美丽乡村规划工作问题与对策研究*

2019-05-25中国矿业大学北京力学与建筑工程学院李晓丹李昕琪王冠群颜海馨张晨曦

城市建筑空间 2019年11期

文/中国矿业大学（北京）力学与建筑工程学院李晓丹李昕琪王冠群史芳颜海馨陈铭张晨曦

0 引言

近年来，在美丽中国建设、乡村振兴战略引领下，美丽乡村建设逐渐成为城乡规划的热点问题，各地纷纷启动规划编制工作。本文基于近年参与的北京市房山区、通州区多个美丽乡村规划工作经验，总结规划工作中的常见问题，从各方互联互动、协同工作角度出发，提出实用性工作建议，为今后的乡村建设工作提供参考。

[27]Linda K.Richter, The Politics of Tourism in Asia, Honolulu: University of Hawaii Press,1989,p.84.

1 美丽乡村规划中存在的主要问题

美丽乡村工作以推进城乡统筹发展，树立地方产业特色，加强基础设施建设，保护村庄特色，综合治理村庄环境，改善村民生活为工作重点，在全国普遍开展，相关工作已初见成效。但由于规划工作本身的复杂性和艰巨性，在实际规划工作中存在问题，导致实施效果不佳，影响乡村建设工作。

1.1 各方参与者对规划理解不到位，规划缺乏实用性

基层政府部门作为规划工作的甲方，村民、村企业主作为规划受众方，均受专业限制，对规划理解片面：各级政府只注重相关硬件设施的建设和近期的投资实施情况，忽视对美丽乡村战略的把控和远期发展规划的引导，导致“千村一面”，失去特色；村内管理人员对规划重视不足，机械配合，工作效率不佳；村民或村企业主仅关注村庄发展的美好愿景，忽视发展时序，导致对规划工作的误解。

1.2 多方利益协调不畅，实施受阻

规划工作涉及人地关系、用地指标等内容，影响多方利益，其中与村民和村企业主的关系最密切，受多方利益因素影响导致最后的治理效果不如人意，如小产权房整顿、绿化美化实施等。北京市房山区某村村庄绿化调研情况如图1所示，村庄内绿化为村民个人权属，村庄规划改建村内绿化后，村民自家蔬菜种植补偿、绿植后期维护费用等问题层出不穷，导致绿化项目实施不畅，给美丽乡村规划的实施带来一定阻力。

图1 北京市房山区某村绿化调研汇总

1.3 资金缺乏影响实施

美丽乡村建设资金绝大部分来源于政策补助：通过对村庄现状问题的梳理，罗列出亟待改善提升的项目，依据一定的限额和比例，制定美丽乡村建设投资估算表。但在实际工作中，部分所列单价无法覆盖村庄建设实际发生金额，建设初期甚至后续的维护和管理费用依靠村庄自筹，就村庄产业和居民收入而言，部分村庄经济基础较差，而村庄产业前期投入较大、发展缓慢，村民收入较低，难以支撑建设资金，以至于在规划之初“焕然一新”，几年后“复旧如初”。

1.4 盲目套用标准，建设脱离实际

相对城市而言，村庄的风俗、习惯、地理、人文较为复杂，且由于地域、区位、乡村经济发展等差异，导致村庄之间的地理环境、经济条件和空间结构存在较大不同。村庄规划若盲目套用城市规划标准，不能做到因地制宜、适时调整，将使村庄建设脱离实际，缺乏可操作性，这是导致部分乡村规划难以落地的根本原因。

1.5 跟风发展，产业规划方向模糊

第三，科技促进法律应用和实施。比如，广东省南海法院和河南省涧西法院将管理和办公自动化与大立案、审判流程、全程监督、三区分离等审判改革措施相结合，向高科技要审判力，大大地推动了法院各项工作的发展，为全国法院树立了榜样。科技也为案件的侦查工作提供了强有力的技术支撑。比如，英国刑警组织开发出一种智能计算机系统，可以自动搜索罪犯，减小了破案的难度。

图2 北京市通州区某村产业现状

2 相应对策

村庄规划编制是自下而上提出诉求、自上而下把控实施、不断反馈磨合的过程。为真正解决规划工作中的问题，切实满足村庄及村民的利益和需求，保障规划顺利实施，需建立以村民为主体，上级政府、规划设计团队、村企及社会组织共同参与的协作式工作方法，各方积极联动解决问题，从不同角度调整对策（见图3）。

2.1.3 整合相关资料，做好前期工作

图3 美丽乡村规划多方协作架构

2.1 上级政府

2.1.1 明晰政策规章，保留规划弹性，因地制宜地调整方案

2.3.4 设定用户端业务主询与服务器设定相呼应,在用户端也同样需要设定相应的业务主询．同时用户端选择的业务主询与业务主询配置器中的设定要一致．在此设定Office子网、Teach子网和Student子网的业务主询分别为office、teach和student．

1）应尽最大可能查清历史遗留问题，明晰行政界线，才能保证规划设计、建设、管理的顺利实施。

同时，对于村庄各项建设政策的规定宜设置一定弹性，适当调整有特殊情况的村庄建设指标，以满足实际需求。村庄公共服务设施、基础设施依据村庄人口规模按比例配置，但部分乡村因其特殊地理位置、历史遗存、地质条件，应提出特殊政策：发展乡村旅游的村庄应局部增加公共服务设施配置数量、缩短环卫设施服务半径以适应村庄的发展；居住分散的山地村落应以人为本，综合考量服务半径、出行便利度等因素，调整配置指标等。如北京市通州区某村因村域内规划湿地公园、平原造林等，绿化率远超美丽乡村规划指标，然而村庄内部缺乏公共绿化，未与村外形成联系，应酌情增加村庄绿化率标准，见缝插绿的同时完善村庄绿地系统（见图4）。

我国的经济建设正处于快速发展的轨道，科学技术和行业发展日新月异。建筑行业在寻找新型的技术手段进行改革创新的同时，流水施工作业作为一种行之有效的组织管理方法，有利于加快施工进度，保证建筑工程质量，保证施工过程中每个环节的流畅性和均衡性，一直在现代施工项目管理中有着不可替代的独特作用。

图4 北京市通州区某村村庄绿化规划

2.1.2 完善管理构架，提高工作人员素质

在村庄规划编制工作开展之初，应设立专项小组，梳理工作流程及责任构架，明确相关各级负责人、各方参与者和责任人的职责及工作内容，并组织相关人员集中学习，建立工作群促进深入交流，明晰各方职责，梳理各方建议，丰富所有参与规划工作人员的规划知识，提高参与者的专业素质和工作效率，确保相关人员发挥最大作用。

党的十八大以来，敬业拼搏的天脊人，坚持精致生产的基础地位不动摇，坚持市场深耕的中心地位不动摇，坚持流动风控的关键地位不动摇，精精致致做产品，规规范范做市场，真真切切做服务，打造天脊品牌，坚定品质自信，为乡村振兴战略实施、深入推进脱贫攻坚、农民增产丰收助力加油。

村庄规划的编制工作应尽可能收集详尽的历史、地理资料，确保规划适宜、顺利落地。但由于基层资料管理不规范，基础资料不健全，为后续的规划工作造成阻碍。在确立规划之初，应由规划设计团队深入调研，列出所需资料明细，政府部门安排各部门协调、整理完善各类基础数据，保证后续规划工作能做到综合考量。规划结束后，责令有关部门完善村庄资料管理流程，整理、安置村庄材料，以备后用。现整理乡村规划工作所需资料明细如表1所示。

表1 美丽乡村规划所需资料明细

2.1.4 明确经费保障，建立长效管理机制

2.3.3 提高管理水平，保障规划实施

2.2 规划设计团队

2.2.1 针对规划问题，因地制宜地调整规划方案

为正确指导美丽乡村建设，科学合理地推进相关建设工作，规划应依据城乡规划法等有关法律法规、部门规章和规范性文件，严格落实各级政府对乡村发展把控的新要求，对用地、生态、建设发展等指标进行严格把控，并与相关上位规划相衔接。

总体思路是以收集到的地理国情普查数据、小班调查数据、遥感数据等作为基础数据源，从遥感图像上反演目标物的地表反射率，分析RS信息和GIS信息与森林蓄积量之间的关系，用地面样方所对应的遥感图像各波段灰度值、灰度比值及样方信息作为自变量，以样地蓄积量为因变量，构建森林蓄积量反演模型进行遥感估测[2]。技术路线如图1。

3）遵守国家关于村庄产业发展的相关要求，整合村庄资源，突出优势，合理规划产业发展。

3.东北地区国有企业改革面临着更为艰巨的挑战。与最终消费品占据较高比重的产业结构相比，东北地区以初级产品和中间产品为主要产品的传统产业结构因不具核心竞争力致使产业升级困难，进而受经济环境的影响要更大一些。随着产能被削减的同时，因传统业态拓展缺乏依托和产品结构单一现象突出致市场需求紧缩，东北地区国有企业会首先受到冲击。因此，对于国有企业占主导地位的东北地区而言，如何有效推动国有企业改革，实现产业结构的转型升级，成为当前十分紧迫问题，也是接下来一段时期内需要攻克的艰巨挑战。

4）村内基础设施和公共服务设施是村民健康有序生活的基本保障，对于保留发展的村落，尽可能的完善，并依据人口结构、发展规模进行合理增建或改建，对于迁建引导村落，保障近期内村民的使用需求，同时考虑远期发展。

美丽乡村建设不仅应保障物质生活基础，还应满足精神需求。美丽乡村的规划建设应以生产、生活、生态相协调为原则，尊重自然、顺应自然、保护自然。挖掘传统文化和地域特色，建筑形制、空间布局应与周边自然环境相协调，整体格局依据当地资源特色树立独特风貌，以达到环境优美、干净整洁、土地集约利用、村庄建设与产业发展协调共建的效果。北京市通州区某村规划时通过扎根基层和实地调研、问卷调查及入户调研等方式，听取村民的意见和建议，并挖掘当地资源，因地制宜地调整规划方案，有针对性地解决村庄问题。

村庄产业是推动美丽乡村建设更好更快实施的强大后备力量。但由于缺乏有效规划引导，村庄产业发展粗放，受政策影响盲目跟风，近年来的产业规划趋于“同质化”：在“留住乡愁记忆”的号召下，乡村旅游、观光农业等“乡愁牌”“慢生活牌”已被打烂，大部分村庄第三产业出现“泡沫化”现象，难以看到发展前景；部分村庄第二产业由于生活污染对村庄环境造成较大负担，且创新性、科技性不强，被迫关停；村内大部分青壮年村民选择进城务工，产业发展缺乏劳动力，也使村庄产业断层，发展难以为继。北京市通州区某村的产业现状如图2所示，以村域内农业用地和拟建湿地公园为依托，发展自然旅游业，产业形势单一，特点不鲜明，亟待整合。

⑤中小河流洪水和山洪灾害防御能力不高。松花江、黑龙江流域中小河流堤防防洪标准低，很多河段处于不设防状态；诺敏河、绰尔河等一些较大支流尚未建成骨干控制性工程，洪水调蓄能力不足。山洪灾害防治体系还不完善，防御能力仍显不足。2013年松花江、黑龙江流域因洪涝灾害死亡人员基本都是由局地强降雨引发中小河流洪水或山洪灾害造成的。

2.2.2 协调各方意见，实现利益最大化

每个村庄规划的编制是各方共同参与的结果，规划设计单位应站在服务者角度，综合吸收各方意见，平衡各方利益诉求，协调各级政府在村庄规模、配建项目等方面的指标，在满足各项政策规章的前提下，整合利用土地资源，完善提升各项基础设施，按需配建各项公共服务设施，绿化美化村庄环境，为村民提供良好的生活空间；深入挖掘村庄产业发展的优势资源，提出先进产业融合理念，点明村企发展创新点和商机，探求最好的发展条件，规划最适宜的发展方向，实现整体利益最大化。如北京市房山区某村规划，在当地产业减量趋势下，规划团队提出关停小旧二产，保留与当地发展息息相关的农产品配送中心，保障村内利益。

2.2.3 发挥专业优势，保障规划实施

2）理清用地性质，严格遵守各类用地规划要求，确保规划合理合法、健康有序地进行。

规划设计团队要正确定位自身工作，增强责任意识。深入调研，结合各村资源优势编制可行性强的实施方案，杜绝“落地难”问题；为远期发展规划建设时序，引导村庄未来发展；加强公众参与，依据群众意见及时适当调整设计方案；提出保障实施管理方式，如协调、动态管理及奖惩机制等，随时发现问题、解决问题，使美丽乡村工作少走弯路。

2.3 村内管理人员

2.3.1 发扬领导精神，强化规划意识

村内管理人员长期扎根基层协调各方面工作，对当地村庄状况最为了解。提高村内工作人员认识，加强其对规划知识的学习尤为重要。村内管理人员应发扬模范带头作用，在村内调研、村庄材料整理、村民意愿收集与反馈等工作中积极配合，与规划团队沟通，辅助了解现场情况，为村庄的发展前景提出实用性建议。

2.3.2 积极动员，广集民意，积极建言献策

村内管理人员通常是村民的传声者，应积极听取村民意见，及时反馈，才能在规划工作中极大地保障村民利益；在有政策限制时，及时与村民代表、相关人员沟通，传达政策精神，安抚民众情绪，合理安排工作，保障规划工作顺利推进。

政府财政投资是美丽乡村建设初期的主要投资渠道，这对于广大农村来说仍是杯水车薪。应拓宽渠道筹措资金，将政府财政补助、村庄集体经费、村民自筹经费、企业投资经费结合起来，落实后期各项设施的管护资金；建立保障监督机制，对美丽乡村的建设情况开展第三方评估工作，定期观摩测评，督查排名，完善奖惩机制，在政府和村民之间建立信息互通渠道，增强公众参与度和建设成效的监督管理。

村委会是自我管理、自我服务的基层群众自治组织，是美丽乡村规划工作最直观的监督者和最有力的执行者。建议村内健全管理机制，分级监察，严格督导。对美丽乡村的建设成果设立村内考评制度，依据考评实行奖励性补助，“以奖代补”地提供后期资金，以调动村民保护建设成果的积极性，保障乡村建设成果的后期运营。

如何看待这种怪现象？有人认为，“办公室的灯为局长而亮”其背后折射的是作风问题；有人认为，这是唯上政绩观的反映，属形式主义的新变种；有人认为，这是“骗加班”，是一种病态文化……

基础埋深确定后，再确定零层板标高。根据上部泵房部分初选钢柱柱脚尺寸，柱脚高度大约为450mm，按照建筑专业要求，柱脚不宜露出地坪，因此，初步确定零层板标高为-0.500m。

2.4 村企业主

2.4.1 贯彻发展理念，遵守国家政策要求

国务院关于重大决策部署开展情况实地督察，每一个督察组也都有明察暗访。第二十四督察组目睹了某地车管所上午九点才上班，十一点就停止工作；大货车司机排长队等待查验，被定成不合格，再找黑中介交2000元钱立马合格。桩桩件件督察组看在眼里、记在心上。他们感慨，这才把百姓办事难真正看清了，将这个车管所的四名负责人免职、处分，冤枉吗？！

中华人民共和国农业农村部制定的《2019年乡村产业工作要点》中指出，以推进农业供给侧结构性改革为主线，贯彻新发展理念，强化“三个统筹”: ①农业内部统筹依托种养业提升种养业，推进粮经饲统筹、农牧渔循环、产加销一体、农文旅结合和一二三产业融合发展；②农业外部相关产业统筹与工业、商贸、文旅、物流、信息等产业跨界融合，推动乡村产业在生产两端、农业内外、城乡两头高位嫁接、相互交融、协调发展；③各方力量统筹与发改、财政、工信、住建、交通、文旅、自然资源、生态环保、市场监管等部门协同推进，各地乡村产业建设应结合实际情况，抓紧落实。

2.4.2 去粗取精，强化自身产业优势

乡村产业在精不在多，整顿、关停落败、建设能力薄弱的小微企业，如人气薄弱、跟风发展的乡村旅游业，以及对当地生态环境产生较大负担的小型制造业等，才能有助于乡村生态治理，节约集约人力物力资源；深入挖掘当地优势资源，如历史文化资源、生态环境优势、交通区位条件等，以此为依托树立独特的产业定位；技术方面促进科研院校与企业双向对接，形成上下联动、内外互动、多方助力的工作格局；对于部分不利于产业发展的村庄不必强求，保留乡愁记忆，还当地一个良好的居住生态环境。北京市通州区某村的产业规划及创新模式如图5，6所示，可见其资源优势利用充分，发展架构合理，经营模式新颖。

图5 北京市通州区某村产业规划

图6 北京市通州区某村产业创新模式

2.5 村民

2.5.1 提高认识与参与度

村民是村庄的主人和使用者，村庄规划以提升生活质量、满足村民的生活需求为主要任务。对于本村的规划建设，村民享有知情权和参与权。在开展村庄规划工作时，村民应积极配合，帮助了解村内现状，提出生活需求及后期规划建议；规划开展的项目也需切合民意，以村民需求为主导；规划编制后需在村内公示，村民也应及时了解、积极反馈信息，参与到规划工作中。

2.5.2 转变观念，紧跟发展潮流

美丽乡村的建设将给村内带入新的风潮，影响并改变村民原有生活方式。村民应解放思想，紧跟时代大局，对有利于村内建设发展的新规，积极接纳配合，加强集体观念和大局意识；乡村建设也应注重村民的自建自治，自发地参与、推动、主导建设。