从农场到餐桌的转基因标识研究

钱贵明，李翔*

1. 中国社会科学院研究生院（北京 102400）；2. 军事科学院军事医学研究院（北京 100850）

转基因技术是指将人工分离和修饰过的基因导入到目的生物体基因组中的过程。转基因食品是利用经上述技术改造过的生物，使其在性状、营养品质、消费品质方面向人们所需要的目标转变，从而最终形成的可实用物质[1]。由于转基因食品在营养学评价、毒理学评价、过敏性评价等方面较普通食品均有良好表现[2]，因而其市场价值得到了全球众多国家的认可[3]。由于国内转基因技术研究起步较晚，转基因农产品的大规模商业化种植推广缓慢[4]，普通民众、科研人员及相关企业对于转基因技术的认可度有较大差距。

为解决商家与消费者之间的矛盾，我国政府出台了一系列法律法规来减少该产业的信息不对称，详情见表1。就转基因食品而言，消费者在意的是其自身的知情权和选择权，即所购买的产品是否含有转基因成分，转基因成分是否足够安全。对于该问题，上述法规给予的解决方案是实行转基因产品强制标识制度，即在中华人民共和国境内销售转基因产品时，商家应严格按照相关条款，告知消费者该产品是否含有转基因成分，尽最大可能保证消费者在面对转基因产品时的知情权、选择权和公平交易权。

表1 我国主要转基因法规汇总表

目前已有众多专家学者结合了西方发达国家的转基因食品标识管制经验对我国的转基因强制标识制度进行了探讨，然而他们聚焦的范围更多集中于含有转基因成分的工业产品，如汪再祥[5]、豆雨思等[6]所著文章。对于从农场到餐桌的完整食品链却未见涉足，为此该文将结合表1的相关政策法规，从种子的研发、培育、种植到农作物的上市、加工、包装再到成为消费者餐桌上的最终产品的整个食品链进行逐一探究，试图明晰出各方的博弈力量，给读者呈现出一个全方位的动态监管过程。

1 我国转基因标识现状探究

目前我国在售的转基因食品不仅包括大型商场货架上的最终产品，很多农贸市场在售的农副产品也有含有转基因成分。作为被端上餐桌的食材，基本都会经历培育、播种（养殖）、收获、出售、加工成工业品等阶段，这个过程都有可能掺入转基因成分，为了严格控制各个环节的转基因成分的来源和去向，该文将从转基因种子的研发培育销售、转基因农作物的销售、基因工程商品的加工售卖等三方面来详谈我国转基因标识问题。

1.1 转基因种子的研发、培育、销售的标识现状

种业是农业生产链的最前端产业，是控制粮食安全的基础性产业，根据《中华人民共和国种子法》的有关规定，种子是指农作物和林木的种植材料或繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。在此问题下，为叙述方便，不妨把其定义扩充到囊括畜牧业、渔业的种苗等。根据《农业转基因生物安全管理条例》可知，转基因种子从研发到上市一般需要经过三个阶段，即获取转基因生物安全证书、获取生产许可证、获取经营许可证。具体流程如下：（1）转基因种子的试验，一般需经过中间试验、环境释放、生产性试验三个阶段[7]，在这三个阶段，根据《农业转基因生物安全管理条例》的规定，每要开始一个新阶段，都需要向国务院的农业行政主管部门也就是农业部提出申请，在得到批准后方可进行相关试验研究。在生产性实验结束后，可以向农业部申请并领取农业转基因生物安全证书；（2）在转基因种子试验结束后，为使其可以顺利产业化，在准备好相关材料后，需要继续向农业部申请生产许可证；（3）在有生产许可证的前提下，如果想进一步售卖转基因种子，需要向农业部取得经营许可证，在取得经营许可证的过程中需要满足建立经营档案、载明种子来源去向、进行标识等条件。

在以上三个阶段中，只有最后一个阶段，也就是经营阶段，转基因种子会直接和消费者接触。《农业转基因生物安全管理条例》第二十八条规定，在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物目录的转基因生物，应当有明显标识。根据第一批农业转基因生物目录可知，目前共有大豆种子、玉米种子、油菜种子、棉花种子、番茄种子等五个品种涉及在内。《中华人民共和国种子法》第四十一条规定，销售转基因植物品种种子，必须有明显的文字标注，并应同时提醒使用者具备一系列的安全措施，此文件中所称的种子，是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料等，包括籽粒、根、茎、苗、芽、叶、花、果实等。《农业转基因生物标识管理办法》第六条规定，在售的转基因动植物种子、种畜禽、水产苗种等直接标注“转基因××”。

1.2 转基因农作物的销售标识现状

转基因作物流通到消费者手上时，并不都是以工业品的形式，其中相当多一部分是以农副产品的形式直接流通到了餐桌上，还有一部分是以饲料的形式流通到了养殖市场。当然，这一部分不包括被作为中间产品的工业饲料的原料，在这里讨论的是转基因作物直接作为饲料被畜禽等消费掉的那部分。在这种形式下的转基因作物，往往被摆上市场时是不需要进行严格的包装，消费者购买时也不需要那些行使包装功能的附加品。

尽管消费者在日常生活中最容易接触到此类商品，但是由于这些商品的交易场所、交易性质、交易额等诸多方面的限制，监管部门容易忽略它们。转基因作物的标识规定有：《农业转基因生物安全管理条例》中有总的规定，凡是销售农业转基因生物目录中的转基因农作物都需要进行明确标注，可以直接标注“转基因××”；《农业转基因生物标识管理办法》第八条对那些难以在销售时直接进行标识的转基因农作物做出了五条详细规定，比如难以在外包装对转基因农作物进行标识的，可以在展销台进行标识、设立标识板进行标识、在容器上进行标识等；上述文件中所涉及的农作物有大豆、玉米、油菜籽、鲜番茄等第一批农业转基因生物目录内的四类。

1.3 基因工程商品销售标识现状

基因工程商品是指利用遗传工程在控制系统内进行医药、农药、兽药、饲料、肥料、食品、添加剂、化工原料等商业化规模生产出来的产品[8]。在日常生活中，消费者很容易在大型的超市、商场、百货公司购买到此类商品，通常这些商品均具有上等的品质、良好的外观、精美的包装，由于这些产品本身含有转基因动植物、微生物成分，并且可以规模化生产，故其在生产的时候，可以在其外包装进行统一的转基因标识。

《农业转基因生物安全管理条例》规定，销售列入第一批农业转基因生物目录中的基因工程商品需进行转基因标识，标识的直接责任人有生产商、分装单位、个人等，未进行标识则不得销售。如果在销售过程中需要进行拆分，则需要进行二次标识，以此来保障消费者的合法权益。《农业转基因生物标识管理办法》也对以上内容进行了直接说明，要求转基因农产品的直接加工品，应当标注为“转基因××加工品（制成品）”或者“加工原料为转基因××”。《中华人民共和国食品安全法》第六十九条规定，生产经营转基因食品应当进行显著标识。以上涉及的基因工程商品即是第一批农业转基因生物目录中剔除了转基因种子和农作物后剩余的工业制成品，包括大豆粉、大豆油、豆粕、玉米油、玉米粉、油菜籽油、油菜籽粕、番茄酱等八类产品。

表2 我国转基因标识具体条款内容

2 欧美转基因标识制度探究

由于转基因行业技术壁垒较高，普通民众对转基因层面的科学知识较为欠缺，如果期望每个消费者都能对转基因产品有一套自己的价值判断，这显然是不切实际的空想。在学界尚无定论的前提下，政府自然不能对民众的消费选择进行引导，为此政府合理的做法是在制度层面更加重视管理转基因生物的安全问题，使其在基础研究、应用研究、市场开发等方面更加规范化、合理化、制度化。各国在文化教育、科技水平、资源环境、经济发展等层面上固有的差异，导致了各国的转基因标识政策迥然不同，比较有代表性的有以美国为典型的转轨中的转基因标识管制政策（2016年7月29日，美国前总统奥巴马签署了《国家生物工程食品披露标准》法案，自此美国将逐渐收紧对转基因标识的管制）和以欧盟为代表的风险预防型转基因标识管制模式。

2.1 美国，转轨中的转基因标识制度

在转基因的基础研究领域，美国一直走在世界的前列，这在很大程度上应该归功于近现代生物技术在美国的沉积，这些沉积囊括了科研人员、财政补贴、教育支持等诸多有利因素。在转基因的应用研究领域，由于美国政府及普通民众较为支持现代生物技术在农业生产中的应用，因此转基因的应用研究在美国的发展所受阻碍一直较少[9]，主要可以表现在美国联邦政府于1986年制定的首部关于生物安全的法律法规，即《生物技术管理协调框架》（Coordinated Framework for regulation of Biotechnology）。这部法规体现了美国对于转基因监管特有的科学性原则、实质等同原则、产品监管原则。该法规认为只要转基因生物在产品上不存在特殊风险，那么转基因作物和非转基因作物则适用同样的监管条例。

根据《生物技术管理协调框架》可知，美国主要有环境保护局、食品药品监督管理局、美国农业部等三个部门对转基因种子、转基因作物、基因工程商品进行监管。具体如下：（1）在环境保护局的管辖范围内，根据FIFRA（联邦杀虫剂、杀真菌剂、灭鼠剂法案），美国环保局对所有转基因及非转基因农药的销售、使用、分配等做了详细规定；根据FD ﹠ C Act（联邦食品药品化妆品法案）的第408条，美国环保局对食物中的农残进行监管；根据TSCA（有毒物质控制法案），美国环保局对生物技术即转基因技术的商业化、产业化负有监管责任。（2）食品药品监督管理局主要对食品、膳食补充剂、化妆品、人类和兽类药物、人类的生物制剂等进行监管，例如通过FD ﹠ C Act的402（a）（1）条款对转基因食品中的掺假行为进行监管，通过FD ﹠ C Act的第409条对转基因食品添加剂进行监管。最为重要的是，食品药品监督管理局对于那些运用转基因技术的人类药品、生物产品、医疗设备的监管并没有设置其他法案或条文。（3）美国农业部下属的动物卫生监察局先后制定了《动物健康保护法案》、《植物保护法案》、《毒素法案》，根据这三部法案，美国农业部对那些有可能损害农业植物和动物健康的转基因技术进行监管；其另一个下属公共卫生机构食品安全监督服务局主要负责美国的肉类、家禽、蛋制品、鱼类的产品标签管理。

直至2016年7月29日，美国前总统奥巴马签署《国家生物工程食品披露标准》以后，美国将对转基因产品的信息施行强制性披露，但不同于其他国家的是，美国实施该项政策的主要目的是为了保护消费者的知情权，而并不是担心转基因食品本身是否安全[10]。该法案首先在SEC. 291 Definitions下给出了转基因食品的定义，其中食品的定义延续了FD ﹠ C Act的标准，转基因技术则是指不能通过生殖渠道而必须通过体外重组脱氧核糖核酸技术获取基因的过程。在SEC. 292 Applicability中说明国家生物工程食品信息披露标准并不是适应于所有食品，而是仅适应于《联邦食品药品和妆品法案》、《联邦肉类监察法案》、《家禽产品监察法案》、《蛋制品监察法案》等四部法规所管辖范围内的食品，该条款从某种程度上说明了《国家生物工程食品披露标准》并不是一项没有调和余地的强制性标准。在SEC. 293 Establishment of National Bioengineered Food Disclosure Standard部分，公布了转基因信息披露的形式，即生产商可以采用文本、符号、电子、数字链接等多种形式来表明转基因商品的身份，这一点和上文提到的中国的信息披露情况类似，都是给生产厂商提供尽可能多的自我操作的空间。最后该法案要求农业部在两年内出台国家生物工程（转基因）食品披露标准的更多细则。

该项法案究竟是顺应潮流的无奈之举还是在传递真正的变革信号呢？只能从FDA和USDA的后续跟进措施中寻找答案了，毕竟从目前掌握的信息来看，更详细的转基因标识的细节还处于襁褓之中。但是处于变革当中的美国转基因标识制度不禁让人们对该项技术的安全性有了更深层次的思考。

2.2 欧盟，风险预防型转基因标识制度

在转基因产品标识的管制问题上，欧盟的做法和美国惯有的立场大相径庭。欧盟的转基因标识管制的理论基础主要有两条，即消费者知情权和风险预防原则[11]。在这里，知情权指的是消费者有权利知晓所购买的产品是否含有转基因成分，风险预防原则是指尽管转基因食品短期内带来了巨大的经济效益，但是由于在短期内很难判断长期影响，所以依旧需要对转基因食品采取不同的监管措施。目前欧盟在转基因物质的监管上主要有如下5个指令和法规，分别为：2001/18/EC号指令（关于有意向环境释放转基因物质以及废除理事会第90/220/EEC号指令的指令）、1829/2003/EC号法规（转基因食品和饲料的法规）、1830/2003号法规（关于转基因生物的可追溯性和标识以及由转基因生物生产而来的食物和饲料可追溯性并修正2001/18/EC号指令的法规）、65/2004/EC号法规（关于建立一套发展和分配转基因物质独特编码系统的法规）、619/2011/EU法规（关于饲料官方控制中尚未获得许可或者许可过期的转基因材料的抽样和分析方法的法规）。这5部指令和法规囊括了转基因产品的研发、种植、销售等各个环节。下面从农场到餐桌的整个食品产业链来分析欧盟转基因标识监管问题。

2001/18/EC号指令是一个纲领性文件，该文件适用于那些除了人类以外，其遗传物质是通过非传统的交配和自然重组得以改变的生物，很明显这个适用范围较为广泛，包括了转基因种子、转基因农作物、基因工程产品等。根据该指令，如果转基因种子首次在欧盟的某成员国市场上销售，厂商应向该国的主管部门进行通报，主管部门在接到通报后于90日内进行回复，如果该转基因种子允许上市，得到的销售许可的有效期则为10年，成员国在销售期内须采取相关必要措施来保证转基因种子在销售期内按规定贴上转基因标签[12]。在这个纲领性的指令颁布后，又催生了1829/2003/EC号法规和1830/2003号法规，这两个法规分别对如何监管转基因食品和饲料以及转基因生物的追溯问题进行了详细阐述。根据1829/2003/EC号法规的第二条的定义可知，“转基因食品”是指含有或由转基因物质构成的食品；“用于食品的转基因物质”是指可能用于食品或食品生产原料的转基因物质，以上转基因食品和用于食品的转基因物质如果在欧盟的某成员国上市销售，首先要由申请者向具体的欧盟成员国主管部门提出申请，该成员国主管部门再告知欧盟食品安全局，在欧盟食品安全局批复后，最终由欧盟委员会告知申请者决议，并在《官方公报》上公布该决议的详细内容。如果最终产品得以上市，其自身的转基因成分只要超过0.9%，或者当食品由单一成分构成时，并且转基因成分的存在并非偶然，则必须在销售的时候予以标签标注。如果食品中含有一种以上的成分时，则可以用术语“基因修饰”或“从转基因生产而来”标注在成分列表后的括号内；如果以类别名命名时，可直接用术语“含有转基因（物质名称）”或“含有由转基因（物质名称）生产而来”，标注在成分列表后的括号内[13]。类似地，该1829/2003/EC号法规在第三章也规定了相关转基因饲料从研发到销售的内容，由于内容类似，在此就不一一赘述。根据1830/2003号法规，为了保证转基因生物具有良好的可追溯性，对于由转基因生物组成或含有转基因生物的产品，经营者应该保证其包装产品具有“此产品含有转基因生物”或“此产品含有转基因×××”的字样，对于非包装产品，上述字样可以在其陈列时出现，并保证相关信息要有明确备份。

从上述的分析过程可以看出，欧盟对于转基因的标识管制异常严格，不仅监管范围广，食品中转基因成分的阈值也有明确界定，同时也建立了完整的追溯系统，通过这些措施保护了消费者知情权，实现了对转基因潜在风险的预防。

3 西方国家转基因标识管制政策对我国的启示

美国和欧盟对于转基因标识管制的政策呈现出了西方发达国家两种截然不同的态度。尽管美国目前处于变革当中，但是其监管理念依旧遵循科学性原则；欧盟则保持了他们在食品安全领域固有的谨慎与偏执，他们认为在可预见的短期内基因迁移也许无法发生，但是长期而言，并不能完全避免这一现象的发生，所以在食品安全领域一劳永逸的举措将很难存在。这两种监管理念均无可厚非，毕竟在学界对于转基因食品安全性尚无定论的情况下，政府目前的所作所为至多是为消费者提供一个中立的选择权，如果在市场上充斥了大量转基因食品的情况下，这个选择权也将会变得虚无飘渺。

根据表2中国的具体转基因标识条款可以看出，上到国务院下到各部委均对转基因标识有各种明确的规定。首先从转基因种子的强制性标识可以看出，国务院颁发的《农业转基因生物安全管理条例》的转基因标识管制对象包括转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物等不同种类，但是结合了《中华人民共和国种子法》及第一批农业转基因生物目录后可知，转基因的强制性标识就仅涵盖了大豆种子、玉米种子、油菜种子、棉花种子、番茄种子等五个品种，这五个品种即是在2002年公布的农业转基因生物目录下囊括的五个品种。显而易见的是转基因技术也会应用于动植物和微生物等不同种类作物上，这样看来既然中国施行强制转基因标识管理制度，并且该制度是为了保护消费者的知情权和选择权，那么标识范围不应该仅包括上文提及的五个植物品种，也应该包括《农业转基因生物安全管理条例》中提及的种畜禽及水产苗种。

其次对于转基因标识目录是否需要扩充，农业部曾对外解释：转基因标识目录之所以一直没有变化，是因为中国批准产业化种植、进口，作为食品加工原料的农作物没有变化，如果有一天我们批准转基因水稻的种植，那这个目录肯定会得到更新。现在看来这段话同样有些牵强，如果转基因标识目录有推广上述农产品产业化的目的，那么也应该尽量多地包括大豆、玉米、棉花等为原料加工而成的工业品，如豆腐干、大豆蛋白粉、转基因玉米酿制的糖浆和酒精、棉籽油等。否则这种歧视性的标注政策越来越会受到各方质疑。

最后从在售的农贸产品的转基因标识管制中可以发现，国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》对其有概括性的论述，但是缺少国务院下属的各部委或具有行政管理职能的直属机构对其进行的更进一步的详细监管条例，很显然，在这一部分如果出现相关违章行为，将很难确定相关责任人，更不用谈如何追责了。

4 结语

从欧美的转基因标识制度可以看出，这两大阵营的监管理念迥然不同，但是在其各自的管辖区域都能发挥良好的作用。我们国家无论是始终坚持“强制性标识”制度，抑或是逐步放开到“定量强制性标识”，或者是“自愿标识”，也都有可取之处。在这里最大的问题是无论监管政策如何变化，我们要始终规避掉歧视性的标注政策，也就是只要植物种子有标注，那么对应的种畜禽及水产苗种也必须有所体现；只要受到产业化推广的农产品有标注，那么其相关的所有农贸成品、中间品、工业制成品都要进行标注，否则在这种有所欠缺的监管体系下，也就不能责怪民众对转基因标识怨声载道了。