资源型城市矿区土地增值收益分配影响因素研究

余慕溪，王林秀，袁 亮，常 江，罗萍嘉

(1.中国矿业大学 力学与土木工程学院,江苏 徐州 221116;2.安徽理工大学，安徽 淮南 232001；3.中国矿业大学 建筑与设计学院，江苏 徐州 221116)

一、引言

随着煤炭供给侧结构性改革的推进，规划到2020年，化解淘汰煤炭过剩落后产能约8亿吨/年，将煤矿数量控制为约6000处，停止开发生产的矿井数量预计将达到1.2万处，2030年将达到1.5万处[1]。目前，对于这些关闭废弃矿井进行综合治理与开发利用已成为世界级难题，严重制约了资源型城市转型和可持续发展。随着资源型城市产业转型对建设用地供应需求的增加，在城市中占据重要空间区位的矿区土地逐渐成为关注的重点。

尽管许多资源型城市和煤炭企业都在积极探索转型的道路，但是从实践来看，多数矿区在矿井关闭后就陷入土地无法有效退出的困境，导致一些矛盾的产生，尤其表现在对矿区土地增值收益的分配上。资源型城市伴随着采掘业的发展，城镇化水平高速提升，大量的财富附着到土地上转化成土地增值收益。尽管各地方政府也出台了一些土地利益分配的政策，但各地区之间分配比例差异大、变动频繁，随意性与主观性较强。长久来看，差异性的政策导向将导致城市间的发展差距增加。因此，建立土地增值收益公平分配秩序成为我国土地制度改革的关键[2]。

二、文献回顾

国内外学者对土地增值收益分配的研究关注点主要分布在分配主体、增值收益来源、分配原则以及产生的冲突等多方面。各国对土地增值分配有着多元化的管理手段，如土地税收、土地储备、土地再调整、土地国有化以及其他增值收益管理政策[3]。美国社会经济学家亨利·乔治(1979)[4]认为，土地价值的增加不是因为个人的劳动或投资引起的，而是因为人口的聚集和劳动生产的需求，因此应归全社会所有。我国学者对于土地增值收益分配原则的观点主要包括“收益归公”[5]、“涨价归私”[6]与“公私兼顾”[7]三种，分歧在于对各类土地增值的来源应归公还是归私。对于分配的原则，胡士戡(2009)[8]、周诚(2010)[9]等学者认为应该在社会主义土地公有制的前提下，坚持按贡献进行分配，由土地使用者投资产生的增值应该归土地使用者，其余增值应该归全社会共享。

在土地增值收益分配的实证研究方面，主要集中在农村集体用地流转时的征地补偿。但是不同于农用地，矿区土地的性质为城市建设用地，土地所有权归政府所有，因此在收益分配时，分配的主体为政府与煤炭企业。对于城市建设用地，刘韶岭(2006)[10]特别强调了在土地所有权和使用权相互分离的现行制度安排下，对于城市土地使用权增值收益应在土地所有人和合法房屋所有人之间进行合理分配。但是，各地土地增值收益分配存在参与分配主体不一致、收益分配比例相差悬殊、收益分配监管普遍缺失等问题[11]。在土地利益分配时，政府运用强大的行政权力[12]，将原土地使用人的利益不平等地转移给了政府和开发商[13]。

许多“因矿成城”的资源型城市，煤炭企业对城市基础设施与公共设施的建设投入了大量的资源，长期以来为城镇化的发展付出了大量的人力、物力与财力。作为长期稳定的土地使用者对土地投入资本的累积会使矿区土地不断改良，对土地增值作用明显[14]。同时，煤炭主业的退出对于生态修复、老区转型、人员转移、养老保障等方面均存在影响[15]，矿区土地作为企业留在城市最后的“财产”，承载了巨大的社会与经济责任，需要通过显化土地的潜在价值并进行公平地分配来解决这些负担与压力[16]。

通过对文献的分析可以看出，国内外学者从不同角度对土地利益分配的参与主体、原则等多方面进行了探讨。在土地收益分配过程中，原土地使用人处于弱势地位，在利益分配中存在公平与效率的缺失现象，应遵循“公私兼顾”的收益分配原则，充分考虑土地增值收益的贡献来源。但是，较少深入分析矿区土地退出后各方所承担的负担对分配产生的影响。准确获取与把握影响因素之间的作用机制是建立公平、科学的土地收益分配制度的基础，也是化解煤炭企业内部以及煤炭企业与政府之间的矛盾的基础和重要前提。

基于此，本文以矿区土地增值收益为研究对象，建立我国矿区土地增值收益分配影响因素的结构方程模型，以期对一些没有办法直接观察并测量的变量也可以加入构建模型并分析与模拟[17]。探讨各因素对收益分配产生的影响，以及这些因素之间的相互作用，为决策者在制定矿区土地退出政策时提供参考与依据，保障政企双方公平利益分配，维持社会健康稳定发展。

三、理论与假设

(一)理论框架

在市场经济的条件下，土地收益分配的原则包括公平原则、效率原则与可持续发展的原则[18]。从公平的角度来说，一方面，要考虑到企业对投入与产出的期望。企业作为原土地使用人对土地增值做出了贡献，希望以土地增值收益中的一部分作为回报。另一方面，对于土地退出所带来的负担与责任，也应该在分配收益时有所体现。从效率的角度来说，公平合理的收益分配会调动原土地使用者退出的积极性，降低土地退出交易成本，提高土地退出效率。同时，作为收益分配一方的政府身为公共部门，不仅需要保证国有资产不流失，在追逐经济利益的同时，还要同时兼顾社会效益与生态效益，以保证区域发展的可持续性。

从经济学视角来看，收益分配是指把产生的效益按照一定的规则分配给各利益相关者，是资源的重新配置过程。在土地增值收益的产生和分配过程中，煤炭企业和政府通过作用于不同的增值因素对土地增值收益的形成产生贡献。作为矿区土地增值的贡献者，煤炭企业与政府的诉求会对收益分配产生重大影响。另外，收益分配不仅受到内部主体的影响，还会受到来自外界环境的扰动作用，因此还需要考虑外界的政策环境。矿区土地增值及收益分配过程如图1所示。

图1 矿区土地增值及收益分配过程示意图

本研究以土地经济学为基础，明确矿区土地增值收益是来自政企双方的贡献共同作用的结果；同时，政企双方也承担了相应的社会责任。矿区土地增值收益分配的影响因素可以分为土地增值贡献、社会责任承担与政策导向三个方面。

(二)模型假设

1.土地增值贡献

土地增值可以简单的定义为“土地价值的提高”，实现形式主要体现为“考虑通货膨胀在内的土地价格上升”[19]。矿区土地增值收益实为出让环节的土地增值收益，表现为土地出让价款扣除征地补偿和土地前期开发费用[20]。矿区土地增值主要是由于资源型城市区域发展而引起的，增值收益应该按照在发展过程中不同主体具体投入的比例进行分配[21]。矿区土地增值出现在煤炭企业对矿区土地利用的不同阶段中，是收益分配的基础。土地增值收益按贡献分配的原则指出由土地使用者投资产生的增值应该归土地使用者。不同的因素对土地增值的贡献有所差别，本文中将为矿区土地增值起到正向作用的影响因素定义为“土地增值贡献”。土地增值贡献主要来源于投资、供求和政策。

2.供求因素

“供求因素”是指由于土地供不应求所引起的土地增值，通过绝对地租的增加而显现。一方面，城镇建设用地的供给总量是既定和有限的，保护“18亿亩耕地红线”，更加限制了农用地向建设用地的转化，制约了城镇土地的总供给。而且不同地区限定用途的土地数量亦是有限的，土地的稀缺性限制了城市土地的总供给。许多学者将供求性增值归类为自然增值，但是多数煤炭资源型城市属于“因煤建矿、为矿成城”，煤炭产业的发展加速了资源型城市的城市化进程，扩大了城市建设用地需求，因此促进了土地的供求性增值[22]。采矿活动提供了大量的就业岗位，带来更多的人口，对城市建设用地的需求不断增长；同时，采矿业的蓬勃发展促进第二、第三产业的进步，提高当地的科技水平；煤炭产业作为该类城市的支柱产业为当地的经济与社会发展做出了巨大的贡献，通过提高当地的人口密度而推进了城镇化进程，从而提高对土地的需求。

3.投资因素

“投资因素”是指煤炭企业对矿区土地不断进行投资、改造、优化，使土地价值量增加，包括对土地的直接投资性增值和对土地周围设施投资引起的间接增值(又称外部投资辐射性增值)。矿区的建立不仅包括对矿山开采及其配套工业设施的投资，还包括对其周围被采矿活动所辐射区域的开发与建设。其中，直接投资包括煤炭企业在长期的土地使用和经营过程中，对矿区土地进行基础建设的开发所投入的时间、资金、技术以及人力等资本；外部投资包括煤炭企业对矿区周边的科教文卫、商业、服务业、金融业的建设，不仅为其自身提供便利服务，同时提高了周边土地的生产要素、人口、企业、技术的密集程度，提升了区域聚集效应，使得矿区土地因分享到周边地块集聚效益外溢的辐射，价格随之提升。

4.政策导向

政府发布的政策条例不仅会影响土地价格的变动，而且对收益分配产生影响。诸如区域行政隶属变更、城市总体规划与土地利用规划修编、土地管理法律调整、国家发布产业扶持或优惠政策等都会使土地价格升高。由于我国现行土地储备和招拍挂制度，政府在与企业土地退出利益分配博弈中一直占据优势地位，导致公平和效率缺失，普遍存在可用制度标准少、地方性政策变动频繁、各地标准差异大等问题[23]。在矿区土地退出的运作机制上，尽管各地出台相关政策，但是其利益分配机制大多建立在实践经验的基础之上，未经过科学的论证，随意性和主观性较强。另外，目前矿区土地大部分属于划拨或授权经营用地，其权能配置的局限性阻碍了煤炭企业自身盘活利用土地、就地转型和内生发展。本文中将这些影响矿区土地增值与分配的政策与制度统称为“政策导向”。

目前的工业类土地开发由于高层次立法的缺失，各地采用“一地一策”的模式，确实存在差异性，这样的模式容易适应各个地方具体情况的特殊性，但是却忽视了政策的普遍应用性。作为国有大型矿山企业，许多煤炭企业隶属省级部门垂直领导，自成一体，所谓“城中之城”指的就是这种企业和地方政府各行其是、各自为政的状态，大企业与小政府的格局带来诸多矛盾，权属上的复杂关系及封闭独立的地理位置给存量土地的再开发带来诸多障碍。例如，徐矿集团是省属企业，由江苏省国资委直接管理。由于产权不明确，在位于徐州市贾汪区夏桥工业废弃地上的部分工业厂房和设备在没有经过充分论证的情况下就被当地部门拆除，从而导致一些有着较高文化价值的工业建筑就此消失，不仅造成了企业的经济损失，也对当地工业文化遗产造成了破坏。

5.责任承担

在土地增值收益分配中，还需要考虑政府和企业所需要承担的由矿区土地退出所带来的社会责任。煤炭产业作为劳动密集型产业，矿区的关闭会产生大量的下岗职工，职工的再就业问题是政府与企业共同的责任与负担。下岗员工的安置、离退休职工的养老责任、工人村及棚户区的改造以及由于煤炭开采所造成当地的生态破坏等一系列的社会、经济与环境问题对当地政府造成了严重的负担[24]。在矿区土地退出过程中，煤炭企业在依托于原有的产业优势和国家政策积极进行主业异地转移的同时，仍然面临产业就地转型、下岗职工安置、生态环境治理的社会责任。煤炭企业需要通过获取部分土地增值收益来承担这些社会责任。

根据以上分析可以看出，由于煤炭企业和政府对土地增值贡献同时体现在投资因素、供求因素上，因此二者与土地增值贡献直接相关，间接影响收益分配。由于采矿活动对部分矿区土地造成了损害，并且退出后社会责任重大，企业与政府均希望在土地增值收益分配时可以有所体现，因此，社会责任承担与增值收益分配具有直接相关性。矿区土地增值程度政策导向性明显、增值收益分配的方式方法也由政策决定，因此政策导向同时影响矿区土地增值与收益分配。综合以上分析，建立矿区土地影响因素的初始模型如图2所示，并提出如下假设：

假设1：投资因素对土地增值贡献产生直接影响

假设2：供求因素对土地增值贡献产生直接影响

假设3：政策导向对对土地增值贡献产生直接影响

假设4：土地增值贡献对矿区土地增值收益分配产生直接影响

假设5：政策导向对矿区土地增值收益分配产生直接影响

假设6：责任承担对矿区土地增值收益分配产生直接影响

图2 初始模型理论架构

四、分析过程

(一)研究量表设计

本研究包含煤炭企业对矿区土地投资性增值和供求性增值的贡献、政策导向对土地增值的影响、社会责任的承担、矿区土地增值以及矿区土地增值收益分配六个变量。设计过程中引用文献中具有良好效度与信度的量表并参考认可度较高的一些定性研究结论，同时根据预调查行业的特点，逐个修改和开发变量的问卷衡量题项，并完成研究问卷的开发。本研究采用Likert五级量表，根据受访者的认同程度对所列题项进行打分，分值为1～5分，1表示很不同意，5表示非常同意，从而得到各指标数据。量表包含了用于反映6个主因子的28个测量指标以及描述所调查对象基本信息的4个题项，对矿区土地增值收益分配的影响因素予以实证性研究。

(二)样本与数据来源

本研究主要采用随机抽样法搜集数据。选取辽宁抚顺、山东枣庄、山西太原、河北邢台、江苏徐州和安徽淮北6个资源型城市进行抽样调查，具体情况见表1。调查对象为矿区及周边居民、煤炭企业员工、政府公务人员及科研人员等。将正式问卷制作成在线问卷形式，通过手机扫码填写与邮件反馈的方式进行问卷发放，最终回收问卷335份，其中有效问卷326份，无效问卷9份，有效率为97.31%。

表1 调研地区情况表

对样本进行基本分析后，得出调查对象的基本情况表2。考虑到不同单位的受访者对收益分配的态度的差异性，有针对性在不同单位中平均发放，从表2中可以看出，来自于政府及相关单位的占24.85%，38.96%来源于企业，教育科研单位占23.62%，其他占12.58%。

表2 受访者基本情况表(n=326)

(三)分析过程

1.问卷的信度分析

问卷的信度是问卷反映实际情况的程度，是指通过使用同样的方法对同一对象重复测量时所得结果的一致性程度。Cronbach’s α系数是近年来最常用的内部一致性信度系数，用来评估观测变量能够解释其所建构的潜变量的程度。通常认为，Cronbach’s α值当在0.6以下时，需要重新修订测量项目；当在达到0.70-0.80时，则表示量表具有相当的信度；当达到0.80-0.90时，说明量表信度较好；当达到0.90以上时，则表示所建构的测量模型具有满意的信度和稳定性。通过软件对数据量表进行信度分析，结果得出整体量表的Cronbach’s α值为0.899，各分量表也均高于0.8，说明本研究的量表信度甚佳。

表3 量表数据信度分析结果

2.探索性因子分析

在通过主成分因子分析法对数据进行因子分析之前，首先采用KMO检验和Bartlett球度检验检测因子分析结果，以判断是否适用于探索性因子分析。其中KMO统计量均大于0.8，符合判断标准，适合做因子分析。利用SPSS软件进行探索性因子分析，得出各题项的标准因子载荷均大于0.5，因此判别效度良好。

五、运行结果

通过运算，首先应该对C.R.绝对值小于1.96的路径进行修正或者删除。同时，统计学根据显著性检验方法所得到的P值是指样本间的差异由抽样误差所致的概率，一般以P<0.05为显著，P<0.01为非常显著。由表2结果可知，尽管路径“投资因素→土地增值贡献”P值为0.008，依然是小于0.05的，符合判定标准，该路径通过检验。因此该模型中所有路径都通过显著性检验。模型拟合结果如表4所示，拟合结果良好，模型通过检验。

表4 模型显著性检验

注：***表示小于0.001。

表5 模型拟合优度指数

模型中各变量间标准化后的效应结果如表6所示。可以看出，投资因素和供求因素对土地增值收益分配没有直接影响，是通过对土地增值做出的贡献从而影响收益分配；政策导向不仅对收益分配产生直接影响，而且还通过对土地增值做出的贡献间接影响收益分配；对土地增值做出的贡献与所需要承担的社会责任均对收益分配产生直接影响。

表6 变量间标准化的直接效应、间接效应和总效应

六、结论与讨论

(一)研究结论

本研究以分布全国的煤炭资源型矿区作为研究对象，根据前期的分析构建了初始概念模型，共提出6项研究假设，在对326份有效问卷进行数据分析的基础上，运用相关分析软件对分析结果进行拟合。根据SPSS数据处理软件及AMOS结构方程模型软件的分析结果，矿区土地增值收益分配影响因素结构方程模型通过检验，如图3所示。

假设1说明连续不断对土地的直接与间接投资贡献使得土地价格增加。假设2验证了煤炭企业对当地经济、社会、技术等方面发展所做出的贡献使当地经济繁荣、财政景气，提供就业机会多，物价、工资水平等都有利于经济社会发展，人们对土地需求增加使得土地价格增加。假设3通过验证了土地及相关政策的倾向会影响矿区土地增值收益的产生。假设4、假设5、假设6共同说明矿区土地增值收益分配的直接影响因素不仅包括对矿区土地增值的贡献来源和政策导向，由于矿区土地退出所引发的一系列经济、社会和生态问题等问题也直接影响矿区土地增值收益分配。因此在分配过程中，作为土地使用者的煤炭企业对于矿区土地增值所做出的贡献应予以体现，同时也要考虑到社会责任的承担部分。

图3 矿区土地增值收益分配影响因素结构方程模型

(二)总结与展望

矿区土地的采矿功能退出是解决资源型城市建设用地紧张，关停矿井转型发展的基础。为了保证矿区土地退出工作顺利进行，如何公平公正的分配土地增值收益是实现矿区土地高效退出的前提。运用结构方程模型，试图从煤炭企业角度来评价供求因素、投资因素、政策导向和负担承担对矿区土地收益分配的影响程度大小和作用关系，以期为我国煤矿区土地退出提供理论基础与参考依据。结论证明，煤矿区土地退出研究在利益者关系权衡、政策顶层设计、生态效益等方面仍需要进一步的研究和实践探索。

模型运算结果中政策导向与土地增值和利益分配都显示出相关性，证明在现实中完善矿区土地退出政策的顶层设计十分必要。目前，关于矿区土地退出的相关政策缺失，各地政府“一地一策”的做法导致各地分配标准各不相同。这样的模式容易适应各个地方具体情况的特殊性，但是却忽视了政策的普遍应用性。作为国有大型矿山企业，许多煤炭企业隶属省级部门垂直领导，自成一体，所谓“城中之城”指的就是这种企业和地方政府各行其是、各自为政的状态，大企业与小政府的格局带来诸多矛盾，权属上的复杂关系及封闭独立的地理位置给存量土地的再开发带来诸多障碍。因此，应该尽快从国家和产业层面确立矿区土地退出的框架、有效监督和引导退出过程，以实现矿区土地退出合理化、高效化，在不增加建设用地指标的情况下化解用地紧张问题，为资源型城市可持续发展提供有效支撑。