天水市农村“三变”改革的实践与对策

雷晓峻

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

农村“三变”改革发端于贵州省六盘水市，它是新常态下推进农业供给侧结构性改革、破解当前“三农”发展难题的有益探索和实践，是同步实现全面小康的一个重要举措，现已在贵州省全面推开，全国各地都在积极借鉴，试验推广。2017年，天水市按照中央、省、市委对农业农村改革的安排部署，结合贵州省六盘水市针对农村资源、资金、农民分散问题探索推进的农村“三变”改革经验，启动了农村“三变”改革试点工作。2018年8月，在试点取得初步成效的基础上，天水市农村“三变”改革在全市全面推开。天水市农村“三变”改革自试点以来推进情况怎样？经过试点取得了那些成效？形成了那些成功模式？推进中面临什么样的困难和风险？如何应对和防范这些困难和风险等问题就需全面调查和研究。

一、天水市农村“三变”改革的现状

（一）成效

天水市农村“三变”改革按照“选好一个主导产业、培育一个经营主体、建立一个融资平台、形成一个推进机制”的思路，坚持“试点先行、先易后难、循序渐进、分类推进”的原则，聚焦抓好确权、产业、主体、入股、融资五个关键环节，重点在7个县区18个乡镇24个省、市、县（区）级试点村开展了改革试点。自改革试点至全面推开以来，农村集体产权逐渐明晰，主导产业快速发展，承接主体从无到有、从少到多，金融支撑不断增强，农民收入日益增多，农村自然资源、存量资产、人力资本被有效激活，农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值，农村“三变”改革成为助推全市脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的新动能。截至2018年，全市已有2491个村开展了清产核资工作，其中有787个村已全面完成，共清理各类资金2.41亿元，清查核实村集体资产10.93亿元；有115家龙头企业、746家农民专业合作社参与“三变”改革，其中“三变”改革开展以来新引进成立龙头企业32家，新组建农民专业合作社321家；有2.49亿元财政支农资金、4.03亿元信贷资金、9.3亿元社会资本投入“三变”改革；全市村集体、农户入股耕地93742亩、林地8600亩，村集体资金入股5442.83万元，农民自有资金入股2022万元，劳动力入股17933人，村集体、农户房屋、机械设备等固定资产量化入股9222.59万元。据统计，全市7个县区18个乡镇的24个“三变”改革试点村已经实现分红，参与改革农户获得入股分红2703.4万元，其中贫困户获得收益分红1108.5万元；村集体经济增加327.21万元。

（二）模式

在农村“三变”改革试点中，天水市立足区县实际情况，认真盘点乡村资源，深入挖掘产业优势，因地制宜探索出了“三变”+特色产业模式、“三变”+多元融资模式、“三变”+技术入股模式、“三变”+电商扶贫模式、“三变”+车间扶贫模式、“三变”+异地置业扶贫模式、“三变”+乡村旅游模式、三变”+田园综合体模式等八种发展模式，初步解决了“三变”改革中“谁来带动”“钱从哪儿来”“农民如何变”的问题，为全市农村“三变”改革的全面推开提供了有益借鉴。

二、天水市农村“三变”改革中存在的突出问题

天水市农村“三变”改革通过盘活农村“三资”、激活农民“三权”，建立了农业增效、农民增收、集体资产增值的长效机制，为实施精准扶贫、加快乡村振兴探索出了一条改革的新路径，但因改革涉及面广、政策性强、操作环节多、工作复杂且难度较大，且毕竟是一项新生事物，在全面推开中还面临不少难题和风险，需及时加以解决和防范。

（一）政策知晓率和村民参与度不高

一是天水市农村“三变”改革虽已由试点全面推开，但仍有部分村民对“三变”改革为什么要变、变什么、怎么变、谁来变不清楚，还没有理解“三变”改革的内容、目的和意义。还有部分村民对土地所有权、承包权、经营权、房产抵押权理解不透，对如何评估入股、如何计算股权收益、以及村民变股民以后的权利责任等不清楚。村民只是被动地参与改革，积极主动性没有被充分调动起来。二是随着城镇化的快速发展，外出务工人员越来越多，大量有文化的青壮年劳动力常年在外打工，留守在村里的大多是老人、妇女和儿童，文化程度不高，家庭事务不能做主，对农村“三变”改革的理解能力不足，参与意识不强。三是天水市农村“三变”改革中虽然已有24个试点村实现分红，但由于试点村本身发展基础较好，加之目前各种扶持政策资金集中、地方政府重视，快速发展、取得成效有一定的必然性。全面推开后，经济基础薄弱、没有资源和产业优势的村子未必都能改革成功，获取收益。对村民而言，村民担心资源、资金入股后有去无回，担心分红收益不如打工收入，担心不能获得长期稳定收益，因而对“三变”改革前景信心不足、心存顾虑，呈观望态度。四是部分村民观念陈旧，等靠要依赖思想严重，宁愿维持陈旧现状，坐等政府扶贫救济或依靠土地林地补贴维持生活，也不愿动脑动手、积极主动参与“三变”改革。

（二）有能力的人才和有实力的承接主体缺乏

一是缺懂农业、熟悉市场的人才。农村“三变”改革，产业选择是关键，产业选好了，改革就会很顺利，村集体和村民就会持续稳定地获取收益。但是什么产业市场前景好，收益高，产品不愁卖，本乡本村又适合发展什么产业、能发展什么产业、产业发展起来后产品怎么顺畅地销售出去并卖个好价钱等问题，却不是普通的村民就能做出判断、选择和决定的，这需要既熟悉农业农村，又善于捕捉市场，具有专业市场分析能力的人才，而这些是我们目前缺乏的。二是缺善经营、会管理的人才。“三变”改革中，能不能把村集体经济和村民的资产资金经营管理好，实现保值增值，能不能把村民有效组织起来，充分调动其积极性，需要一定的经营管理能力。而目前参与“三变”的村级企业，负责人大部分都是村干部。其中部分村干部文化素质不高，发展意识不强，少数能人型的村干部又琐事缠身，没有时间和精力谋集体经济的发展。大学生村官则经验不足，能力缺乏，很难带动集体经济的持续良性发展。三是缺有实力的承接主体。“三变”改革需要有战略眼光、有社会公德、有良好筹资能力、经营能力、管理能力、营销能力的经营主体承接带动。但是由于经营农业风险大、见效慢，加之受区位、基础设施、资源禀赋、招商引资优惠政策等诸多因素的影响，好的经营主体不容易落户天水，而抱着套取政策资金的经营主体，或因经营管理不善或因资金断链等又无法维续。天水市本地经营主体数量虽多，但大多规模较小、实力不强、运行规范性不足，难以独自支撑全市农村“三变”改革。

（三）股份合作制运作不完善

一是“三变”改革的核心是打造股份农民，实行股份合作制，但在实际改革中，村集体、村民将资源、资产、资金入股经营主体的数量和范围还不广，参与到经营主体生产经营过程的比例还不高。二是“三变”改革中，村股份经济合作社虽已成立，但不能规范运营。村股份经济合作社或公司董事长一般由村书记或主任担任，股东代表大会及重大决策管理程序等仍是原则性的制度安排，没有真正得到落实。三是村民文化素质较低，维权能力较弱，企业生产经营中的知情权、参与权、决策权等权利难以保障。企业是盈是亏、收多收少只能是经营主体说了算，容易出现股市中“大户”套“散户”的现象。四是股权交易体系和平台不健全，缺乏产权价值评估和交易中介组织，没有可供操作的产权资源价值评估标准，交易规则不健全，难以对入股资产、抵押贷款资产量化操作，村集体和村民资产权益在折价入股时可能存在被低估的情况。五是多数参与“三变”改革的农民合作社缺乏专业的财务人员，财务制度不健全，难以对经营主体的经营业绩、股份运作合法性、股份增值收益、抗风险能力等实施有效监管。六是在“三变”改革中虽然已有试点村实现分红，但“分红”资金并不是真正意义上的企业营利后村民作为股东占比得到的“分红”，而是企业承诺的年固定“分红”，农民变股东的真正意义没有体现出来。

（四）改革面临一定的风险

一是自然风险。农业是“靠天吃饭”的产业,受旱灾、水灾、风灾、冰冻、雹灾等自然灾害的影响较大，一旦受灾，就会危及农作物收成，导致农业生产经营效益下降，使农民利益受损。例如2018年，天水市出现了大范围霜冻天气，各县区花椒、核桃、樱桃、苹果、油菜等农作物和经济作物受灾严重，部分地方甚至绝收，加之天水市特色农业保险制度不健全，农民投保意识不强，政府、社会救助力度较弱，经营主体和农民损失较大。二是市场风险。天水市农业生产长期以来不重视市场营销，产前很少进行市场调研，产中不进行市场跟踪，营销网络也不健全，在瞬息万变的市场上，当初种植的农产品在销售时往往会出现卖难的情况。三是农业资源非农化风险。“三变”改革中，由于入股的经营主体都是规模化生产，集体土地等资源流转或入股后可能会导致边界不清，有的可能会被改变用途“非农化”发展。有的经营主体为了追求利益最大化，也会存在过度使用、不当使用资源等现象，致使农业生产资源被破坏，将来即使农民退股，土地也难以恢复农业生产。

三、天水市农村“三变”改革的对策建议

（一）加强对农村“三变”改革的宣传和培训

一要通过媒体、手册、宣传画、微信、微视频、宣讲员进村入户、戏曲、民谣、小品等村民通俗易懂、喜闻乐见的方式加大宣传，营造氛围，使村民知晓“三变”改革，提升其进一步了解进而参与的兴趣和愿望。二要加强对农村“三变”改革核心人员和骨干村民的培训和指导，通过对他们的培训和指导使其成为农村“三变”改革的二次宣讲员。培训宣讲中要重点讲清楚为什么要变、变什么、怎么变、谁来变，以及如何评估入股、如何计算股权收益、村民变股民以后的权利责任等村民关心的问题，使村民充分理解和明白什么是“三变”改革，“三变”改革将给他们带来哪些好处、哪些风险，进而自觉自愿、积极主动地参与“三变”改革，成为改革的实践者。三要及时总结报道推广“三变”改革实践中的好做法好经验、典型事例、进展成效，通过24个试点村的成功经验和分红获益的实在好处，使村民切实感受到“三变”改革带来的好处和政策红利，切实打消他们的顾虑，并带动仍在观望的贫困群众改变传统观念，积极参与“三变”改革。四要积极吸引农村致富带头人、能人参与“三变”改革，并充分发挥致富带头人、能人的示范带动作用，激发村民脱贫致富的内生动力。同时，要加强对自强自立、勤劳致富先进典型的宣传，引导村民树立自强自立、自力更生、不等不靠的信心，逐步消除精神贫困。

（二）培育和发展农村“三变”改革人才及经营主体

一要抓好对现有人才的开发和管理，从农村致富能手、农民企业家、科技人才、乡土人才、村干部、大学生村官、驻村帮扶工作队队长等从事农村工作的人员中发现、挖掘和培养有技术、懂市场、善经营、会管理的人才，鼓励、引导和支持他们带领村民积极参与“三变”改革。二要制定相关政策和制度，吸引军转干部、大中专毕业生到农村工作，为“三变”改革注入新理念、新思路；鼓励外出务工人员返乡创业，培育新型职业农民，增强“三变”改革内生动力；引导离职退休的机关企事业单位技术管理人员、社会名人等回乡兴业，反哺家乡建设。三要在条件允许的情况下，从商务、农业、畜牧、金融等单位邀请相关专家担任顾问，或组建专家团，充分发挥高端专业人才在“三变”改革中的智囊作用。并通过专家讲座、业务指导、传帮带等方式，在工作中培养“三变”改革人才。四是按照壮大一批、引进一批、新建一批的思路，积极探索“企业+村集体+合作社+农户”模式，培育“三变”改革经营主体。引导各村现有的农业合作组织和农业企业通过品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式，组成大企业、大公司、大集团，延长服务链条。依托本村资源禀赋和林果、蔬菜、畜牧等特色优势产业，通过招商引资，引进一批有实力、有规模、有市场优势的农业企业参与“三变”改革。积极支持村级组织和外出务工人员、产业带头人、致富能人大户、返乡创业大学生等领办创办生产型、加工型、商贸型、物流型、乡村旅游型等经营主体。

（三）规范运营股份合作制

一是进一步做好“三变”改革的基础性工作，鼓励引导村集体、村民主动将资源、资产、资金入股经营主体，积极参与“三变”改革。支持龙头企业、合作社等新型农业经营主体与村集体、村民建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，实现合作共赢。积极引导有土地、有资源、有资金的贫困户首先参与“三变”改革，优先对贫困户土地承包经营权、林权、房产权确权，优先对贫困户分配收益。对吸纳贫困户入股的企业，政府可优先担保、优先贷款，进行风险补偿。二是进一步落实“三变”改革相关配套政策，按法律要求健全股份合作制组织机构、规范股份合作制管理，使村股份经济合作社真正成为规范运行、民主决策、独立经营、自负盈亏、股份量化、按股分红的法人实体。三是进一步强化法律服务，组织律师和法律服务工作者对“三变”改革有关法律文书进行审核把关，在农民签订合同、入股经营、股权收益等环节提供法律指导和法律监督，帮助村民完善法律程序，依法保障村民在企业生产经营中的知情权、参与权、决策权，维护农民、村集体和企业的合法权益。组建“三变”改革巡回法庭和检查室，及时为村民和经营主体提供法律援助，防范法律风险。四是建立符合实际需要的农村产权价值评估和交易中介组织及平台，出台可供操作的产权资源价值评估标准和交易规则，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。鼓励和支持社会评估、会计等中介机构，以及其他权益类资产评估机构进入农村产权评估市场，满足农村资产和权益评估需求。加强评估人才队伍建设，通过业务指导、讲座培训、考核颁证的方式，培养一批专职从事农村产权评估业务的专业队伍。五是健全村集体资产与财务管理制度，建设集体资产监管平台，防止财政资金特别是扶贫资金被打折入股，或者改变用途，成为经营主体的直接利润或挪作他用，防止一些经营主体和人员套取国家资金，侵害集体和群众利益。支持第三方监管，采取“保底分红”“按固定比例分红”的股份联接机制，确保农民收入增加和农村集体资产的安全。六是深入实施《天水市产业精准扶贫“1+6+1+1”实施方案》，因地制宜发展特色优势产业，拓展多种功能，延伸产业链，激活要素、补齐短板、推动一二三产业融合发展，增加农业发展内生动力，使村民变股民后真正获得长期稳定的分红收益。

（四）多措并举加强风险防控

一是建立自然灾害预警处置机制。充分运用现代化信息手段加强对农业自然灾害的监测和预警，健全测、报、防、救体系，部门联动、快速准确传递自然灾害发生信息，及时做好应急准备，尽可能将自然风险减少到最小程度。二是完善农业产业保险机制。进一步加大对农业保险的支持力度，依托地区优势开发特色农产品保险品种，鼓励各县区开展“一县一品”等各具特色的农产品保险，增加保费补贴品种，支持成立农业互助保险组织，扩大农业保险覆盖面。引导商业保险机构开发面向农户的小额信贷保证保险产品，并与银行共同制定合理的风险分摊机制。县区政府可每年拿出部分资金，作为对村民、经营主体的保险补贴，也可设立必要的农产品市场风险基金,作为风险发生后对村民的补贴或补偿。三是健全农业信息服务和营销体系。加强农业信息服务平台建设，强化对农业经营主体的信息服务和指导，重视对农产品产前、产中、产后市场信息的调研，及时把控农产品市场供求与价格走势，适时选择和调整发展产业、生产结构，减少因信息匮乏、偏差等带来的损失。加强农产品流通体系建设，构建布局合理、功能齐备、高效便捷的流通网络，大力发展农产品电子商务和物流运销配送企业，积极推进农产品“农校对接”“农超对接”“农贸对接”等直销模式，减少流通环节，降低流通成本，提高流通效率，稳定农产品市场价格。四是加强对土地用途和工商资本的监管。按照市委、市政府关于“三变”改革工作要求，做实清产核资和土地确权登记颁证工作，正确引导工商资本进入农业，加强资本下乡对土地用途管制执法检查，建议将流转耕地用途检查纳入县乡两级日常土地巡查范围，确保对耕地流转用途监管到位。指导租地企业合理使用化肥、农药等投入品，禁止严重破坏或污染农地等违法违规行为，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。五是通过宣传、学习、培训、考察、典型事例分析等多种方式，强化村民和经营主体风险防范意识，鼓励其积极参与农业保险，提升应对风险的能力。●