与市场”二分思维框架的主流经济学，在探讨治理市场失灵时，不仅暗中假定政府能够治理好市场失灵，而且对于政府在治理好市场失灵过程中是否会遇到成本制约之类的问题则避而不谈。于是，在主流经济学的框架下，市场失灵的地方就变成了政府治理的领地。一旦政府治理效果不彰，就一味地强调要通过制度设计改进政府部门职能或对相关人员采取更加严厉的制裁手段，让其更好地履行职责。在建立危险化学品安全监管体系上一味强调政府监管部门的职能，忽视监管成本对政府监管职能发挥的制约作用正是“市场失灵、政府调控”的结论在具体制度设计中的翻版。（3）忽略了市场本身在解决市场失灵中的作用。市场失灵是异常复杂的现象，其中以外部性为特征的市场失灵现象就其本质而言实乃市场缺失。只要建立了相应的市场，市场就能够解决外部性问题。科斯定理表明，在存在外部性的条件下，只要能够清晰地界定产权，就能够通过市场配置资源来解决外部性问题。也就是说，外部性之所以存在，是因为在存在外部性的条件下，市场难以自发产生；一旦清晰地界定了产权，外部性造成的效率损失问题就能够借助市场的建立而得到解决。因此，基于科斯定理，在存在外部性的条件下，所谓治理市场失灵的机制实质上是政府与市场协同治理市场缺失问题——政府界定产权，建立市场，进而让市场解决外部性问题。

在进行制度设计的过程中，必须跳出“政府与市场”二分的思维框架，树立各种治理机制联合治理的思路。具体而言，在遵循各种治理机制联合治理的思路进行制度设计时，必须考虑以下几个方面：（1）政府只是治理市场失灵的一个主体，而不是唯一主体。政府作为市场参与者，并不是凌驾于经济运行之上、解决市场失灵的中立机构，而是在相应的规则设置下，为民间机构的信息交流搭建平台，通过“相机性租金”来激励市场参与主体，培育和促进市场机制，增进民间部门解决市场失灵的能力[6-7]。从本质上看，政府要为市场在配置资源中发挥决定性作用创造条件：市场能够管好的，坚决放手让市场管；市场缺失的地方，也要通过相应的法规创造条件引进市场机制和其他中间机构，让市场和其他机构成为政府治理市场失灵的帮手。因此，在解决具体的市场失灵过程中，面对治理成本的制约，政府只是解决市场失灵的有限责任公司，而不是无限责任公司。（2）考虑成本约束，基于治理的边际成本等于边际收益的原则来确立各种治理机制的治理边界。在面临资源约束的条件下，政府治理市场失灵的边界并不在市场失灵处，而在政府动用公共资源解决市场失灵时的边际成本和边际收益相等的地方，越过此边界就会产生政府调控不经济的问题。在治理市场失灵机制不具有唯一性的条件下，通过制度设计来治理市场失灵时，都要遵照动用资源解决市场失灵时的边际成本和边际收益相等的原则。也就是说，各种治理机制是根据边际成本和边际收益的原则去划定治理边界的。（3）在进行制度设计的过程中，要树立从市场到政府一盘棋的观点。市场不能办到，不等于市场之外的其他各种治理机制就一定能够办到；政府不能办到，也不等于政府之外的其他各种机制就一定能够办到。市场、企业、各种中间机构和政府并不是彼此对立的治理机制，而是各有优长的治理机制。因此，在进行制度设计的过程中，要充分发挥市场、企业、各种中间机构和政府的优势，让其通过耦合而发挥协同效应，进而设计出高效率的制度体系。

2 监管成本决定着政府难以独自解决安全事故问题

危险化学品安全事故是公害,一旦发生,就会危及公共安全，给社会带来严重的负外部性。按照主流经济学的“政府与市场”二分的思维框架以及“市场失灵、政府调控”的治理思路，政府作为公共利益的守护神，应该担当监管危险化学品安全的责任。因此，一旦危险化学品安全事故频繁发生，人们就自然联想到政府安全监管部门是否尽职尽责，安全监管体系是否存在问题。于是，基于现有的安全监管体系所存在的问题提出相应的改进措施，就成为一种习惯性的制度设计思路，以为只要解决了现有的安全监管体制中的问题，让政府安全监管部门设置合理、分工明确和相互协同配合，就能够实现安全监管的无缝对接，进而解决危险化学品安全事故频繁发生的问题。这种解决问题的思路看起来似乎理由充足，实则将复杂问题简单化，忽略了监管成本对政府监管职能发挥的制约。

政府并非不食人间烟火的神仙。在解决市场失灵时，政府同样需要动用稀缺的公共财政资源。在政府监管部门设置合理、职责分明且相互协同配合的条件下，政府独自解决危险化学品安全事故频繁发生的问题是否具有合理性，不只在于政府监管部门是否有责任解决该问题，而还在于能否以低廉的监管成本解决它。在经济学的视域里，资源是稀缺的，因而经济学所关注的焦点不是能否解决问题和应该解决问题，而是能否以最低的成本解决问题。因此，在危险化学品安全监管体系的建构过程中，还必须基于成本和收益的比较来考察政府独自履行监管职能的合理性。

政府若要独自承担安全监管职责，充分且实时地掌握有关危险化学品安全状况的相关信息是必要条件，否则，对从事危险化学品生产和经营单位进行实时全程监管就无从谈起。可是，政府要充分且实时掌握相关信息则必须承担高昂的信息收集成本。目前，我国化工行业已经形成了异常庞大的产业群体，可以生产的化学品已超过45 000种，其中危险化学品有3 823种，剧毒品335种。2014年我国化工行业规模以上企业25 981家，主营收入8.76万亿元，世界排名第一[1]。此外，化工行业涉及生产、储存、运输、用户、经营、废弃处置6个环节，每一个环节都涉及到大量需要关注的信息，都可能产生危险化学品安全事故。在这6个环节中，仅就用户环节而论，不仅用户人数众多，而且极端分散。只要听一听春节里震天动地的烟花爆竹声，就可以想象使用烟花爆竹的家庭数量有多庞大，起码要以亿为单位进行统计。面对众多的生产、经营和使用危险化学品的企业，安全监管部门若要充分实时地掌握危险化学品安全状况信息并实施全程监管，不得不面对搜寻和处理海量信息的困扰。此外，实时和全程监管所需要的信息不仅数量庞大,而且其中的大量信息还是与具体时空相联系的现场信息。要获取这些与具体时空相联系的现场信息，监管部门必须亲临生产、经营和使用单位才能够获得。这就意味着安全监管部门必须派遣大量工作人员进驻生产和经营单位。因此，要获取实时和全程监管所需要的信息，监管部门必须支付极为高昂的获取信息的成本。

在公共财政资源有限的条件下，公共财政能否承受实时和全程监管所必须支付的高昂信息成本是值得商榷的。首先，有限的公共财政资源决定着政府难以承担实时和全程监管所必须支付的高昂信息成本。政府作为公共事务的管理机构，除了要担负公共安全职责外，还要履行多方面的公共服务职能，如一般公共服务、国防、教育等。在公共财政资源稀缺的条件下，政府若要履行好诸多公共服务职能，就必须对稀缺的公共财政资源进行合理配置。若在公共安全方面过多地配置资源，则必然挤占其他方面的公共服务所应该投入的资源，进而导致其他方面的公共服务投入不足和服务质量下降。其次，投入在公共安全方面的公共财政资源也需要合理配置，同样不能够全部用来解决危险化学品所产生的公共安全问题。单就政府履行公共安全职责而言，其范围也是非常广泛的，对危险化学品进行安全监管只是其中一个方面。若将过多的资源用于危险化学品的安全监管，则必然导致其他方面的公共安全监管缺乏资源。最后，从我国与OECD国家财政支出的结构看，公共安全支出也缺乏提升的空间。我国公共安全支出占财政总支出的比例不仅高于所有的OECD国家，而且比这些国家中绝大多数国家公共安全支出占财政总支出的比例要高出许多，甚至两倍以上，见表1。虽然我国公共安全支出并不低，但监管人员配备依然不充分。如，危险化学品废弃物的处置涉及环境与健康问题，本该环保部门主管，而环境健康管理在环保系统内十分边缘化。在中国环保部，环境健康管理部门虽是处级单位，但只有半个人负责管理环境与健康问题，因为此人还要负责气候变化的应对工作。至于地方环保机构，则基本上没有设置环境健康管理部门[8]。

表1 2014年中国与OECD国家财政支出结构比较%

在高昂的监管成本的制约下，无论监管部门分工如何明确、职责如何分明，如果公共财政无法负担实施实时全程监管所支付的高昂成本，那么监管部门必然无法做到实时全程监管，必然要采用广为诟病的蜻蜓点水式的“安全大检查”去获取监管信息。在经济学的视野里，蜻蜓点水式的“安全大检查”是政府安全监管部门在既定成本约束条件下（人员配备不充分）获取信息的理性选择。在此情形下，若试图通过严惩监管人员来加强他们的责任心去解决频繁发生的公共安全问题，不仅不公平，而且还会导致安全生产监管队伍不稳定，削弱现有的安全监管力量。可是，现行的安全监管体制，没有将安全监管不到位归结为监管成本制约问题，而是归结为安全监管人员责任心不强问题。在现行的安全监管体制下，安全监管队伍的责权利是不对等的，一旦发生事故，监管人员往往都会受到涉嫌渎职乃至犯罪的调查，而在政治、经济、社会等待遇和其他保障方面又没有特殊的优待，甚至还会面临监管对象打击报复的风险。因此，对安全监管人员而言，安全监管工作是成本过高而收益过低的工作，是约束过严而激励不足的工作。在此情形下，若不采取激励措施，还一味地试图通过严厉的处罚来加强安全监管人员的责任心，则必然会出现安全监管工作少有人愿做、少有人想做、少有人敢做的现象。目前，我国安全监管人员流动性大、监管队伍不稳定、素质低下正是这种现象的反映。因此，不考虑监管成本制约，只考虑如何加强安全监管人员责任心，安全监管工作就会陷入“安全监管能力下降—严厉约束安全监管部门—有能力的安全监管人员离开安全监管岗位—安全监管能力进一步下降”的恶性循环。

纵然公共财政能够负担高昂的监管成本，在经济学的视域中，也依然存在资源配置是否合理的问题。若公共财政资源的耗费超过危险化学品安全所带来的损失，则这样的安全监管就不具有经济上的合理性。经济上不具有合理性的行为，最终都会因资源耗费过多而无法持续。

在监管成本的制约下，政府要独自承担安全监管的责任，解决危险化学品安全事故频繁发生问题，将面临着多重的两难困境。若要实施实时和全程监管，则必须大幅度扩充现有的安全监管队伍，进而占用过多的公共财政资源，导致其他方面公共服务可用的资源减少；若维持目前的人员配置状况，则蜻蜓点水式的“安全大检查”无法避免，实时全程监管难以实现，进而难以解决危险化学品安全事故频繁发生问题；若试图对安全监管人员采取过于严厉约束措施来加强其责任心，则可能导致安全监管队伍不稳定。因此，在监管成本的制约下，只改进目前安全监管体系所存在的不足，还难以解决危险化学品安全事故频繁发生问题。

3 政府在构建健全的安全监管体系中的必要作用

在健全的安全监管体系中，政府虽然不是核心环节，但政府依然是不可或缺的。政府虽然无法独自解决危险化学品安全事故频繁发生的问题，但在建立健全有效的安全监管体系过程中依然需要政府发挥作用。具体而言，在建立健全有效的安全监管体系中，政府的作用主要体现在两个方面：（1）帮助建立风险市场。危险化学品的风险市场在自然状态下不可能出现，需要政府创造出来并在政府维护下成长。为了建立危险化学品的风险市场，政府监管部门要在转变观念的基础上修改现行的安全法规，强制规定危险化学品从业者必须购买保险，为创建危险化学品风险市场提供制度保障。（2）政府要基于自身的治理优势（行政控制）做好自己能够做好而市场难以做好的事情。具体而言，可以概括为两点：第一，落实危险化学品生产和储存企业进入化工园区的工作。危险化学品生产是各类危险化学品事故中伤亡人数最多的环节，也是重大和特别重大事故发生最多的环节，见表2；储存企业也是各类危险化学品事故中伤亡人数较多的环节，见表2，因此，让生产和储存企业进入化工园区，并远离公共建筑、交通干线、工矿企业和居民生活区是减轻事故严重性的关键。随着城市的扩张，有相当数量的危险化学品生产和储存企业的厂址不再是偏僻的郊区，让它们搬迁到化工园区是政府监管部门目前需要完成的最重要的工作。与此同时，这些企业一旦搬迁以后，其原有厂址因受到污染而成为“毒地”，政府监管部门同样要担负监督“毒地”修复的工作。第二，在保险机构的配合下，检查并督促企业安装监控设备，与物流企业合作，建立全国统一的危险化学品储存、经营、交易和运输的信息平台，为发现事故、预防事故、处理事故提供信息。在建立信息平台过程中，要重点关注危险化学品运输的相关信息。危险化学品运输是危险化学品事故发生最多的环节，超过三分之一的事故发生在这个环节，见表2。由于危险化学品供需双方往往不在同一个区域（同一个城市或同一个省份），因此，危险化学品运输通常是异地运输。我国90%以上的危险化学品涉及异地运输，每年经过道路运输的就超过2亿吨。危险化学品在道路运输的过程中不仅会因其自身的特性（易燃、易爆、腐蚀、毒害等）而易于产生事故，而且还会因气候、地形等因素而诱发事故。因此，危险化学品运输可谓是“移动的炸药包”，需要建立危险化学品运输的信息共享平台，即通过GPS、ETC、移动互联网等先进技术建立省市内部监管平台，建立省际间乃至全国的合作监管平台和信息共享平台，对运输中的危险化学品进行实时监控。通过实时监控及时了解危险化学品的去向和具体的时空位置，为应对可能发生的事故提供相关信息。

表2 2005年以来中国危险化学品事故数量和伤亡人数

4 创立风险市场是构建健全的安全监管体系的核心环节

要建立健全有效的安全监管体系，关键在于通过制度设计来激励企业积极采取措施防范安全事故的发生。就解决危险化学品安全事故频繁发生而论，企业自身有激励采取防范措施与企业自身无激励、但政府安全监管部门尽职尽责相比较而言，更能有效地降低危险事故的发生概率。企业作为危险化学品的生产、经营和使用单位，是安全事故的直接责任人，安全事故发生与企业所采取的防范措施是否到位有内在关联，事故发生的概率是防范措施的函数。因此，在进行制度设计的过程中，如何定位从事危险化学品生产、经营和使用的企业是最重要的环节，关系到安全监管体系是否健全、有效。在进行制度设计时，不能只把企业作为被监管对象，而必须把企业作为预防事故的主体来看待。一旦把企业作为预防事故的主体来看待，就必须通过制度设计让企业有激励去积极预防安全事故的发生。

要让企业有激励去积极预防安全事故的发生，关键在于建立危险化学品风险市场。危险化学品安全事故既是公害，也是按照一定概率发生的风险事故。作为公害，政府应该担负安全监管的职责；作为风险事故，则可以通过创立风险市场来降低危险化学品安全事故发生的概率。风险市场的缺失正是危险化学品安全事故频繁发生的根本原因。在计划经济向市场经济转轨的过程中，政府的思维模式和管理模式并没有随之转变。在企业经营审批上，长期以来，仍旧实行权力高度集中的管理模式，管得过宽、过多，管理着本该市场和其他社会中间组织管理的事情。当前的安全监管体系正是“政府管得过宽”的典型，是责权利不匹配的治理结构。政府安全监管部门作为间接责任人承担了许多本不应该承担的责任，而企业作为安全事故的直接责任人则承担了过少的责任，社会中间组织则是政府机构的附庸，没有发挥应有的作用。在现行安全监管体系下，由于政府拥有审批和监管职责，善后工作也往往需要由政府部门买单；与政府安全监管部门相比较而言，企业作为直接责任人所承担的责任成本则相对过低。除了发生事故后要惩罚以外，现行的安全监管体系在制度上并没有采取非常得力的措施让企业在日常生产和经营活动中成为自身安全监管和防范安全事故的主体。正因为企业责任成本相对过低，所以企业没有成为自身安全监管的主体，缺乏自我监管的激励。在现实生活中，相当一部分企业在生产和经营活动中，过度追求利润，把安全和效益对立起来，不积极自觉地排查和整治隐患，用口号代替具体制度安排和防范措施，满足于应付政府检查，甚至还有企业玩“猫鼠合作”的游戏，与监管部门相互勾结，规避监管，侥幸作业，缺乏应有的社会责任感，进而导致安全事故频繁发生。

要让企业成为防范安全事故的主体，必须建立危险化学品风险市场，使企业成为防范事故的主体，有激励去防范安全事故风险。假定存在一个危险化学品风险市场，在这个市场中，假定企业资产为，它有可能发生事故而损失w的财富，令发生事故的概率为θ，不发生事故的概率为1-θ，企业购买的保险金额为K，并且支付γ·K的保险费。企业在这种情况下的财富期望为：

所以，企业面临的财富总期望为：

当企业不购买保险时的财富期望为：

从保险公司的角度来考虑保险合同，它的财富期望为：

结果为：

从表面上看，当γ＝θ时，保险市场处于均衡状态，即企业与保险公司双方长期收益均为0。但是，在存在着风险市场的条件下，企业就有激励去降低事故风险加强安全生产的监管力度，降低事故发生率（即方程中θ会降低），因为越低的事故发生率就意味着越低的保费。企业作为危险化学品从业者，处于生产、经营和使用危险化学品的第一线，对于具体生产经营活动中可能会发生事故的信息的了解要比政府监管部门充分得多。只要企业有激励在安全生产方面多进行投入，积极获取可能会发生事故的信息并及时清除事故的萌芽，那么就能够极大地降低事故发生的风险。因此，建立风险市场，可以使“风险产权”得到清晰的界定，从而摆脱“政府有责而无能、企业有能而无为”的状态。

一旦建立了风险市场，不仅企业有激励去防范安全事故的发生，而且还为政府添加了监管的帮手——保险公司。危险化学品事故和开车事故本质上是相同的，都属于风险事故，属于风险管理的范畴。既然开车的事故可以用保险市场处理，危险化学品的事故为什么不行呢？只要相关的安全监管法律对此进行了规定，危险化学品的保险市场就能够建立起来。危险化学品的保险市场采用风险定价的方式确定保费，这和汽车保险没有什么两样：出过事故的企业支付高额的保费，没有出过事故的企业支付低额保费；积极采取各种手段预防事故发生的企业支付低额的保费，不积极采取各种手段预防事故发生的企业支付高额的保费；安全生产条件好的企业支付低额的保费，安全生产条件差的企业支付高额的保费。当危险化学品的保险市场建立起来以后，不仅可以激励企业成为自我监管主体，而且监管部门也为安全法规的落实和实施找到了帮手——保险公司。由于保险公司承担理赔责任，就有积极性去判定企业的安全措施是否符合标准。政府日常监管就变得简单了，只要保险公司将保单传真过来，就可以断定企业安全措施是否合乎规定，并对安全措施不到位的企业进行重点监控。因此，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，不能够只停留在中央文件上，必须落实在具体的制度设计中。只有落实在具体的制度设计中，中央政府的决策才能够得到具体的落实和贯彻执行。