上海市美丽社区建设的实践模式探讨

葛雯君　朱叶琴

摘要：美丽社区建设是美丽城市建设的重要组成部分，是贯彻落实十八大以来提出的生态文明建设的必然要求。十八大以来，各地相继提出美丽社区建设目标，上海市在实践中探索。虽然上海市在改革行政型社区管理体制方面做出不少努力，仍存在诸多问题。以静安区为例，存在行政化色彩依然浓重、社区居民参与不足、职责不明、协调不力、社区缺乏长远科学规划、可持续发展能力不足等问题。文章通过分析上海市社区管理模式的现状及现实中存在的问题，文章提出了美丽社区建设的优化方案。

关键词：美丽社区；社区建设；模式

社区建设是国民经济、政治体制改革的产物，弥补了改革管理不足。20世纪90年代以来，我国社会环境与社会结构发生了重大变化，人口流动、就业、养老、住房等使得社区建设愈加重要。上海市作为我国人口密集的特大城市，经济、政治、文化高度发达，本研究探讨上海市美丽社区建设实践模式，尝试解读社区建设的目标，在新形势下探讨上海市美丽社区建设存在的问题及改进路径。

一、现状

上海市作为全国最大工商业城市，社区建设相关要素配备较完备、建设发展较成熟。静安区作为中心城市，人口密集，交通网络发达，分布广泛，现代文化深厚，商业氛围深厚，因而有能力较早探索社区建设，并在现阶段成为上海市建设建设发展较为发达和深入的区域。因此，本文以静安区为例，研究上海市美丽社区建设模式发展现状及存在问题。

上海市于 1996 年开始开展社区建设与管理，2004年开始街道体制改革试点，社区建设改革中将社区定位于街道服务范围，以开展社区服务工作为主，逐渐形成城市社区“两级政府、三级管理”的管理制度，当上海进入基础开发和功能开发并举的状态，原先管理制度已经不能满足社区发展要求，于是又创建了“两级政府，三级管理和四级网络”的城市管理，该模式进一步完善了城市管理职能，逐步建立“以街区为主、参与社区”的街道工作机制。经济体制改革不断深化的同时社区问题越来越突出，如出现大量弱势群体亟待社会帮助。于是，上海在管理方面进行了改革和探索，街道负责城市规划和社区的运作，并负责社区工作、行政资源开发，成为社区工作主渠道。

二、存在的问题

上海社区建设与管理改革，也存在不同的声音，以静安区为例，静安区全区面积7.62平方公里，人口44.15万人，下辖10个街道，221个居民委员会，社区建设模式在解决当前大量城市社会转型的现实问题中发挥着主导性、行政性、务实性和有效性的作用，但仍存在一些值得关注的问题。

（一）行政化严重

街道办事处作为行政性机构承担着管理社区建设的任务，政府行政工作体系也囊括了社区发展规划、社区资源配置等任务，引发行政化现象严重、广泛的社会群众参与性不足等问题。地方行政职能部门没有完全理顺社区建设的关系，没有形成机制的资源整合。同时，由于社区和街道相互扯皮、相互制约，导致街道党委协调部门工作的错位，严重影响社区建设发展，阻碍实现群众社会参与等功能。行政措施硬性规定社区社会工作缺乏创新运行机制，大量社区公共事务和活动依靠政府的行政支持，缺乏自身经验和社会群众参与。

（二）职责不清

突出表现为条块重合，计划经济体制下城市垂直型管理，忽视了分级的多层次管理，在管理体制上存在着严重条块重合，街道办事处的职能不断扩大，各条线的区级职能部门便会将大量行政性、社会性事务交付给街道处理。而要办理相关事务，街道又会需要设立相关职能部门，最终导致内部机构膨胀，外部功能重合。街道范围内的关系并没有理顺，这具体表现在三个方面：第一，条块没有形成合力，条线部门各自为政。第二，双重领导形同虚设，街道领导对各派出机构的协调存在困难。第三，条线部门将街道视为办事处，条线部门无形中都将街道看作自己的办事处。

（三）可持续发展能力不足

近年来，社区建设解决了许多问题和困难，但是社会发展和住房占用空间在很大程度上也被挤占了发育空间。随着上海城市化进程深入，静安区经济体系进一步发展完善，市场经济发展进一步提高，城市基础设施也随之发展，各种经济条件下实施的改革措施同步实施，许多领域的政治和社会问题摆在面前，这使社区建设在发展过程中陷入了难以招架的困境。随着社区管理权力过度下放，区政府各部门都要求街道办事处处理大量的行政和社会事务，最终导致内部机制膨胀，外部功能重叠。

三、实践模式优化路径

根据静安区社区建设发展中面临的现实困境，本文从减少行政化现象、分清职责及提高可持续发展能力等三个方面提出优化方案。

（一）进一步转变政府职能，提高社区自治

在深入调查的基础上，静安区政府的管理重心下移并出台指导意见和一系列配套文件，确定社区管理的主体分为三个层次：社区党工委、街道办事处办和社区自治平台。建立以社区党工委组织为核心，以物业公司委员会为基础，秉承“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”的精神，开展研究、咨询、审查、听证等程序的评价、监督和反馈，实现社会、企业、居民共同参与、合作治理社区的美好愿景。加强责任部门线下沉住宅工作责任的主体，以提高居民的工作机制，规范工作制度，进一步拓宽民意反映渠道，完善民意收集、民意反应机制。

（二）进一步明确条块主体职责，理顺条块关系

“条”是指行政权力的垂直系统，从上各级政府部门的运作和管理，“块”指的是行政权力的横向体系，也是区委、区政府及其职能部门和综合经营管理。首先，发挥街道社区委员会作用，建立协商、協调、参政议事、民主监督机制。对所有涉及的街道之间水平关系进行划，明确责任主体。根据行政执法部门和专业工作的管理，建立高效行政执行和协同机制。同时固化项目咨询、调整项目准入、专业管理监督管理等多重双重评价长效机制。打破部门之间的障碍，落实共享资源政策，更好地回应群众诉求，提高工作效率，简化环节，使全社区和谐发展，责任由分散到集中，同时落实到整个部门。

（三）进一步加大培育社会组织力度，创造社区自治管理环境

在区一级社会组织工作中，各街道联合成立社区层面的社会组织，按照“1+5+X”模式，加大力度培育社会组织，即“1”是指社会组织联邦区，“5”指的是静安区五个社区和工会、文化和社会组织，“X”指的是“辖区各系统民管民的社会组织”。培育和发展工人青年及妇女组织、业主委员会、老年人委员会、残联、计生协会、科协这些群众组织，将进一步探索其运行机制，使管理更规范、更合理运行。根据与公开、公平、公正的原则，直接委托各组织在居民区内依法开展活动，接受居民党支部的领导和协调，维护居民区的公共利益，并自觉承担维护社会稳定、弘扬社会公德、创建文明小区、参与社会公益的责任。

四、结论

改革开放40年来，我国经济社会发展迅猛，社区建设成绩斐然，随着十八大美丽社区建设的提出，如何提升上海市社区建设水平、加快美丽社区建设的的工作越来越受到各方重视，美丽社区建设是一个全面综合的活动，需要政府、居民和社区作为社区发展的主体，整合社区资源，解决社区问题，改善社区生活质量，塑造归属感。在新形势下探讨美丽社区建设模式，具有十分重要的意义。

参考文献：

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[2]李波，苗薇薇.发达国家社区建设模式及其对我国的启示[J].山东社会科学，2009（11）.

[3]张勇.外生型城市社区建设模式：现实基础与实践困境[J].社会主义研究，2012（04）.

[4]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.商务印书馆，1996.

（作者单位：葛雯君，江苏大学财经学院；朱叶琴，江苏大学马克思主义学院）