公务员职务职级并行的困境及解释框架

唐 曼

（中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）

[关键字]职务职级；并行制度；现实困境；解释框架

一、职务职级并行制度的内容与运行现状

（一）职级晋升的具体内容

职务职级并行制度即在公务员原有的职务晋升的基础上增加了职级晋升的通道，将职级与公务员待遇挂钩，使得公务员拥有职务晋升和职级晋升双通道。根据2015年中共中央办公厅颁布的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，可以将职级晋升具体划分为四方面内容，分别是职级设置、晋升条件、晋升办法以及晋升后的待遇及管理问题。

首先是职级设置方面。职级晋升一共设置了五个职级，分别是科员级、副科级、正科级、副处级和正处级，职级设置的名称和领导职务的名称是一样的，即今后所谓的“科级”干部、“处级”干部不再仅仅是指那些有“官位”的领导，也指那些没有“官位”的普通公务员。

其次是晋升的条件。职级晋升主要有两个限制因素，分别是任职年限和级别。具体条件如图1所示，比如，现任科员职务的公务员，其职级晋升至副科级的条件是要在现职已经任满12年且级别在23级以上，依次往上类推。但是要注意的是，任职期间每有一次年度考核为优秀等次，年限条件可以缩短半年，如果有一次年度考核是基本称职，那么任职年限要延长1年。

再次是职级晋升的办法。职级晋升作为一种新的晋升途径，同样应该按照严格的程序要求进行。公务员晋升职级，需要经过初核、民主测评和考核、公示、报批等环节。对达到规定任职级年限和级别条件的公务员，还要考察其德才表现和工作实绩，由所在单位或相关部门进行民主测评，对考核合格的再晋升职级。

最后是晋升后的待遇及管理问题。公务员晋升职级后，享受相应职务层次非领导职务的工资待遇。晋升职级后的公务员“工作岗位不变，仍从事原单位工作”，并且明文规定“晋升领导职务和非领导职务，按现行规定执行”。这也就意味着公务员和参照公务员管理人员不能按职级晋升领导职务或非领导职务，即使遇到职务晋升的机会，也必须从原来的职务层次算起。

图1.职级晋升的条件

（二）职务职级并行制度的运行状况

职务职级并行制度自2014年开始进行试点，2015年在全国县以下单位全面实施，该项制度将原先职务与职级对应的单轨制，分离为职务与职级两条并行的上升通道，弱化职务影响，使职级成为一条独立的职业发展阶。通过建设晋升“双轨制”，使基层公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升来提高自己的待遇，调动了广大基层公务员的工作积极性。

职务职级并行制度由最初仅在县级以下行政机关试用，演变到如今开始在全国范围内的省市级以及部分国家机关进行试点，足以见得该项制度的实施，对广大基层公务员的正向激励起到了积极的作用。许多长期在本职岗位上勤勤恳恳工作的基层公务员，由于受机构规格和职位数量的限制难有晋升机会，通过职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度，他们可以选择走职级晋升的道路，从而使自己的工资待遇有适当提高，能够更好地立足本职。

二、职务职级并行制度的现实困境

建立公务员职务职级并行制度，形成职务晋升和职级晋升两条通道，是对干部人事制度的重要调整和改革，也是对公务员制度的改革和完善。职务职级并行制度的实施固然对基层公务员起到了一定的激励作用，但是该项制度在一些地区的推广和实施过程中也遭遇到了一些困境，从而导致制度效果大打折扣。

（一）职级存在“隐形”上限，无法彻底打破晋升“天花板”

虽然在职级晋升通道下，每一位基层公务员都有机会从一名办事员晋升到正处级，但是，由于职级晋升所需的年限太长，导致形成一种“隐形”的晋升上限。目前正在实施的基层公务员职务与职级并行制度中职级晋升的年限跨度分别为8年、12年、15年、15年、15年，粗略估计，如果一名本科生毕业之后进入公务员队伍，一入职是从科员做起，职级正常晋升到正科级需要27年，但是也只能晋升至此，无法继续下去，因为若想继续晋升至副处级则还需要15年，根据公务员退休制度，年龄已经不符合规定。

虽然按照规定，只要任职年限中有一次年度考核列为优秀等次便可以缩短半年，但是在年度考核中能够获得优秀等次的基层公务员人数只能占到20%左右，更多的人是无法通过缩短年限来使自己更快获得职级晋升的。基于此，职务职级并行制度的制度设计初衷是为了打破基层公务员晋升的“天花板”现象，由于晋升年限过长，实质上存在着一种“隐形”上限，因此在这一层面上，打破晋升“天花板”现象实际只能是一种“假象”，基层公务员的发展空间依然有限。

（二）激励效用弱化，职级晋升结果的平均主义

正如斯图亚特·缪勒所认为的，“公共官僚部门是以外部对效率的控制无力和内部对激励无效为特征的”，公共部门中的激励机制极易失效。职务职级并行制度设计的初衷便是为了激励基层公务员的工作热情，使他们保持对政策的高期望值从而激发工作活力。虽然职务职级并行制度在制度设计之初已经考虑到要避免单纯地“熬资历”的情况发生，设置了各种考核机制，也规定了晋升标准要“依据其德才表现和工作实绩”，但是由于这一晋升标准没有公布具体的实施细节，考核过程也是有很多主观性比较强可以操作的环节，例如，民主测评阶段是在一定的人员范围内对晋升公务员进行测评，主观性比较强，容易受到人情关系的影响，考核过程中领导的评价作用也起到非常重要的影响，这就使得基层公务员从心理上倾向于认为职级晋升条件考核只是一个走程序的过程。而一旦走向形式化，便会进一步强化公务员的“中庸之道”，互相评价时都是“官官相护”。

正是由于这种民主测评和年度考核未能真正与职级晋升挂钩，从实践上来看不可否认的是，基层公务员普遍认为职级晋升还是一个“熬资历”的过程，因为只要满了任职时间，除了极特殊的情况之外，考核基本上都会通过的。这就使得公务员容易陷进“干好干坏一个样”的思维怪圈，并且极易助长基层公务员队伍中的“懒惰之风”。这种“熬资历”的心态便会大大弱化职级晋升的激励效用。此外，只要基本符合任职年限与级别的公务员都能得到职级晋升，会导致一种集体涨薪、毫无差别的结果平均主义，从而降低了基层公务员的工作积极性。

（三）县乡关系盛行：“跑官”变“跑级”

在职务职级并行制度中，职级晋升如同职务晋升一样，其过程也可能出现领导决定、暗箱操作等现象，这尤其容易出现在民主测评和考核阶段。尽管现在还没有出台具体的实施细节，但一般各地区都会按照原来职务晋升的老路子去走。也就是说，民主测评的范围依然局限在领导干部之中。不管是一定范围内的民主测评，还是由主要领导决定的考核考察，都是带有一种主观思想偏见的，这中间就存在了许多可以“寻租”的空间，这又将导致官场关系活动盛行，如同职务晋升过程中的“跑官”“要官”一样，现在就会演变为“跑级”“要级”，一般是通过请客、送礼等手段委托别人或者自己直接违反组织程序向在职级晋升中握有决策权的领导或者组织人事部门人员提出要求，谋求职级晋升、待遇提高。而且这种“跑级”现象在县乡一级的基层公务员中会更加严重，因为在中国的政治生态中，层级越往下，关系越复杂，关系网织的最大并且最密的便是县乡一级，在层层的关系网之中，“拉关系”“跑关系”便成为了一种常见的权力“寻租”现象。

那么这种“跑级”是如何运作的呢？有两种情况，一种情况是满足职级晋升条件的基层公务员，在职级晋升的过程中，他们可能会为了更顺利地通过民主测评和考核阶段而去拉关系、跑关系；另一种情况是不满足晋升条件的公务员，会为了使自己获得职级晋升的条件从而涨级、涨薪而去拼关系。一个不当行为的反复、大量出现,一定是规范这种行为的制度存在漏洞和随意行使的空间，而“跑级”现象的发生亦是如此，如果始终没有采取科学严厉的制度措施来制止这种“寻租”行为，在以后的职务职级并行制度运行的过程中，这种现象会越来越严重，进而败坏公务员队伍的风气，损害国家公职人员的形象。

（四）职级过度依附于职务，难以自成体系

根据《中华人民共和国公务员法》的规定，厅局级以下的公务员领导职务包括县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职，在日常工作中一般直接将其称为正处级、副处级、正科级以及副科级。而目前正在实施的职务职级并行制度中，采取的便是对应职务的等级来设置职级的等级，虽然此举可以使职级的定位明晰化，但是也存在一些问题。

一是容易混淆职级与职务，影响组织的日常运作。由于职级和职务的名称是一样的，在日常的工作中，可能就会出现混淆、分不清的状况，使得组织的正常运作受到困扰。二是职级容易受限于职务，难以发挥自身真正的优势。前已述及，由于年限因素的限制，在职级晋升这条通道中，大多数人可能只能晋升到正科级，虽然大多数人认为这是非常不合理的设置，但是如果在县一级的退休公务员都是处级干部的话，似乎也是不合理的，因为一个县政府各个部门的最高职务才仅仅是正科级，如果仅仅依靠职级便升到副处级或者正处级的话，那么那些通过职务晋升通道晋升的基层公务员心理便会有强烈的不公平感，归根到底，这其实是职级过度依赖于职务造成的问题。

（五）职级晋升与财政负担之间的张力

对公务员的激励既要有目标形态、价值形态，又要有物质形态。因此，如果想要最大限度发挥职级晋升对基层公务员的激励作用，就必须给那些得到职级晋升的公务员以薪酬待遇的改善，把晋升之后的工资真正落到实处。如果无法承受这种职级晋升带来的财政压力，就会导致工资待遇上涨变成一张空头支票，这会严重消磨基层公务员的工作热情，使他们对这个政策效果的期望值降低，从而打击了他们为获得职级晋升而努力付出的积极性。

但是职级晋升之后的经费来源对于县级财政来说却是一笔不小的支出。中国基层公务员的工资均是由地方财政来负责，职级晋升之后上涨的那部分工资同样由地方财政负担。此前有专家预测，实行职级晋升之后，基层公务员的工资将上涨30%左右，假如一名基层公务员的工资是三千元，如果他通过职级通道获得了晋升，一个月工资可以上涨九百元，假设这一个县一年有五十名基层公务员获得了职级晋升，这个县一年的工资支出就会增加五十四万，如果是对于一个贫困县或者财政比较吃紧的县来说，实行职务职级并行制度之后，这笔额外增加的支出确实会是一个不小的负担。

三、结构—角色—行动：制度困境的解释框架

职务职级并行制度在运行过程中衍生出了诸多困境，为了更好地消解这些困境，进一步完善职务职级并行制度，激活基层公务员队伍的工作积极性，需要探究这些困境背后的生成机理，从而为后续的制度改进提出更有针对性的建议。

阿伯巴克和罗克曼认为，“比较行政中存在三个分析单元：结构、角色和行动”。由此引申，本文认为职务职级并行制度现实困境的生成机理包括如下三个方面：（1）结构：职务职级并行制度所“嵌入”的制度性环境；（2）角色：职务职级并行制度中的内围行动者和外围行动者；（3）行动：职务职级并行制度设计之初的路径依赖和制度供给的缺失性

（一）结构：职务职级并行制度嵌入的制度性环境

制度约束的复杂组合将带来各种不同的正式与非正式约束的结合体。而这些正式与非正式约束的不同组合，又会影响衡量与实施的成本。因此，政府系统内部的行为与组织在理念、规则、方式和方法上均受到整个行政体制甚至更广泛的社会系统的影响和约束。而正是由于制度的外部环境会对制度产生关键性的作用，因此，在进行制度分析时一定不能把该制度同其他的制度或者一些背景性要素割裂开来。

公务员制度有非常多的种类，比如分类制度、保障制度、激励制度、退休制度等，这么多的制度之间其实是存在着一个嵌套关系的，而正是这种嵌套关系使得一些制度会被其他制度深深影响。而职务职级并行制度正是由于嵌入在这样的制度环境中，才致使其在运行过程中遭到掣肘，从而不能完全发挥制度的效力。

1.公务员分类制度对职务职级并行制度的“塑形”。

公务员的分类制度包括职位分类与品味分类两种，其中职位分类具体规定了公务员的职务序列，而在职务职级并行制度中职级依靠职务而设，即职务职级并行制度是嵌套在公务员分类制度中的，在设置职级晋升通道时依旧无法跳出职位分类的范围。这是一个职级无法真正获得独立性的问题，正是因为职务职级并行制度嵌套在分类制度之下，所以职级晋升没有办法真正地成为另一条与职务并行的独立的晋升通道，因此基层公务员的职级晋升空间依旧狭窄。

2.公务员退休制度对职务职级并行制度实施效果的削弱。

按照职务职级并行制度的规定，基层公务员理想的职级晋升状态是从一名办事员晋升至正处级，但是由于晋升条件中年限这一因素的限制，致使基层公务员在尚未晋升至副处级时便已经到达退休年龄，从而弱化了制度激励的效用。由此可知，公务员退休制度对职级晋升的激励效果起到了一定的削弱作用，如果公务员退休年龄可以适当延长，那么职级晋升的吸引力和激励作用将会有所增强，职务职级并行制度的实施也会更加顺利。

上述制度因素对职务职级并行制度产生了一定的制约：职级挂靠在职务上，导致职级独立性不够，难以成为一条真正与职务晋升平行的通道；而职级晋升受到年限和公务员退休制度规定的共同制约，使得基层公务员的职级晋升无法到达理想状态，职务职级并行制度的实施效用遭到了削减。

（二）角色：职务职级并行制度中的内围行动者和外围行动者

一项政策或制度的实施会深深受到行动者的影响，职务职级并行制度亦是如此。影响到职务职级并行制度实施的行动者包括两类，一类是内围行动者，即职务职级并行制度的作用对象——基层公务员；另一类是外围行动者，即基层公务员队伍之外的民众。

1.内围行动者：基层公务员队伍的中庸主义思想与个人能力不足。

在传统的“和为贵”思想的影响下，有不少地方政府和相关部门在年度考核中存在着“你好、我好、大家好”的平均主义现象，因为考核参与者不愿负担责任，不愿在机关内部“得罪人”，对考核只偏重程序而不要求实际效果，更有甚者，把考核当作是一种负担、一种浪费时间的流程性“任务”。对于优秀等次的确定，实行“轮流坐庄”，即一个考核范围内的机关公务员都愿意从某一名同事开始轮流被确定为优秀等级，而不考虑其真实的工作效率和工作表现。

此外，基层公务员工作能力不足也制约着职务职级并行制度激励效用的有效发挥。作为一名基层公务员，应该具备各方面的综合能力，但是在县乡级公务员队伍中，有部分公务员存在工作效率低、学习能力差或是欠缺与人沟通协调能力的问题，不能很好的解决工作中遇到的各种问题，导致其无法取得相应的成绩，从而在职级晋升中无法得到提拔，这同样与基层公务员队伍缺乏科学合理的培训有关。

2.外围行动者：民众对公务员涨工资的“污名化”。

污名化，即将某一群体的偏向负面的特征进行刻板印象化，并由此掩盖了该群体的其他特征。

公务员涨工资这一现象已经被贴上了一种负面的标签，遭到了民众不公正的对待。基于这样的社会舆论氛围，国家在制定涉及到公务员涨薪的制度时，会比较拘谨，甚至说更偏保守一些。这也就导致职务职级并行制度对基层公务员的激励效用遭到了弱化，基层公务员的工作积极性无法得到有效提高。

基层公务员队伍的自身因素与外界对公务员涨工资的舆论的双重影响，一方面制约着职务职级并行制度激励作用的发挥，另一方面也使得制度制定之时为了顾虑到社会大多数民众的舆论倾向，涨薪幅度和力度比较保守，削减了职级晋升对基层公务员的吸引力。

（三）行动：制度设计的路径依赖与制度供给的缺失

职务职级并行制度运行过程中衍生的现实困境，一方面源于制度设计之初的路径依赖，这种路径依赖导致制度变迁过程中无法实现真正的革新；另一方面源于职务职级并行制度的配套制度的缺失，制度供给不足，致使运行过程遭遇困境。

1.制度设计中的路径依赖。

路径依赖是指人类社会中的技术演进或制度变迁均具有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。而设计职务职级并行制度时，依旧沿袭了传统的公务员工资制度的设计路径，将职级挂靠在职务上，没有真正实现职级的独立性。究其原因，制度变迁的过程中之所以会存在路径依赖现象，是因为一项制度在创设之初是要耗费巨大的成本的，即公务员工资制度的设计之初投入了诸多各类成本。而正是因为在一开始的时候投入了诸多成本，才导致在后续的制度变迁或者制度改革的过程中，设计者会一直沿着最初的路径，只是在原来的制度基础上进行一些小修小补之类的工作，无法真正地脱离最初的原始制度而进行真正意义上的一种制度改革和创新。

2.制度供给不足，配套机制缺位。

一项制度的实施往往伴随着诸多的配套制度，因为它需要其他制度对其进行辅助作用，以帮助制度顺利实施。而职务职级并行制度的顺利实施同样也需要相关配套制度的保障，比如考核机制、监督机制、竞争机制和淘汰机制。其中，前两项制度可以用来保障整个职务职级并行制度运行的程序规范性和公正性，而竞争机制、淘汰机制则可以激发基层公务员的积极性，调动他们的工作热情，从而强化职务职级并行制度的激励效果。但是现实情况是，目前仍然存在着监督、竞争、淘汰机制缺位现象，而考核机制前已述及，由于该项机制的主观性非常强，存在很多可以人为操作的空间，基本上形同虚设。正是由于这些相关的配套制度供给不足，致使职务职级并行制度难以真正地发挥其应有的效力。

由于制度设计者在职务职级并行制度设计之时没有摆脱传统的公务员工资制度的设计路径，依旧保持了职级与职务之间的紧密联系，导致制度难以实现真正的革新。此外，由于职务职级并行制度的相关配套机制尚未建立或完善，无法保证职务职级并行制度顺利运行，致使制度难以发挥其应有的效力，对基层公务员的激励效用也无法有效实现。

本文通过建构“结构—角色—行动”这一解释框架，将职务职级并行制度在运行过程中遭遇的现实困境进行了深层机理挖掘，发现职务职级并行制度实际上是嵌套在公务员分类制度下的一种公务员晋升制度，其之所以难以摆脱现实困境，是因为制度设计中存在着路径依赖、制度供给不足问题，基层公务员队伍中庸主义以及能力不足导致激励效用难以发挥，同时，公务员涨工资这一现象遭到了“污名化”对待，因而公务员涨薪力度和幅度较为保守，难以真正激发基层公务员工作积极性。

四、思考与结论

基层公务员是我们国家最接近群众的公权力行使者，他们深刻影响着基层治理的现状和未来，而基层公务员的晋升和待遇问题也一直是被广泛关注的议题。职务职级并行制度虽然为广大的基层公务员提供了另一条晋升通道，但是其在现实运行过程中也衍生出了一些困境，尽管这些困境具有不可避免性，但是通过进一步深入思考以推进局部性的改进方式，对于有效推进职务职级并行制度的实施、使该制度能够更好地发挥其效力仍存在裨益。可以从以下几方面着手：

一是规范考核程序，透明化管理。包括加强平时的定期考核，增加其所占比重。对于公务员的考核，不应该只有年度考核，更应该注重平时的定期考核，同时一定要细化考核内容，量化考核标准，争取在最大程度上降低考核过程的主观性。此外，要对公务员的职级晋升过程进行透明化管理，包括晋升职级的公务员的考核过程、薪资涨幅等内容，这样不仅是对公务员队伍中其他公务员的负责之举，也是对作为纳税人的人民群众的负责任的体现。

二是建立职级晋升竞争机制。可以通过设置一定比例的职级晋升而建立这种竞争机制。基层公务员的职级晋升不能“一锅端”，因为职务职级并行制度的设立是为了有效激励广大的县乡级公务员，如果达不到有效激励的目的，那就相当于职务职级并行制度在执行上发生了偏差。所以需要设立一种竞争机制，来激起基层公务员的工作积极性，同时保证制度的有效执行。

三是建立职级晋升淘汰机制，具体包含三方面内容：第一，是严格执行现有的明文规定的职务退出制度，因为前文已经阐述过职级的设计在一定程度上是依赖于职务的。而刚已述及职级晋升的过程需要具有一定的竞争性，保持适当的晋升比例，这就意味着“适者生存”，那些不合适在一定职级上的人自然就需要退出。而既然“职级从属于职务”，如果职务也不存在了，职级自然也就退出了。第二，要建立职级晋升问责制，这种问责既包括对那些“用人不当”的部门负责人的问责，也包括对晋升职级之后违反了职责规定的基层公务员的问责。第三，要及时调整不称职的公务员，对那些不能胜任岗位职责的人，要采取措施及时调整，将其调离岗位或者降低职务。

四是设立协调管理机构，这一协调机构主要是要负责协调好职级与职务的关系，因为实行职务职级并行制度之后，在一个单位中可能会出现晋升后公务员的职级会比领导的职务要高，也就是说，作为单位领导的公务员，其职务还不如非领导下属的职级高，拿的工资也不如该下属高，这违反了管理学科中最基本的科学管理原则，在单位内部也会激发工作矛盾和公务员心理上的反差，因此需要有机构能够科学地安排与调配职级晋升后公务员的工作岗位，使各个机关单位能够符合一贯的科层管理结构，不会有损于机构的整体工作效率。

本文在梳理职务职级并行制度的运行现状的基础上，对该制度在实施过程中遭遇的现实困境进行了深入挖掘，并通过建立一个解释框架来探究制度困境背后的深层原因，力图为后续的研究提供一定基础，而如何进一步改进和完善公务员职务职级并行制度，真正破解其运行过程中的困境，仍旧需要学者们做进一步深入研究和思考。●