中国转型升级背景下的碳配额分配机制构建思路研究

■文 / 黄刚

引言

自工业革命以来，二氧化碳排放量剧增，全球气温升高。作为世界主要经济体之一和发展中大国，中国从努力建设全球命运共同体的高度，始终致力于承担减排责任。中国高度关注全球气候变化，积极参与全球气候治理合作并深度参与全球减排行动，是最早制定应对气候变化国家方案的发展中国家。2015年中国向政府间气候变化专门委员会（IPCC）提交了中国国家自主决定贡献文件，成为第15个提交国家自主贡献的缔约方，明确了中国二氧化碳排放2030年左右达到峰值，并力争尽早达峰等一系列目标，提出了确保目标实现的政策措施。现今，中国正处于产业转型升级大背景下，探索该背景下的碳配额分配机制，有助于总结中国碳减排试点工作，对于快速发展的新兴国家乃至未来诸多经济崛起的发展中国家与地区融入全球减排体系，具有重要的示范和启示作用，有利于推动全球碳减排行动平稳有序地进行。

一、碳配额分配机制的基本理论及其意义

（一） 公共物品理论

公共物品理论对界定碳排放问题的根本属性具有至关重要的基础性作用。根据该理论，大气是全球最典型的公共物品，在全球范围内流动，人人享有，无明确产权主体，不受控于任何国家与个人的个体意志，符合非竞争性与非排他性。由于这一属性，长期以来大气缺乏有力的系统性的保护与管理，这是二氧化碳排放失控的根本原因。全球减排行动困难重重，总的根源也在于此，必须在这一背景下制订基于全球共同主动行动的碳配额分配机制，才能实现二氧化碳排放的降低和大气状况的改善。

（二）外部性理论

1920年马歇尔的学生庇古在《福利经济学》中提出：“外部性是一个经济主体的活动对其他经济主体的福利产生的有利或不利的影响”，强调某一经济主体对外部环境因素的影响，而这种影响通常来说无法从市场价格中反映出来。外部性理论为确立全球减排行动原则提供了基础性依据，比如发达国家在长期的工业发展中排放了巨量的二氧化碳，应当承担更高的减排责任，对不发达国家长期以来所承受的外部性做出补偿。同时在建立中国碳配额分配机制上，通过外部性理论应进一步明确“谁排放谁负责”的基本原则，特别是超出社会贡献的排放，排放主体要付出相应成本，这为地区间、行业间区别碳排放责任提供了基本原则。

（三） “脱钩”理论

一般而言，“脱钩”用于描述物质资源消耗与经济增长之间的关系，表示在某国或地区工业化初期，物质资源消耗总量随着经济总量的增长而增长，而在某个特定阶段后就会出现物质资源消耗总量随着经济总量的增长而下降的趋势，目前脱钩理论被广泛应用于能源、环保、生态等领域。这对未来中国碳减排起到了重要的启示作用，即：随着中国工业化水平的持续提升，碳排放总量仍将保持一定增长，但到达了一定阶段后，碳排放水平将与GDP增长曲线逐步脱钩，到达顶点后逐步降低。这为碳减排的未来发展提供了充分的依据，也推动中国下定决心，坚决通过经济发展方式的转变推动中国碳减排承诺与路线图的执行。

（四） 产权理论

虽然碳配额能否成为一种完全合乎理论要求的产权还存在较大争论，但其具有一些与产权类似的特征是无疑的。在研究碳配额时经常借用产权理论研讨温室气体排放的外部性问题的解决。因而，要确认碳配额有以下3个属性：第一，碳配额具有“使用权”的特性。第二，碳配额一旦分配给谁，谁就拥有了“排放许可”，因此分配机制要确保其行使排放的“权利”，类似产权理论中的私权利。第三，碳配额的可交易性。配额在一定程度上就成为一种具有稀缺性特征的交易物，可以通过市场在不同主体之间进行交易，以使大气空间容量使用维持在一个合理范围之内。

二、 中国转型升级特殊含义与政策导向

（一）特殊含义

“转型升级”是新世纪中国经济发展特别是工业发展的时代符号，其所包含的主要内容经济学大体上有两方面的理论与之相对应——经济转型与产业转型与升级，而两部分内容也基本上涵盖了中国当前的“转型升级”的内涵与外延。从“两个根本性转变”提出的经济体制转型、经济增长方式转变，到走新型工业化道路，再到提高发展质量、加快转变经济增长方式，再到加快转变经济发展方式、推动产业结构优化升级，把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，到坚持“五大发展理念”、构建产业新体系、实施《中国制造二〇二五》，最后到建设现代化经济体系、实现中国发展战略目标等可以看出，在中国共产党领导下中国经济转型与产业升级的认知与实践随着形势发展需要不断深化、细化、实效化、先进化、体系化、战略化，而从内容上看，广泛覆盖了经济体制改革、经济结构调整、产业结构升级、产业高级化等多个方面。

（二）政策导向

党的十八大以来，中国以新理念引领经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，以推进供给侧结构性改革为主线，加快推动经济结构战略性调整和经济转型升级，以国民经济和社会发展的“十二五”“十三五”规划为总要求，制订了涵盖产业战略规划、产业促进、产业限制、产业提升、产业布局、产业支撑六个方面，并经由发展改革委、工信部等相关部门具体政策推进实施的较为完善的产业政策体系。其内容主要表现为几个方面：以引领产业中长期发展为导向的产业战略规划；以打造未来中国产业竞争力为导向的产业促进政策；以去产能为导向的产业约束政策；以促进安全环保、提质增效为导向的产业转型政策；以推动区域经济发展为导向的产业布局政策；以推动转型升级为导向的产业支撑政策。

三、中国碳减排的总体思路

中国及各地区建立配额分配机制，首先应理清中国碳排放管理的基本思路，把机制建设放到经济社会发展的整体规划中来，这既是发达国家建设碳配额分配机制的基本经验，也是中国及各地区建设碳配额分配机制的唯一有效路径。

（一）准确把握中国碳排放管理的驱动因素

中国高度重视并大力推进温室气体减排有四个主要动因。一是问题导向，中国过去粗放的发展方式对生态环境造成了严重破坏，要改善生态环境必须大力推进节能减排。二是战略导向，中国建设社会主义富强民主文明和谐美丽的现代化强国的目标，基于未来目标导向的经济发展，必然要求中国把节能减排作为战略性任务来推动。三是全球责任导向，降低温室气体排放事关全球气候变暖和人类生存环境的维护，是全人类的共同目标，作为负责任的大国，中国必须主动承担减排责任并且在公平的前提下为大国、发展中国家树立行动标杆。四是经济导向，21世纪大国的发展需要新的经济动力，而经济低碳化和低碳经济作为改善人类生活条件的新兴产业，有着巨大的潜在市场价值，通过加快节能减排推动经济低碳化、发展低碳经济，有利于打造中国未来经济发展的动力引擎。

（二）准确把握碳配额分配机制与转型升级的关系

第一，降低温室气体排放是转型升级的目标之一。转型升级不单纯是为了经济发展，还要为了生态文明建设，如果任由温室气体排放导致全球气候变暖进而使全球生态面临灾难，那么转型升级和经济发展的正效应都会丧失。第二，降低温室气体排放不是转型升级的第一目标。产业转型升级还必须以经济发展为基石，失去了经济目标的转型升级是难以为继的。第三，促进产业转型升级是降低碳排放的主要渠道。无论制订什么减排目标，根本上需要中国各地区产业转型升级，以技术提升促进减排。第四，碳配额分配机制是转型升级政策框架下的一项具体制度机制安排。其设计实行要考虑到与转型升级政策的匹配和衔接。把握住这四方面关系，就能有效发挥转型升级与碳减排的协同效应。

（三）准确把握分配方式与产业发展现状的协调

目前国际上已经实践的配额分配机制中有免费、拍卖、免费+混合、碳税四种形式。中国作为工业大国、人口大国，当前和未来一段时期都处于产业转型升级的关键时期，有的地区经济发展新旧动能转换的困难还比较大，应效法实施较为稳妥的碳配额分配方式，使碳减排行动“软着陆”，避免对产业升级的战略全局造成复杂而不确定的影响。

（四）准确把握基准值与产能管控的一致性

目前采用免费分配、混合分配的机制中，一般通过祖父法或基准法来计算初始配额。对于新建项目或装置，一般采用基准法，欧盟碳交易机制（EU-ETS）要求采用BAT、BP来制订行业领先的基准值，这一做法对中国具有重要的启示作用。而决定配额的基准值谱系一旦形成影响力，将进一步完善中国政策工具，推进产业政策逐步走向更加灵活、更加清晰的市场化工具，增强产业政策的精准度和产业转型升级的引导效果。

（五）准确把握促进交易活跃与防范市场“虚化”的平衡

碳配额交易市场是整个碳配额分配机制的中心区域，配额的拍卖、购买、价格确定、履约等关键环节都需在场内完成。一方面要通过各种市场建设措施促进其交易活跃，设计标准化的交易流程、公开的交易信息和价格形成机制，充分发挥其市场调节作用，激励企业通过减排获益；另一方面，要制订有效的市场监管体系，防范其成为投机者的炒作场所。因此，要在顶层设计、初期规划上将碳配额交易市场设计为“减排者的加油站”，为企业节能减排、实体经济提升提供激励、增加动力，因为新建市场缺乏监管经验，应重点防范投机行为、金融杠杆，避免市场成为“投机者的天堂”“为发财而买卖”。

（六）准确把握覆盖范围与当前产业转型升级的重点行业

长期以来，中国工业结构里面国有企业占比较高，与中国工业化中期阶段的工业化进程相适应，中国国有资本大多分布在重化工业。到2012年，中国工业和建筑业的国有资产占中国国有资产比重为43.06%，而工业中煤炭、石油和石化、冶金、建材、电力、机械等重化工行业国有资产占全部国有资产比重为78.44%。对于工业化中期的中国发展而言，这些行业总体上关系到国计民生，具有重要的战略意义，但同时也是产能过剩问题比较突出的行业 。既然国有大中型企业是整个产业转型升级的重点，那么在碳配额分配机制的覆盖范围上应首先考虑对大中型国有企业的强制性覆盖，重点推动大中型国有企业率先行动，既有利于在较短时期内取得降低碳排放、促进转型升级的效果，又能够发挥国有企业的传统优势，在减排“主战场”上取得进展，为全社会减排树立标杆。