关于1982年宪法的起草过程

☉王汉斌

我国1982年宪法是根据党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，适应新时期政治、经济、文化、社会发展的需要制定的。在起草这部宪法过程中，中央政治局和中央书记处专门召开过八次会议讨论，宪法修改委员会开过五次会议进行修改，其中三次是逐章逐节逐条讨论修改，并在全民中进行了四个月的讨论，才提请五届全国人大五次会议审议通过。邓小平同志亲自指导了这次修宪工作。他高瞻远瞩，深思熟虑，果断地提出了修改宪法的建议，对宪法起草过程中遇到的重大问题，特别是国家体制方面的一系列问题，都及时、明确地提出了意见，对这部宪法的制定起了决定性的作用。

宪法修改的过程

新中国成立以后，在不到三十年的时间里，先后搞了三部宪法，还不包括新中国成立前夕制定的起了临时宪法作用的《共同纲领》。1954年制定新中国第一部宪法，是一部比较好的宪法。1975年又制定了第二部宪法，这是“文化大革命”的产物，存在严重的问题。粉碎“四人帮”后，很快又制定了第三部宪法，即1978年宪法。1970年有关单位起草写有林彪是副统帅和接班人的宪法，如果林彪不出事，那部宪法也很有可能会出台的。

党的十一届三中全会后提出对1978年宪法进行全面修改，主要是因为它已经不能适应新时期的需要。由于制定这部宪法时受历史条件的限制，还来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除“文化大革命”中“左”的思想影响，以致在这部宪法中还保留着一些错误的规定，如继续肯定“文化大革命”，坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等。这表明，它是存在严重缺陷的，显然与党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和国家的现实情况很不适应，而且越来越不适应。所以，对这部宪法进行全面修改，是新时期政治、经济、文化、社会生活发展的必然要求。

在对1978年宪法进行全面修改前，做过两次局部修改。第一次是1979年，中央政治局常委会讨论同意后，五届全国人大二次会议按小平同志批示的原则修改了宪法和地方组织法等，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并根据全国人大常委会组成人员和全国人大代表的意见，将革命委员会改为人民政府等。

第二次是在1980年。当时的背景是：一些人动不动就用“文化大革命”中惯用的方式贴大字报，特别是北京“西单墙”一度大字报贴得很多，引起严重的思想混乱和社会动荡。邓小平同志提出，要取消1978年宪法中关于“四大”（大鸣、大放、大辩论、大字报）的规定。他指出：“四大”只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制。作为一个整体看，从来没有产生积极的作用。因此，修改宪法这一条，“在保障国家政治生活的安定方面，也是一个很重要的问题”。当时，由于按照1978年宪法的规定，不能禁止“四大”，彭真同志想了一个办法：由北京市“革命委员会”发一个布告，宣布不能在“西单墙”贴大字报，划出一个偏僻的、人少的地方贴，第一步先这么做。但是，当时形势紧迫，还是取消它为好。

附带说明一点：关于取消“四大”，有的同志解释说是禁止“四大”。我认为，不能这样解释，只能说是不提倡“四大”，因为没有明文规定禁止。实践证明，“四大”在历史上没有起过什么好的作用，不应受法律的保护。

这两次对1978年宪法作局部修改，都是小平同志亲自作的决策，解决了当时迫切需要解决的问题。但党中央和邓小平仍然认为，这样修改还是不能从根本上解决问题，有必要进一步全面修改1978年宪法。

1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上讲话，全面、系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。

1980年8月30日，由中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。9月10日，五届全国人大三次会议通过决议，同意中共中央的建议和中共中央提出的宪法修改委员会名单，由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人大四次会议审议。

宪法修改委员会，由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，103名委员中有中央政治局、书记处的全体同志，副委员长、国务院副总理、政协副主席和各民主党派负责人、无党派的代表人士等。邓小平在审阅宪法修改委员会名单草案时批示：“宪法修改委员会名单我同意陈云同志意见。党内人士的比例三七开或四六开均可考虑。”

1980年9月15日，宪法修改委员会召开第一次全体会议，叶剑英主任委员主持并讲了话。这次会议决定设立秘书处，负责宪法修改的具体工作。胡乔木同志任秘书长，副秘书长有吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃义、邢亦民和我。还请了钱端升当顾问，王力、吕叔湘当语文顾问。当时，胡乔木的主要精力是放在起草党的若干历史问题决议上的，秘书处的具体工作主要是胡绳抓，我从旁协助，张友渔、叶笃义经常来，吴冷西不久就调到广东工作去了。

从1980年9月成立宪法修改委员会，到1982年12月4日五届全国人大五次会议通过宪法，历时两年零三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案；第二阶段是全民讨论；第三阶段是全国人民代表大会审议。

先从第一阶段谈起吧。这一个阶段的时间比较长。1980年9月17日，秘书处召开第一次会议，宣布秘书处正式成立。

首先是广泛征求意见。秘书处把1954年宪法和1978年宪法发给各部门、各地方、各界人士，请他们对这两部宪法的条目哪些留，哪些删，哪些改，哪些加，提出意见。然后，分别找各方面人士开座谈会，听取意见。同时，我们还研究、参考外国的宪法，先后收集了35个国家的宪法，还有国民党的“中华民国宪法”。

由于一些重大问题在当时还没有定下来，起草中对有些章节和条文提出了几个方案。比如，关于宪法的结构，提出有序言和无序言两个方案，还提出增加第五章“宪法实施的保障和宪法的修改”等；关于四项基本原则的表述，有序言的方案写在“序言”中，无序言的方案则在“总纲”中设立“政党、人民团体和人民政协”一节；关于全国人大是沿用一院制还是改为两院制，也有两种方案；关于是否设国家主席，也是两个方案；关于检察机关是否保留，关于农村人民公社是否政社分开，关于罢工自由是否取消等，也都写了两个方案。

1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题决议》通过后，胡乔木找了邓小平，说他身体不好，需要休养，顾不了修改宪法的工作，建议推迟修改宪法的时间。邓小平认为宪法修改必须抓紧，不能推迟，就找了彭真，说：宪法修改工作委托你主持。从1981年7月起，宪法修改工作就由彭真主持了。

1981年7月，邓小平让彭真抓宪法修改工作时，就确定了四点：第一，要把“四个坚持”（即四项基本原则）写进宪法；第二，规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；第三，规定民主集中制；第四，规定民族区域自治。这就为宪法修改工作明确了指导思想。

经过近两个月的紧张工作，1981年11月下旬起草出宪法修改草案初稿。报中央书记处审议后，又作了一些修改和补充。12月19日，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。12月23日，又对这个报告作了一些修改和补充后，报送中央。

12月中下旬，邓小平两次审阅这个报告，还找了胡乔木，让他帮助修改宪法修改草案初稿。胡乔木把胡绳和我找去，在勤政殿他的办公室，逐条提出修改意见。胡乔木是很认真的，胡绳也真有办法，胡乔木不论提出什么意见，他都有办法修改。

又经多次反复听取各方意见和修改，1982年4月12日至21日，宪法修改委员会举行第三次全体会议，讨论宪法修改草案（修改稿）。彭真主持会议，胡乔木作了关于宪法修改草案（讨论稿）修改情况的说明。委员们和列席会议的同志又用9天的时间，逐章逐节逐条地进行讨论修改，提出了一个宪法修改草案。会议通过了宪法修改草案和提交给全国人大常委会的《关于提请公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉交付全国各族人民讨论的建议》。

第二阶段，全民讨论四个月。有些国家制定、修改宪法采取全民投票的方式。我们没有采取这种方式，而是组织全民讨论。经过全民讨论，才提交全国人民代表大会审议。首先，全民讨论的过程，就是全体人民反复商议的过程，也是党和群众反复商议的过程。其次，全民讨论也是统一全国人民意见的好形式。经过讨论，人民群众同意了，全国人民的意见进一步统一了，就证明宪法修改草案真正集中了全国最大多数人民的意志。再次，全民讨论也是人民群众直接参加国家管理的一种重要形式。

全民讨论后，中央和国务院各部门、人民解放军、各民主党派和各人民团体共91个单位都报来了材料，29个省、自治区、直辖市报了两次材料。宪法修改委员会秘书处把各方面的修改意见编成《全民讨论宪法修改草案意见汇集》（共五集），分送宪法修改委员会各位委员。

秘书处根据全民讨论中提出的意见，经过认真研究，对草案进行了修改。许多重要的好的意见都采纳了，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件尚不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本法，因而没有写上。

11月23日下午，宪法修改委员会举行第五次全体会议，会议通过了关于提请五届全国人大五次会议审议《中华人民共和国宪法修改草案》的议案。

至此，宪法修改委员会完成了自己的任务。

将测序所得到的16S rDNA全序列利用CExpress完成拼接，提交到Gene Bank数据库，并应用Blast软件进行同源性搜索，序列结果用NCBI在线工具Blast在Gene Bank内与标准菌株比对，并用MEGA5.0软件构建系统发育树，如图2所示，确定ZP-28是枯草芽孢杆菌。

第三阶段，全国人民代表大会审议。1982年11月27日下午起，五届全国人大五次会议代表审议宪法修改草案。在审议中，各代表团总的说来对宪法修改草案是满意的。但是也提出了很多修改和补充意见。我印象最深的是，总政治部主任刘志坚代表提出，光讲宪法必须遵守还不行，还得写上“对一切违反宪法的行为，必须予以追究”。我们研究认为，写上这一条好是好，就怕做不到。怎么办？我们去请示彭真。彭真说：还是应当写上。彭真非常注意听取意见，不管谁提的意见，什么意见，他都认真考虑。经过研究，在宪法第五条中增加规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”在这次会议上，又对宪法修改草案作了近三十处的修改。

12月4日，五届全国人大五次会议举行全体会议。会议首先全文宣读宪法修改草案，以举手表决方式通过总监票人和监票人名单。然后，采取无记名投票方式，表决宪法修改草案。表决结果，到会代表3040名，赞成票3037张，弃权票3张。

修改宪法中遇到的一些问题

宪法的内容涉及国家政治、经济、文化、社会生活的一系列根本问题。在起草修改草案中，一些问题被提出来了。我谈一下这次修宪中首先遇到的问题。

第一个问题，是这次修宪是以1978年宪法为基础，还是以1954年宪法为基础？在通常情况下，修宪应以前一部宪法即1978年宪法为基础。但1978年宪法没有完全摆脱“文化大革命”的影响，有不少“文革”遗留的内容，难以作为修改的基础。而且，这部宪法比较粗，只有60条，许多宪法应该作出规定的没有作出规定。当时，研究了1954年宪法后，认为1954年宪法虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且，1954年宪法有106条，比较完善。经过“文化大革命”，人们还是比较怀念1954年宪法。彭真考虑还是以1954年宪法为基础。他请示小平同志，小平同志赞成这个意见。同时指出：从1954年到现在，已有近三十年了，新宪法要给人以面貌一新的感觉。

第二个问题是如何把四项基本原则写入宪法。从开始研究修宪，小平同志就明确提出，一定要把四项基本原则写入宪法。怎样写入宪法？当时研究有两个方案：一个是写入宪法条文；一个是写入序言。经过反复研究，认为写入条文有些难点。比如，很难要求人人都要坚持马列主义、毛泽东思想。新中国成立前夕制定的《共同纲领》和建国后制定的1954年宪法，都没有把马列主义、毛泽东思想和中国共产党的领导写入条文，1954年宪法只是在“序言”中有两处提到党的领导。1975年宪法和1978年宪法则在条文中有马列主义、毛泽东思想和党的领导的规定。当时，有些人不赞成把马列主义、毛泽东思想和党的领导写入宪法条文。孙冶方同志还给宪法修改委员会写信，建议取消1978年宪法中关于党的领导和国家指导思想的条文。《邓小平年谱（1975-1997）》中有这样一段记载：1981年12月，小平同志在同胡乔木同志谈修改宪法时强调，宪法序言里要提马列主义、毛泽东思想，条文里不提。当时，彭真经过反复考虑，提出要把四项基本原则写入“序言”，从叙述中国近代历史发展的事实来表明坚持四项基本原则比较顺当。他指出，20世纪以来，中国发生了四件翻天覆地的大事：一是辛亥革命；二是推翻三座大山，建立中华人民共和国；三是完成了社会主义改造；四是基本上建成了独立的、比较完整的工业体系。在这四件大事中，除辛亥革命是孙中山领导的外，其余三件都是在中国共产党领导下，在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们要从叙述20世纪以来中国革命和建设的实践，说明四项基本原则既反映了不以人们意志为转移的客观规律，又是我国亿万人民在长期革命斗争中作出的历史性选择。因此，要采取在“序言”中用叙述历史事实的方式来阐述四项基本原则。彭真还亲自执笔起草了宪法“序言”。

当时对宪法“序言”是不是有法律效力，有争论。我认为宪法“序言”是有法律效力的。有一次，有位领导同志问我，宪法“序言”有没有法律效力？我说，宪法“序言”是具有法律效力的，只是宪法“序言”对四项基本原则使用的是叙述性的语言，不是规定性的语言，在适用时就有灵活的余地。

第四个问题，关于宪法还要不要提阶级斗争。宪法“序言”中写了“阶级斗争还将在一定范围内长期存在”。当时，对这个问题是经过反复研究考虑的。大家知道，党的十一届三中全会纠正了以阶级斗争为纲的“左”的错误，决定把国家工作的重点转移到社会主义现代化建设上来。在这种情况下，宪法要不要再提阶级斗争？经过反复讨论研究，最后彭真提出，宪法还是要提阶级斗争。因为还有阶级斗争，还有敌视和破坏我们社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子。因此，宪法“序言”写了一段很重要的话：“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我们社会主义制度的国内外敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”

第五个问题，关于人民民主专政的提法和实质。关于新中国成立前夕制定的《共同纲领》以及1954年宪法，写的都是“人民民主专政”。1975年宪法改为“无产阶级专政”，1978年宪法沿用了“无产阶级专政”的提法。这次修改宪法重新恢复为“人民民主专政”。为什么要改？一是因为无产阶级专政在“文化大革命”中被林彪、“四人帮”歪曲践踏了。那时不是“无产阶级专政”，而是对广大干部和群众的专政。因此，广大人民群众更愿意使用“人民民主专政”的提法。二是从我国的实际情况看，工人阶级是领导阶级，还有广大农民、知识分子和其他劳动者。使用“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”，更符合我国实际情况，也更能表明我国人民民主的政权有广泛的阶级基础，不是单一的工人阶级的民主专政，而是包括农民、知识分子和其他劳动者、爱国者在内的占人口总数99．97%的人对极少数人的专政。这个提法，是在制定刑法时彭真提出的，他给中央专门写了报告，中央同意，五届全国人大二次会议通过的刑法就采用了“人民民主专政”的提法。后来，党的十一届六中全会决议中肯定了这一点。

由于我们过去长时期习惯使用“无产阶级专政”的提法，马列经典著作中使用的也是这个提法，宪法“序言”又写了“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”，以便和过去的提法相衔接，也避免引起我们不要“无产阶级专政”的误解。

第六个问题，是关于罢工自由。1954年宪法没有规定“罢工自由”。1975年和1978年宪法规定了“罢工自由”。在征求对修改宪法的意见时，多数人包括一些老工人主张不写“罢工自由”。有些人则主张保留“罢工自由”，理由是前两部宪法都有规定，取消了影响不好，同时，为了反对官僚主义，也有必要写上。

秘书处研究认为，我国是社会主义国家，国营企业属于全民所有，工人是主人，一部分工人罢工，就等于自己罢自己的工，而且会影响全民的利益。因此，罢工自由与全民所有制企业的性质是有矛盾的。而且，工厂、企业是相互有牵连的，电厂一罢工，许多工人就不能生产；铁路工人罢工，货物就不能运输。这与宪法关于“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”等规定也有抵触。至于反对官僚主义，有各种途径，有党的领导，有党的纪委，有政府监察机关和国家检察机关等，宪法还规定了公民有言论、出版、集会、结社和游行示威的自由。因此，这次修改宪法没有写上“罢工自由”。

这里需要说明的是，宪法没有规定“罢工自由”，但也没有规定禁止罢工。

最后，我还想谈一点，就是宪法用语的规范问题。起草宪法时，胡绳同志强调宪法用语要科学、准确、谨严，不用形象化或简化的语言。比如，有的同志提出要把“百花齐放”、“百家争鸣”写入宪法。秘书处经反复考虑，认为不宜这么写，而是写了公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。又如，胡绳同志不赞成写“德、智、体”全面发展，而是写了“国家培育青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”。他也不赞成在宪法中用什么“重要的”“长期的”一类形容词。

此外，还有人建议在“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的前面加上“依照法律”。我们研究认为，这一章已有专门的条文（第五十一条）作了适当的规定，因此这里没有必要再加上“依照法律”。