美国政府停摆：不仅这一次

赵钰欣

由于白宫和国会在修建美墨边境墙的经费问题上始终没有达成一致，自2018年12月22 日开始，美国政府陷入部分停摆的状态。尽管2019年1月25日，白宫与国会终于达成临时协议，结束了长达35天的“史上”最长停摆，民主党和共和党的“拉锯战”远远没有结束。回顾历史，政府停摆并不罕见，甚至成为美国总统的“必经关卡”。从1980年至今，仅有前总统小布什任期内没有发生过政府停摆事件，不禁让人发问：美国政治怎么了？

关门最久的一次停摆

2018年12月开始的政府停摆发生在特朗普政府上台两周年之际，也是美国历史上首次在白宫、参议院及众议院均由一个政党控制的情况下出现政府停摆。此次政府关门并不是毫无征兆的“突发事件”，而是源于共和党与民主党在边境问题上长久的分歧。

早在2016年竞选期间，特朗普就承诺要在墨西哥—美国边境修墙，以防止非法移民翻越美墨边境。在墨西哥总统拒绝为边境墙的修建提供资金后，2018年12月，特朗普要求联邦政府为翻新美国边境的老化围栏提供57亿美元的联邦资金。这一提议遭到了民主党的强烈反对。民主党人认为，隔离墙是无效的，他们愿意提供约13亿美元的边境安全资金，但不会为建造钢质隔离墙提供额外的资金。

由于白宫与国会在美墨边境隔离墙修建问题上存在分歧，参议院未能通过包含美墨筑墙资金的临时拨款法案，特朗普则拒绝签署不含美墨筑墙经费的临时支出法案，临时拨款法案在国会“难产”。从12月22日凌晨开始，约四分之一联邦政府机构因此陷入停顿状态，至少80万联邦雇员的工作和生活受到影响，35天的关门时长更是打破前总统克林顿任期内21天的关门纪录，成为美国政府史上关门最久的一次。

谁该为政府停摆负责？共和党和民主党的相互指责看起来更像是一场“政治足球游戏”。特朗普在推特上表示：“民主党需为此次停摆负责。”美国媒体则援引民主党消息人士的话说，白宫没有提供预算需求细节并且拒绝让受影响的联邦政府机构重新“开门”。路透社与益普索公布的民调则显示，47%的受访者认为特朗普应为政府停摆负责，33%则认为国会民主党人应对此负责。

尽管总统、国会相互推诿，但政府停摆给美国社会生活带来了巨大影响。包括国土安全部、农业部、交通部在内的九大联邦机构及几十个下属机构受到波及，约42万人被迫无薪工作，其他人则被强制无薪休假。美国政府雇员联合会声讨政府违反了《公平劳工法案》，组织部分政府雇员发起了讨薪活动；美国国家航空航天局（NASA）的员工由于被迫休假，不得不缺席被誉为“天文超级碗”的美国天文学会会议；华盛顿特区的婚姻登记处职员被迫休假，使得部分结婚登记被迫延期。福布斯杂志则进一步认为，此次美国政府停摆暴露了美国中产阶级经济上的脆弱，正如著名脱口秀主持人Bill Maher在节目中所说：“联邦雇员，尽管过着典型的中产阶级生活，却无法承担一次工资拖欠。”

35天的僵持最终以双方让步告终，2019年1月25日，美国国会终于通过法案，同意拨款13亿美元用于美墨边境的围栏建设。虽然这一金额远低于特朗普要求的58亿美元，为了避免政府再度陷入停摆，特朗普最终做出让步，签署了临时拨款法案。尽管停摆结束，国会和白宫的“持久战”却仍在继续。特朗普随即宣布国家进入紧急状态，以便绕过国会取得约80亿美元的建墙预算。

停摆次数最多的总统任期

虽然2018年的政府停摆事件引发了各方的激烈反响，事实上，政府关门在美国历史上并不罕见，其根源在于美国独特的制度安排。

三权分立的制度下，国会掌握着国家的“钱袋子”，联邦政府的所有经费，都必须经由国会授权及拨款。预算拨款法案一经提出，必须提交国会讨论，其最终版本随后由国会参众两院投票通过，最后经由美国总统签署生效。

自《1974年国会预算和扣押控制法案》确立美国国会预算程序以来，出现过22次因某类拨款未获通过而导致的联邦政府资金缺口，但第一次政府“停摆”发生在1980年总统吉米·卡特当政期间，当时，联邦贸易委员会（FTC）因国会未通过该机构的拨款法案而被迫关停一天，约1600名联邦雇员被迫休假。

政府停擺频率最高时期出现在罗纳德·里根的总统任期内。1981～1989年，美国一共经历了8次资金缺口，其中有3次导致了联邦雇员被迫休假，影响了政府机构的正常工作。争议主要围绕政府赤字展开，1981年，时任总统里根（共和党人）要求达成约84亿美元的预算削减计划，该计划遭到了由民主党控制的众议院的反对，最终国会达成的拨款法案的开支削减远低于里根的要求，里根因此否决了该拨款法案，直接导致了11月20日至23日间联邦政府部分停摆。

围绕政府赤字和开支削减的争端也贯穿了乔治·W.布什（共和党）任期和比尔·克林顿（民主党）任期。1990年，由于民主党和共和党无法在削减支出的具体金额以及是否增税上达成一致，联邦政府被迫关门。在克林顿任期内，1995～1996年间美国政府两次面临停摆，总时长达到了26天。僵局主要发生在克林顿与共和党众议员议长金里奇间，共和党占据多数席位的众议院试图通过减少政府开支的法案以反对克林顿在教育、环境和公共卫生方面的政治目标。1995年11月，克林顿否决了国会通过的预算案，其中要求联邦政府在7年内达到收支平衡，导致部分政府机构关闭，约80万联邦雇员被迫休假。尽管此次停摆于5天后结束，但总统与国会间的政治摩擦并未得到解决，并引发了1995年12月～1996年1月间持续21天的第二次政府停摆，直至参议院多数党领袖杜尔与克林顿达成相对比较温和的删减预算协议。

1996年之后，美国政府维持了17年的“平和时期”，未出现资金缺口，直至2013年10月，奥巴马第二任期内，政府“停摆危机”再次爆发。此次停摆危机的核心分歧是奥巴马医改法案，时值美国债务即将突破16.699万亿美元的债务上限，如果国会不及时通过提高债务上限的议案，美国将面临历史首次债务违约。国会共和党议员以预算案为筹码，要求奥巴马政府在医改问题上做出让步。白宫与国会僵持不下，联邦政府自10月1日起开始停摆，约80万雇员被迫休假，130万雇员无薪工作，时任总统奥巴马也因此缩短了亚洲之行，取消了对马来西亚和菲律宾的访问。虽然10月16日国会通过议案对联邦政府进行临时拨款同时提高公共债务上限，“停摆危机”随之告一段落，但其造成的经济影响难以挽回。标准普尔公司分析认为，长达16天的政府停摆造成了约240亿美元的经济损失；密歇根大学发布的消费者信心指数也降至当年最低。

而特朗普虽仅执政两年，美国政府已经发生3次资金短缺。因为对长期预算分配存在分歧，自2017年10月起，美国联邦政府一直以临时拨款的方式维持运作。2017年9月，特朗普宣布废除奥巴马任期内推出的“童年入境暂缓遣返”（简称DACA）项目，该项目旨在保护80万被称为“梦想者”的非法移民后代。民主党议员要求保护80万“梦想者”不被遣返，特朗普则强调任何保护“梦想者”的法案必须同时包含其他几个移民政策条款，例如批准修建美墨边境墙的资金。由于无法达成一致，2018年1月20日，美国政府开始了特朗普任期内的首次停摆，尽管2天后国会很快通过决议将预算案短暂延期，结束停摆状态，但白宫与国会关于预算的斗争才刚刚开始，并一直持续至今。

停摆不等于脱轨

回顾历史，22次资金短缺，10次涉及到联邦雇员无薪休假或无薪工作，美国联邦政府停摆已经成为美国政治的家常便饭。

从美国宪法和政治传统来看，政府停摆并非政治闹剧，实质凸显了美国“分权政治”的制度安排。为了防止专制独裁的出现，国会掌握立法权、财政权等权力，从源头上对行政机构进行有效制约；进一步，国会被分为参众两院相互制衡。因此财政预算无法达成一致并不罕见，也绝非“脱轨”。事实上，在大部分时间内，这套机制都运行良好，成为美国民主繁荣的重要制度保证。

但随着美国财政赤字问题加剧，政党博弈愈发激烈，权力分散的弊端也日益凸显，政府难以在关键问题上达成一致，造成长期的政治割裂，甚至使得行政机构陷入瘫痪，影响正常的国民生活。美国学者弗朗西斯·福山认为，由于制度设计，两党僵局可能还将持续多年。

本次政府关门的关键分歧是美墨边境墙的拨款问题，背后是共和党、民主党对于2020年大選的政治博弈。美墨边境隔离墙是特朗普重要的竞选承诺之一，尽管自特朗普上任后美墨边境墙经历了“由墨西哥全额出资”到“墨西哥提供部分资金”再到“美国联邦政府拨款”的变化，这一承诺依然是特朗普获得选民信任、稳固票仓以寻求连任的重要政治筹码。

共和党与民主党、白宫与国会在“建墙”问题上的强势对立也是美国政治碎片极化现象的缩影，反映出两党意识形态极化愈演愈烈，共识和合作越来越少，党内分歧也在不断扩大。近年来，两党越来越依赖和迎合少量极端选民的要求，政治上活跃且立场极端的关键少数使得两党的意识形态日渐趋向政治光谱的左右极端。联邦政府关门后，国会两党往往陷入相互指责，指称对方不顾大局，将一己之利放在国家利益之上。与此同时，党内分歧也不断扩大，以2018年12月联邦政府关门为例，参议院共和党人也并非“齐心协力”，部分共和党参议员就公开呼吁通过不包含“造墙费用”的拨款法案。

当拨款成为两党政治角力的工具，追问谁该为政府停摆负责很难得到客观的答案，为之付出代价的却是数以万计的联邦雇员，甚至整个美国社会。数次政府停摆使得被迫放无薪假的政府雇员群起示威，数百人手持抗议标语站在白宫外，高呼让政府部门“重新开门”“我们要工资”；政府服务项目受限，使签证、交通管制等正常的经济社会生活受到影响。美联储主席杰伊·鲍威尔警告称，尽管短期的政府停摆不会造成太大的影响，但长时间停摆不可避免会对美国经济产生明显的负面影响。

站在历史长河中不断追溯，联邦政府停摆可以说是美国政治生活中时常奏响的插曲。“停摆”不意味着“脱轨”，但也并不是偶然现象。在频繁的政府停摆背后，是分权政治的弊端凸显，是美国社会难以逆转的撕裂。制造业空心化，中产阶级危机感四起，移民问题加速社会分裂……种种问题摆在美国社会面前，平静水面下也许正酝酿着下一次风暴的到来。