新时代精准脱贫识别及扶贫机制研究

宋明霞，贺旭辉

（1．枣庄学院 图书馆，山东 枣庄 277160；2．枣庄学院 马克思主义学院，山东 枣庄 277160）

贫困问题是一个复杂综合体，2019年预计减贫超1000万人，约300个贫困县摘帽，数化万物，智在融合。数字经济环境下，贫困问题而言，精准识别是前提，精准帮扶是关键，精准管理是保证。过去几十年，中国使众多贫困人口摆脱了绝对贫困，创造了人类减贫史上的奇迹，但是仍有许多贫困人口有待脱贫。2017年2月，习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调：“要打牢精准扶贫基础，通过建档立卡，摸清贫困人口底数，做实做细，实现动态调整。要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体”。［1］（P130）习近平总书记又提出了 “五个一批”，即：发展生产脱贫一批；异地搬迁脱贫一批；生态补偿脱贫一批；发展教育脱贫一批；社会保障兜底一批。［2］（P76）习 近平 总书 记的论述深刻阐述了精准识别在扶贫工作中的基础性和前提性作用。那么，如何做到新时代精准脱贫科学识别及构建科学的扶贫机制呢？如何进一步提高脱贫质量，防止返贫？值得我们深思和研究。

一、国内外精准脱贫模式识别及扶贫机制研究现状述评

新时代做到脱真贫、真脱贫，贫困地域、贫困户、贫困人的精确识别是精准扶贫的前提。贫困问题中，精准识别就是通过规范的流程和方法，按照统一标准，找出真正的贫困村（居）、贫困户、贫困人、致贫原因分析、贫困状况掌握、帮扶需求摸清等等，对准扶贫脱贫对象，提供扶贫脱贫科学依据。2013年11月习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，2015年6月习近平总书记在贵州提出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，［2］（P69）并将精准扶贫思想概括为 “扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”六个精准，［2］（P70）不搞 “大水漫灌、走马观花、大而化之”，力求做到 “对症下药、精准滴灌、靶向治疗”，坚决打赢脱贫攻坚战。国内外理论界都先后对精准扶贫脱贫进行了一些探讨和研究，但还存在缺憾，如精准脱贫的识别指标、扶贫机制的建构和完善等等。

（一）国外精准扶贫脱贫研究的关注点

国外有关学者没有提及 “精准”之意，关注点主要在如下几个方面：

1．贫困问题的内涵研究

马克思认为，私有制是导致贫困的根源。贫困包括 “绝对贫困”和 “相对贫困”，发展生产力是减少贫困的重要途径，全面自由发展才能真正消除贫困。纳尔逊认为人均收入的多少直接反应贫困状态；库兹涅茨认为，经济发展水平是贫困问题的根源，经济发展是克服贫困的有效路径。

2．贫困问题的根源研究

纳克斯认为，主要存在低收入、低购买力、低产出、低收入的恶性循环。莱宾斯坦强调资本在贫困中的作用，资本形成的规模都小于经济起飞所需要的临界最小数量，因而最终又会落到低收入均衡的陷阱。［3］（P191）

3．扶贫脱贫的模式研究

Caroline Ashley等认为，强调旅游开发具有减贫作用，提高贫困人口生活水平。莱文斯坦认为，搬迁具有扶贫功能，人口迁移理论对异地扶贫开发模式会起到巨大的启发效果。［3］（P191）

4．扶贫脱贫的对策研究

缪尔达尔认为，实现收入平等，增加穷人的消费，以提高投资引诱，需要通过权力关系、土地关系、文化教育、生活方式等方面的改革，同时他还主张通过发达地区的优先发展，发挥带动作用，采取 “地区不平衡发展”战略，即形成 “扩散效应”来带动周围临近地区的协调发展。［3］（P191）

（二）国内精准扶贫脱贫识别研究

国内学者对精准扶贫脱贫的识别现状进行了研究，张翼研究了当前精准扶贫实践中存在的问题，提出贫困户与非贫困户之间的识别还不精准、存在对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准、产业扶持与贫困人口之间还需要精准对接的问题。邓小海提出了识别分类，研究了旅游扶贫项目识别、人群识别并分析了两方面的现状。［3］（P192）

王姣玥、王林雪对于我国精准扶贫风险识别与模式选择机制研究，在 《农村经济》2017年第8期中提出：我国反贫困任务在2020年实现全面建成小康社会伟大目标的过程中依然任重而道远。国家提出要实施精准扶贫，为有效开展精准扶贫工作，提炼出六种典型的精准扶贫模式，对其可能存在的风险进行了识别与分析，并在此基础上构建了精准扶贫模式的选择矩阵模型，从而规避风险，达到扶贫效果最大化，实现脱贫目标。

2017年，兰考县摘掉了几十年贫困县的帽子，退出贫困县序列。兰考在脱贫攻坚中，紧紧围绕习近平总书记提出的 “六个精准”，一户一档精细筛选，因村因人精准施策，通过产业精准扶贫、金融精准扶贫、社会精准扶贫及兜底式精准扶贫等多种方式，探索出了一条就业与产业双向驱动，“四位一体”金融支持，“12项政策”兜底保障，“五级联动”驻村扶贫的有效扶贫模式。［4］（P25）成为制定扶贫政策、实现脱贫目标的县域贫困地区的楷模。

梳理国内外大量现有精准扶贫脱贫研究文献后发现，对于基层具体开展精准扶贫脱贫工作的科学识别和扶贫机制的科学建构研究较少。相当部分都是对精准扶贫工作的总结，是从不同角度整理相关经验，缺乏对精准扶贫脱贫识别指标、制约发展因素的深入分析和探讨，从而做到有的放矢地制定政策并提出对策。

二、精准脱贫识别及扶贫机制的创新探讨

精确识别是精准扶贫脱贫和科学管理的重要前提。对不同贫困区域、不同贫困农户，不同贫困个人，实施精确识别、精确帮扶、精确管理扶贫对象，要遵循科学有效的标准和严格的程序，因时、因地、因人对贫困区域、贫困村 （居）和贫困户、贫困人进行精确识别，按照当地的实际情况开展联动精准帮扶和运用大数据科学分类管理，并引入动态的精准准入和精准科学的退出机制，开展有效的精准考核。

经调查发现，目前存在审核把关不严、对精准脱贫的识别标准不精准，因农民 （居民）收入渠道多杂小且难以核算，贫困户与非贫困户之间的识别还不精准，对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准，贫困人口与政府产业扶持之间还需要精准对接等情况需要克服。精准扶贫脱贫识别关键是脱贫指标的设定。党政、市场、资源、社会、社区、农户、个人、信息数据等 “八要素”构成的扶贫机制，要从精准识别、多维扶持、精细管理、量化考核、利益联结、社会动员、多元激励入手，监督、退出、再识别、再退出，周而复始，东西南北结合，形成一种国家大扶贫精准治理格局，不断缩减贫困数量的新时代精准脱贫识别及滴灌式、靶向式精准扶贫机制。

首先，进行文献分析及现行扶贫脱贫政策研究；其次，进行调查研究；再次，归纳提炼，提出新时代精准脱贫识别方案及扶贫脱贫机制、脱贫的可持续发展机制。

利用大数据分析方法，通过调查贫困地域的住户信息、个人 （成人和儿童）信息和社区信息，构建多维贫困指数，多维并举，防止返贫。其中，住户信息包含家庭人口结构、家庭收入、消费等方面内容；个人信息主要包含所在地区、年龄、职业、收入状况、教育背景、健康状况等方面的信息；社区数据包括食品市场、医疗机构和其他社会服务设施的信息，分析现状，依据指标体系全面性、简捷性、稳定性、实用性、区域性原则，采用路径依赖理论、指数理论和社会学安全阀机制，结合贫困指数数值选取预警指示标准，构建能够反映地区贫困现状的较为合理完善的多维贫困指数；通过该方法确定具体的衡量标准，结合贫困动态状况，按季、年构建贫困指数，判断实际指数是否超出健康发展、安全稳定的区间；政府、行业、社会组织进行干预和调控，若低于安全健康及经济贫困值，则发出预警信号，以便采取精准帮扶。

图1 中国特色贫困靶点发现模型

图2 贫困预警机制模型

图3 数字经济背景下的精准扶贫管理机制构架图

新时代数字经济以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素，重要载体是现代信息网络，效率提升和经济结构优化的重要推动力是信息通信技术的有效使用，具有数据要素化、知识智能化、财富虚拟化、万物互联化的特点。分析贫困地区农户的致贫原因与机理是精准扶贫的基础。从自然资源、社会、政府、家庭、个体五个方面查找致贫原因和脱贫对策，贫困地区农户的贫困状况是资源禀赋、地理、生态、市场、人力资本、农户权利、政府、历史、文化、基础设施、制度、社会资本等多方面因素共同作用的结果。当前中国的精准扶贫政策虽然强调因贫困原因而施策，但政策主要关注的是基础设施、人力资本、市场、地理位置或环境、生态、社会资本、资源禀赋等方面的致贫原因。还需要进一步发挥市场机制的作用，强化政府扶贫干预，增加贫困群体创造财富的积极性和能动性，培养紧密型人力资本和社会资本，提高精准扶贫脱贫的政策效果。要通过精准识别、精准帮扶、精准治贫、精准脱贫、精准考核，发挥政府主导作用，滴灌式、靶向式培育脱贫主体，构建科学的扶贫脱贫治理机制，东西南北结合，形成一种国家大扶贫精准治理格局和机制。

三、精准扶贫的识别及精准扶贫机制的构建路径

围绕党政、市场、资源、社会、社区、农户、个人、信息数据等 “八要素”，进行精准扶贫的识别及精准扶贫机制的构建，在社会、金融、易地搬迁、生态、干部人才等方面制定更有效的政策措施促进扶贫，推动落实脱贫攻坚政治责任，落实最严格的考核评估，进一步压实脱贫攻坚责任，组织开展扶贫脱贫常态化工作约谈，发现扶贫脱贫问题及时约谈，做到精准问责问效，通过推进抓党建来促进脱贫攻坚，其主要构建的路径：

一是主攻深度贫困地区，“量度”管理。要严格按照贫困户的标准，主要考虑采用量度依赖原则、信息传播原则、量度依赖原则，依赖于 “量度”管理。基于 “精准扶贫、精准脱贫”基本方略，创建脱贫识别指标体系和标准，其构建元素包含家庭人均收入、家庭成员就业状况、家庭受教育程度、家庭医药费用支出、村庄 （社区）图书室状况、体育健身设施、继续教育及培训等等，实施精细化扶贫脱贫，精准信息和数据、精准扶贫对象识别确定及分层设置、提出精准脱贫指标设定与识别确定方案，将量度标准与管理手段相结台．避免贫困管理始终停留在概念化、观念化的层面，严把精准识别关，彻底取消规模控制，一个村或社区有几户、几个人符合贫困标准的，建档立卡。扶贫脱贫识别与经济社会的发展息息相关，政府、公共组织、学术界等需要担负起精准扶贫管理的责任，管理机制的探索永远在路上。

二是与诚信挂钩，加强脱贫监测。取消村民评议制度，改为村民或居民自愿申报，专业机构核准制度。杜绝虚假脱贫、数字脱贫，建立一个将申报条件及申报流程告知贫困户的建档立卡贫困户申报平台，申报人在网络平台上按照申报流程自行填写本人家庭的人口信息、住房、收入、生产生活现状、就医、子女就学等情况，根据申报条件，签订诚信承诺书，到乡 （镇、街道）人民政府在指定日期内现场确认，让扶贫、农业、经管、住建、社保、财政、金融、经委等部门组成的专业机构到申报人家中现场核定，情况属实即符合申报条件的根据贫困指数核准为建档贫困户，对于虚夸假报的，冻结其申报贫困户资格一年，并写进诚信档案，采取措施，让舞弊者付出应有的代价，对于不会使用电脑的人或没有网络的贫困户可以在村委 （居委）设立代理申报点，服务用户需要，代为申报。

三是围绕精准识别、多维扶持、精细管理、量化考核、利益联结、社会动员、多元激励等，落实监督、退出、再识别、再退出，周而复始，不断提升的新时代精准脱贫识别及滴灌式、靶向式扶贫的要求，加强脱贫攻坚的总结和宣传，营造良好的社会氛围，继续深入推动深度贫困地区的扶贫脱贫攻坚；加大扶贫投入和监管力度；深化东西扶贫协作和定点扶贫；进一步提高扶贫脱贫质量，防止返贫。

四是工作作风上重 “实细、重实”，扶贫思想上要注重特色产业扶贫和智慧扶贫，找到并拔出 “穷根”，致贫过程中快 “止血”，扶贫行动上强 “造血”，坚持扶贫与扶志扶智相结合，精准做实 “一户一策” “一人一策”，确保搬迁扶贫一户、稳定脱贫一户，提高贫困人口参与度和直接受益水平，避免悬崖效应成为当前脱贫攻坚中的倾向性问题，即避免 “等、靠、要”和 “争当贫困户”现象，把握好扶贫物质资源投入及资金投入的 “时、度、效”，落实基本医疗保险、医疗救助、大病保险等多重保障措施，做到既不落下又不产生落差，进一步提高精准扶贫政策的成效，实现国家扶贫脱贫战略目标。［5］

五是充分发挥大数据信息技术在精准扶贫方面的实际作用。随着大数据信息技术的发展，为了克服数据失真难以做到精准扶贫所要求的精准，为了应对复杂的精准扶贫信息比对分析，力求做到精准扶贫政策与大数据平台相辅相成，促进精准扶贫管理的效率和效益的提高。通过大数据平台与精准扶贫有机结合对精准扶贫现状和存在的部分问题进行分析，更有价值。

六是发挥农村 （居委会）基层党组织的作用。作为党在农村 （居委会）全部工作和战斗力的基础、引领、护航精准扶贫战略，按照2019年中央一号文件要求，选好人用好人，选优配强驻村工作队伍，发挥党支部的攻坚克难的战斗堡垒作用、上传下达的桥梁作用以及维护公平、正义的监督管理作用。在党风建设、人才结构、治理能力等方面适应精准扶贫脱贫工作的新要求。在扶贫工作的开展过程中，增强贫困群众内生动力和自我发展能力，改进工作作风、优化人才结构、提高治理能力，着重加强农村基层党组织的自身建设，更好地促进精准扶贫工作的落实和完善。

七是抓重点，带一般，典型引领示范。注重先进文化、先进生产力、先进发展方向，项目设立要体现是否有利于生产力的发展，有利于我国综合国力的提高，是否有利于最广大人民群众的生活水平的提高，把发展当成精准扶贫脱贫的第一要务，促进全面发展、协调发展、可持续发展，促进生产发展、生活富裕、生态文明和社会进步。